我国出口退税政策存在的问题及对策，本文主要内容关键词为：出口退税论文,对策论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从2004年1月1日起，我国实行新的出口退税政策，它是在对出口退税机制进行重大改革的基础上推出的。新政策的五大改革措施是：对出口退税率进行结构性调整；建立中央和地方政府共同负担出口退税增量的新机制；新增加的进口环节增值税和消费税收入首先用于出口退税；调整出口产品结构，推进外贸体制改革；欠企业的退税款由中央财政采取全额贴息解决。五大措施不仅解除了出口企业的后顾之忧，激发了企业扩大出口的积极性，同时，也对政府尽快兑现退税承诺提出了较高要求。笔者以下对实行了2年的新出口退税政策存在的问题进行分析， 并就如何解决这些问题提出建议。
一、我国出口退税制度存在的主要问题
（一）出口退税分担机制仍存在问题
我国出口退税政策自实施以来，经历过几次调整，包括出口退税率及出口退税额分担机制的调整，但是到目前为止，我国的出口退税还未实现真正的“征多少退多少”，没有实现真正的“零税率”，究其原因，笔者认为最重要的是出口退税分担机制存在问题，新政策实施前，出口退税额是由中央财政负担，众所周知，增值税是中央与地方共享税，征税额由中央和地方共享，而退税额由中央独自承担，造成中央财政不堪重负，历史欠税严重，于是新政策中规定，出口退税额由中央与地方共同负担。出口退税中央与地方共同负担的新机制在促进外贸发展、理顺财贸关系、理顺中央与地方财税关系、促进经济协调、健康发展等方面发挥了重要作用，但是新的出口退税额分担机制仍然存在问题。下图为出口退税分担机制下地方政府间的财税关系，通过分析该图可以看出新分担机制存在的问题。
出口退税分担机制下地方政府间的财税关系
在不考虑基数返还的前提下（如上图），企业B从企业A购进含税产品或原料。假定企业A的产品增值全部发生A地，地方政府A将获得企业A上缴增值税的25％，而地方政府B必须支付B企业“免、抵、退”税的25％（对外贸企业而言退税额就是上述增值税额，对生产加工复出口的企业而言增值税额是“免抵退”税额的一部分）。由此看来，A、B两地的财税关系不平衡，实际上存在着由B地政府向A地政府的隐性转移支付，出口地政府为生产地企业的出口产品生产、为出口产品生产地的经济发展“买单”的情况。面对这种情况，出口地政府很可能采取这样的对策：鼓励外贸公司收购本地产品出口，鼓励生产性出口企业从本地购入原材料和半成品加工后出口，或者要求外贸出口企业对外地生产的产品实行代理出口，将出口退税任务转嫁给生产地政府。这些干预都会扭曲出口企业的市场行为，破坏外贸经济秩序。但这又是出口地政府的理性行为，这时，政府是免不了要干预企业行为，而且这种干预是无可厚非的。
（二）出口退税制度不尽完善
出口退税制度设计上，“生产型”增值税不利于我国出口产品的国际竞争，还存在出口货物退税外延窄、征退税率不一致等问题。
首先，我国目前实行的是“生产型”增值税，其出口产品包含的购进固定资产已纳增值税无法得到退还，与实行“消费型”增值税的国家相比，出口成本偏高；其次，我国目前只对有出口经营权的外贸企业收购货物、生产企业自产货物和某些特准退税的货物实行出口退税，对生产企业收购或来料加工项下的出口货物所负担的国内进项税额不予办理退税，不是对所有出口产品所含国内增值税实行统一的退税政策；第三，我国出口产品除增值税和消费税外的其他间接税还得不到退还，与阿根廷等国除退还出口产品增值税外还退还其他国内间接税的做法不同，抬高了出口产品的成本；从我国的出口产品结构来看，出口产品大多是中低档的劳动密集型产品，国际市场上这类产品供给充足，进口国对我国产品的需求弹性很大，价格敏感度极高，不可能通过提高价格的方式将税负转嫁出去。