WTO与我国行政程序法基本原则的扩展，本文主要内容关键词为：基本原则论文,行政论文,我国论文,程序论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、增设行政程序统一原则
对行政程序法基本原则的类型，我国已有学者作过不少理论分析。主要观点有三种： 一是认为我国行政程序法的基本原则的类型是依法行政原则、民主原则、公正原则、基 本人权原则和效率原则；二是认为行政程序法的基本原则应当是公开原则、公正原则、 复审原则、顺序原则和效率原则；三是认为行政程序法基本原则是合法性原则、合理性 原则、公开原则、参与原则、顺序原则和效率原则。然而，WTO协定所规定的行政程序 的基本原则与我国学者所概括的有不尽一致之处。
WTO协定的基本法律框架是：关于货物贸易的多边协议，《服务贸易总协定》，《与贸 易有关的知识产权协定》，《关于争端解决规则与程序的谅解》与复边协议。这些规则 体系涉及到的行政行为的程序包括行政确认程序、行政调查程序、行政处罚程序、行政 许可程序、行政征收程序、行政给付程序、行政救济程序(如对行政决定的审查)、争端 解决程序(如磋商程序)、行政评定程序、行政合同程序等等。涉及到的行政程序的制度 ，包括行政公开制度、行政行为说明理由制度、行政听证制度、获取情报制度、行政通 知与告知制度等等。这些程序制度涵盖了海关、卫生、产业、金融、证券、价格、司法 、保险、医疗等各个领域。
笔者认为这些行政行为的程序所体现的基本原则，主要是行政程序统一原则、公平原 则与公开原则。这将大大丰富我国行政程序法典基本原则的内容。
行政程序统一原则可以说是WTO协定中的非歧视原则与国民待遇原则在行政程序法中的 体现，它的基本思想是各成员国的缔约一方保证缔约国另一方的贸易主体在本国境内享 受与本国贸易主体同等的待遇。这一原则主要体现在：《货物贸易总协定》第24条第12 款规定：缔约方应当采取一切可能采取的适当措施，保证在它的领土以内的地区政府和 当局、地方政府和当局能够遵守本协定的各项规定。《货物贸易总协定》第10条规定， 缔约方应当以统一、公正和合理的方式实施法律、规章、判决和决定。《贸易技术壁垒 协议》第4条关于技术标准的制订、采纳与实施的第1款规定：各成员方应确保其中央政 府标准化机构接受并遵守本协议附录三标准的制订、采纳和实施的良好行为守则。第5 条由中央政府机构确定合格评定的程序第1款规定：在需要确实保证技术法规或标准时 ，各成员方应确保其中央政府机构对其他成员方境内生产的产品实施下列规定，制订、 采纳和实施合格评定程序；第2款规定，在执行第5条第1款规定时，各成员方应确保尽 可能迅速地进行和完成合格评定程序，而且给予其他成员方境内生产的产品之优惠程序 不得低于给予本国的同类产品。《关于关贸总协定第24条解释的谅解》规定，鉴于法律 和政策实施过程中可能产生的不同一性或歧视性对待，应当尽快建立有关的机构和程序 来解决法律统一实施和保障国民待遇等要求的落实。
这些规定表明，WTO协定中的统一原则主要包括三个方面的含义：一是中央与地方政府 制订的与贸易、货物和知识产权有关的行政性法律、法规、政策与决策措施的权限与效 力层级问题；二是上述与贸易、货物和知识产权有关的行政性法律、法规、政策与决定 措施的统一实施问题；三是对实施过程中出现的不统一与歧视性对待提供救济途径问题 。
这些规定对我国制定行政程序法典提出了三方面具体的要求：
(1)需要规定中央与地方各级行政主体的权限条款，职责与权限冲突条款。其目的主要 是为了统一协调中央与地方各政府行使抽象行政行为的权力，特别是中央各部委与地方 政府发布的行政规章、决定与措施之间的效力层次以及经济特区，经济技术开发区等实 行特殊的关税、税收和特殊管理制度的地区政府发布的行政规章、决定与措施的效力问 题。