因此，出口退税不彻底必然会抑制企业的出口积极性；第四，征退税率不一致，出口退税在政策规定和实际做法上没有实行“零税率”和“征多少退多少”的原则。这样就需要调整，而调整又没有调整到退税率等于征税率的彻底退税程度，所以仍是在违背“零税率”和间接税“中性”的原则精神，产生非良性循环。另外，我国目前的增值税还存在为数较多的减免税（包括进口征税环节）、税收优惠等，影响了增值税税款抵扣链条的完整性。
（三）出口退税办法不统一，退税手续繁杂，退税效率低下
我国现行的出口退税政策在不同地区、对不同类型企业采取不同的退税政策，造成出口企业实际税负不公的现象。如在征、退税率不一致的情况下，生产企业无论执行“免、抵、退”还是“先征后退”办法，其税负总是重于外贸企业，因为其出口货物按增值税征退税率之差计算并转入成本的进项税是以出口货物离岸价为计税依据的，而外贸企业收购出口的货物，转入成本的增值税进项税是以购进价格为计税依据计算的，显然该类产品生产企业出口环节的实际税负重于外贸企业。另外，目前，我国的退税从产品出口到退税给付环节多、手续繁杂，再加上退税计划的严重滞后等原因，最终造成了退税周期冗长，增加企业税收成本的不良结果。
（四）出口退税法律级次过低且透明度较差，退税执法缺乏统一性和规范性
目前，我国税法立法级次普遍较低，现行税收法律法规中仅有《中华人民共和国外商投资企业和外国企业所得税法》、《中华人民共和国个人所得税法》、《中华人民共和国税收征收管理法》等几部法律是由全国人民代表大会及其常务委员会通过并颁布的。其余的都是由国务院、财政部或国家税务总局制定的部门规章。在出口退税方面，目前适用的如《出口退（免）税管理办法》、《出口货物退（免）税清算管理办法》等指导出口退（免）税日常管理的几个纲领性文件，也只是部门制定的规章，严重影响了税法的权威性和执法效率。再加上各地区和部门制定的一些部门规章，更使税法缺乏透明度和稳定性，有悖于税法的公平和效率原则。
由于出口退税法律体系不健全和地方保护主义等因素的存在，我国目前的出口退税管理还难以形成一个良好的外部环境，出现了与出口退税原则不协调的不良外部行为，不仅使退税执法的统一性和规范性受到冲击，而且也使退税的执法缺乏透明度和公正性。再加上朝令夕改的政策因素，出口退税政策法规不透明，使退税承受人始终处于“云遮雾罩”之中。
（五）出口退税管理体系不完善，出口骗税现象严重
出口退税管理上有漏洞，没有建立征、退、免紧密衔接的退税方式，征、退税分管，退税机关无权参与征税机关的工作；征税机关也不愿意超范围去过问退税机关的情况，双方缺乏联系和协作。出口退税管理方式和手段滞后，如退税机关通过税票，只能了解到企业出口产品最后一道环节纳税的情况，以前各道环节是否已经纳税则不得而知，既无可靠凭证，也很难全面查实，从而为不法分子和企业不良经营，提供了可乘之机，给出口退税筹划和骗税带来较大的空间。骗取出口退税的现象仍然存在，使应退出口退税额在一定程度上存在水分。比如，目前对我国海关的考核只重其进口税收任务的完成情况，而对出口商品管理较为松弛，出口产品的开箱检查率只有0.3％左右，这就给骗税者带来可乘之机，或以空箱闯关，或在报关时以高退税率的产品代替低退税率的产品。
（六）出口产品结构不合理
长期以来，我国出口的产品主要是劳动密集或自然资源密集的初级产品，技术含量较低，低附加值产品在出口产品中占了较大的比例。这种结构虽然使我国在短期内获得了一些利益，但它却使我国低水平的产业结构得以强化，不利于产业的升级替换。而且，初级产品生产也正日益遭遇收益递减的困境，部分企业主要是依靠出口退税额来获取利润，维持生存。虽然这种低水平的出口产品结构能带来较多就业机会，但对财政收入的贡献度是较低的。
二、完善我国出口退税机制的若干对策
（一）实行“先退税，后分成”模式解决出口退税额分担问题
从根本上讲，出口退税分担机制产生的地方政府间财税关系不平衡是由于增值税本身的属性所决定的。增值税属于流转税，从原料到制成品，可能要经过很多增值过程，这些增值过程一般也不会发生在同一地区，而是分散到全国各地。如果产品不出口，产品在哪个阶段增了值就在哪个阶段征税，在哪个地方增了值就在哪个地方征税，当地地方财政也就理所当然享有固定比例的增值税收入，地方财税关系没有产生任何矛盾，增值税由最终消费者负担。产品一旦出口，从理论上看出口退税应追溯到出口前的各个增值环节，收缴相应环节增值税的相应地方财政与中央财政一道进行出口退税才是最公平的，但考虑到实际中的税务成本和信息处理成本之高，这种做法是不可能的，我们称之为理想的公平效率状态。另外一种兼顾公平和效率的做法是增值税划归中央税，从而中央财政完全承担出口退税义务，但这实际上要求对1994年分税制改革确定的中央、地方财权、事权关系进行根本性的调整，这不是出口退税机制本身所能决定的。可以看出，中央和地方的共同分担机制是本次出口退税新政策的关键点，如果机制设计不好，中央财政压力虽然会减轻，但带来的负面影响远大于此。从保持现行分享税制的稳定性考虑，可以借鉴德国的经验解决这一问题。德国与我国一样，增值税是中央政府和地方政府的共享税，以此为前提实行出口退税。实行德国“先退税，后分成”的模式，是在中央政府和地方政府之间将增值税收入分成之前，先把应退税额从增值税收入中扣除，然后再按体制在两级地方政府间分配。这样就可以保证出口退税有了可靠的税源，不会拖欠企业应退税金。但是，此项政策的实行要充分考虑各级政府权利与义务的平衡，制订出合理的分享规则，所以，中央与各级地方政府以及各级地方政府之间的协商难度较大。
（二）推动增值税及早由“生产型”向“消费型”转型；统一出口退税管理，全面实行“免、抵、退”
我国现阶段实行的生产型增值税对于稳定财政收入、抑制过旺的投资需求、降低税收征管成本和减少税收流失曾经起到了非常重要的作用。但随着我国社会主义市场经济的深入发展，特别是中国加入世贸以后，其弊端也日益显现出来。首先，目前全世界100多个实行增值税的国家和地区当中， 绝大多数国家实行的都是“消费型”增值税，只有中国等极少数几个国家还实行“生产型”增值税，“收入型”增值税也仅有拉美的少数国家采用过。生产型增值税的“不彻底解决重复征税从而抑制投资”、“对于资本有机构成不同的企业造成税负不公”这两个弊端在出口退税中也变相地表现出来。首先，实行“生产型”增值税，其出口产品所包含的购进固定资产所纳增值税无法得到退还，这就削弱了我国出口产品的竞争能力，而我国的出口产品又恰恰集中在纺织、机电等初级产品之上，其国际竞争力本来就十分脆弱，可替代性很大，更不用说无形中增加的这部分成本。其次，对于资本有机构成不同的出口企业，享受的出口退税额也不一样，例如，专业性的进出口公司不需要生产性设备，其进项税金主要是购进待出口的产品的进项税金，这是可以得到退税的，而对于生产性出口企业来说，其进项税额还有大量设备购置中的进项税额，这些进项税额得不到退税，从这一点上看，生产性出口企业的税负也是重于专业进出口企业的。所以，实行增值税的转型不仅有利于国内投资的增长和公平税负，而且也有利于促进出口贸易的健康发展。
我国自1985年恢复出口退税以来，增值税的出口退税政策处于不断的变化之中。对同为报关出口的产品（不予退税的特殊产品除外）实行不同的退税或免税政策已经有失公平原则，而对同为提供出口产品的企业实行不同的退税管理办法则更为不公，将会出现企业为避免所在辖区不利的税收政策环境而作出的寻租行为，严重的甚至会出现影响地区间资本配置结构和产业结构改变的情况。
出口退税的“免、抵、退”税管理办法从实践效果来看，由于将征退税过程合而为一，操作较为简便，从其运作机制上来说也比较严密和科学，且又符合出口退税的国际惯例；同时，也解决了由于出口环节征税和增加随增值税税基附征的其他税负的超额负担问题。目前世界上实行出口退税的国家中，大约有60％采用了“免、抵、退”税管理办法。因此，统一出口产品退增值税的办法，面对现阶段我国出口退税制度尚不完善的现状，对出口产品的增值税全面实行统一的、无差别的“免、抵、退”税管理，是促进不同类型企业出口产品公平税负的一个良策。
（三）进一步扩大出口产品退税的外延
《关税和贸易总协定》第6 条规定：“一缔约国领土的产品输出到另一缔约国领土，不得因其免纳相同产品在原产国或输出国用于消费时所须交纳的捐税或因这种捐税已经退税，即对它征收反倾销或反补贴税。”这里所说的消费时缴纳的捐税，是指货物应纳的间接税，而我国目前实行的出口退税仅对增值税和消费税两个税种实施。
首先，我国的税制结构是以间接税为主体的，自1994年税制改革以来，间接税收入每年占我国税收收入的三分之二强。而在我国，间接税除了增值税、消费税外，还有营业税及随增值税征收的各类附加税费。如果出口产品的这部分间接税得不到退还，势必会削弱我国出口产品和劳务的国际竞争力。
其次，我国现行的出口退税政策对企业以不同贸易方式出口的产品采取不同的退（免）税政策，造成同属出口产品实际税负不公的现象。如我国目前对一般贸易出口和进料加工复出口的自产货物实行出口退税政策；而对来料加工复出口业务则采用和进料加工复出口业务不同的免税政策，进料加工原材料免税进口，其耗用的国内原材料，加工费按出口货物退税率退税。而来料加工只对其工缴费进行免税，而其耗用的国内原材料却不能办理出口退税，两者不公平。更有甚者，对生产企业同样以一般贸易出口和进料加工复出口的非自产货物却不予办理退税。
目前，世界上许多实行增值税的国家，其出口退还增值税的范围涵盖产制和销售过程的所有阶段，甚至还包括大多数的劳务活动。而且，其出口退税还包括了国内间接税的退还。其退税承受人没有条件限制，只要是本国纳税人发生的出口贸易行为就给予退税。而我国的出口退税政策却限制颇多，不利于我国产品的国际竞争，建议对出口产品和出口企业采用一视同仁的退税政策。同时，为实现彻底的出口退税，有必要进一步扩大出口退税的税种外延，对出口产品所负担的所有间接税实行全额退税，使我国的出口产品以真正的不含税价参与到国际竞争中去。
（四）加强出口退税的法制化建设，尽快矫正外部行为，切实保障好纳税人的合法权益
税收作为我国市场经济体系的一个重要组成部分，其法定主义原则已成为现代世界各国税法中的一条最为重要的基本原则。
目前，我国出口退税立法级次普遍较低，严重影响了税法的权威性和执法效率，也使税法缺乏透明度和稳定性，有悖于税法的公平和效率原则。在我国经济已驶上高速发展道路并已融入国际大循环的今天，这样的税收法律级次着实让人感到有点落伍。举个例子，在邻国越南，其出口产品也严格受到《越南进出口税法》的严格保护，如该法第19条规定从接到纳税对象有本法第14条规定的进出口商品的退税申请单之日起30天内，财政部必须把应退回税款退还给纳税对象。超过规定的期限，除了要退回税款之外，财政部还要从超期之日起按照同一时间银行的存款利率，付给纳税人利息。而在我国，不仅退税资金长期不到位，得不到法律的保障，即使是日常的退税管理各个地区也自成体系，出现了大量的外部不规范行为，使出口退税管理失去了统一性和规范性，也使我国出口退税难以形成一个良好的外部环境，进而导致出口退税的政策效果扭曲，产生负效应。另外也正是由于这种管理缺乏统一性，导致了出口骗税的屡屡发生。我们知道，出口退税是促进对外贸易的财政手段，而外贸出口又是拉动国内经济增长的重要因素，随着经济全球化趋势的发展，国际间的贸易往来将成为国际交往的重要组成部分，因而，加快出口退税的立法步伐，在加快我国税收基本法的进程中，进一步充实和完善出口退税程序法的立法工作，创造良好的退税外部环境，使之具有更强的适应性和可操作性，将是目前我国出口退税管理工作的重中之重，也是中国入世后认真、严格贯彻税收法定主义原则的迫切要求。
（五）完善出口退税机制，建立出口退税的监督制约机制
保全财政和促进外贸发展一直是我国出口退税政策制订所考虑的天平两端，我们应该放弃这种权宜之计，建立长期稳定的出口退税政策：一是按照国际惯例，真正实行按征税率计算退税，即征多少退多少，实行出口产品的彻底退税；取消内外资企业区别对待的政策，统一不同性质企业的出口退税政策；统一不同经营方式企业的出口退税，使采用国产原料和进口原料的来料加工企业享有相同的待遇；统一出口退税的计算方法，全面实行“免抵退”方法；二是建立出口退税监督制度，启动监督机制，明确责任；三是建立完善的出口退税法律，使出口退税有法可依，从法律上保证纳税人的权利。
改革出口退税的管理办法，全面提高我国税收征管水平，建立科学、严密、稳定的出口退税管理体系，从根本上堵塞骗税的漏洞。首先对出口退税的管理，不仅要重视出口退税环节的管理，加强退税时的审核和退税后的检查，而且还要重视退税前的管理，即把征税和退税紧密连接起来，使出口企业在货物出口前的各个环节做到依法、及时、足额交纳税款，在运作过程中保证实现征税和退税的一体化。其次，采用先进的管理手段，加快计算机信息系统的建设，强化对增值税进销项真实性的审核，同时，要加强与海关、外经贸、外管等部门的协作，实行对出口货物的协查体系，加快信息共享体系建设，实现综合执法数据的联网查。最后是要严惩偷漏税和出口骗税，加大检查和处罚力度，有效遏制骗税行为，减少税收的流失。
（六）调整产品结构和出口市场结构
对我国企业来说，调整产品结构，加快技术进步，提高经营管理水平是当务之急。此次出口退税政策的调整在一定程度上推动了出口商品结构和产业结构的优化和调整。出口退税率调整后，平均水平降低了3个百分点，但根据不同的行业，税率调整的幅度有所不同。维持原有退税率的产品主要为高新技术产品、部分农产品和以农产品为原料的工业品，如汽车及其关键零部件，通讯设备及航空航天器等。出口退税率大幅度提高的为农产品中的使用粉类及分割肉类产品；对传统产业领域的一般性出口产品，则适当降低了出口退税率。出口退税率大幅度下调及取消的产品多为资源性产品及国家限制出口的产品，如石油原油、航空煤油、原木、纸板、稀土金属矿等产品。另外，对部分矿产品如焦炭、铝、磷、铜及铜合金等产品的退税率则大幅度下调。出口退税率的总体调整，体现了国家通过税收政策的倾斜来支持高科技产业及农业的发展，缓解国内供求结构性失衡的矛盾，同时也将推动和引导企业加速调整和优化出口产品结构。出口企业可以根据国家产业政策，进行产品结构调整，提高产品的技术含量，并大力发展高质量、高档次、高附加值的出口产品。同时扩大出口渠道，开拓新的出口市场，从而为企业创造新的利润增长点。