国务院、各部委、直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的国家行政机构与地方 政府行使与贸易、货物有关的权限与效力问题一直是我国在入世谈判过程中所遇到的一 个突出的问题。由于我国是统一的多民族国家，人口众多，各地经济、文化发展程度相 当不平衡，行政事务十分繁杂，有鉴于此，宪法对中央与地方的职责范围没有采取划分 具体事项的方法，而是极为原则的规定了中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中 央统一的领导下，充分发挥地方的主动性与积极性。从组织法规定来看，无论是中央政 府组织立法，还是地方政府组织立法，都没有较好解决中央与地方各级行政主体的职权 问题，特别是行使抽象行政行为的权限与效力问题。就现行有关国务院组织的规定，涉 及国务院职权的规定的条文只有1条，即第3条规定，国务院行使宪法第89条规定的职权 。但是，其没有涉及国务院直属机构、办事机构、国务院组成部门管理的行政机构及议 事协调机构的职能、权限的规定。现行的地方组织法，即《中华人民共和国地方各级人 民代表大会和地方各级人民政府组织法》，第59条具体规定了县级以上地方政府的职权 ，但存在两方面的问题：一是各级人民政府的权职相互重叠，缺乏独立性，致使上级政 府可以越权行使下级政府的权力，无法实现依法行使职权的基本要求。二是地方政府与 地方人大的权限划分不清。该法对地方各级人大与政府的职权的规定在内容上基本雷同 ，没有对各自权力的来源、事项的管辖等方面进行合理的划分，地方人大可以较随意地 干预地方政府的权力。新近颁布实施的《中华人民共和国立法法》在各级行政主体行使 抽象行政行为的权限与效力层次上有了较为明确的规定，但仍没有彻底实现WTO协定所 要求的统一性问题。例如，《立法法》第81条规定：“自治条例和单行条例依法对法律 、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定 。经济特区法规根据授权对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本经济特区 适用经济特区法规的规定。”也就是说在自治地方与经济特区适用的行政规范性文件可 以与我国其他地区存在不一致之处。显然，这与WTO协定所要求的全国实施统一的贸易 法律、法规或规章的基本精神实质相矛盾。我们认为，既然我国现有的立法没有完全实 现WTO协定所要求的统一性问题，那么这项任务就应有行政程序法典来解决。在条款的 设计上，可以具体规定中央与地方各级行政主体的权限条款，管辖权、职责及权限冲突 条款。对于条款的内容要根据WTO协定所规定的程序统一原则的要求进行细化。
(2)需要明确行政行为的成立、有效与无效和撤销的条件，并按照WTO协定的要求统一 规定各类行政行为的程序，如调查程序、强制程序、执行程序、处分程序，特别是对外 贸易许可证程序。我国的进出口管理体制，一直实施高度集中的计划管理形式。对外贸 进出口主体采用发放进出口许可证的方式进行严格管理。办理进出口许可证程序烦琐， 实行行政审批制。例如《进口货物许可证制度暂行条例施行细则》第11条规定，申领进 口货物的单位，必须向发证机关提交厅、局级以上单位出具的申请函，并提交厅、局级 以上主管部门和归口审查部门批准进口的证件。行政审批式的进出口许可证制度，与WT O通行的做法明显不符。GATT第8条“有关进出口的费用与手续”(C)项规定，缔约各方 承认，需将冗长的进出口手续减至最低程度，并精简进出口所需的证件。《进口许可证 程序协定》规定了进口许可证申请的合理与透明、程序简便、宽大、用汇平等四项原则 。因此，统一的行政程序法典在设计行政行为的程序时，应当与WTO所要求的基本原则 、精神相一致。
(3)需要规定监督、救济与责任机制条款。无论是行使具体行政行为程序违法还是行使 抽象行政行为的程序违法都要规定相应的监督、救济与责任追究机制。从我国现有法律 、法规的规定情况来看，《行政诉讼法》第54条第2款规定了具体行政行为违反法定程 序，人民法院可以判决撤换，并可以要求重作。《行政复议法》第28条第3款第3项也规 定了具体行政行为违反法定程序，复议机关可以决定撤销、变更或确认违法。应当说关 于具体行为程序的统一实施是符合WTO协定要求的。对于抽象行政行为的监督、责任追 究的规定来看，《立法法》的实施可以说是一个重大的进步，但该法也存在不足之处。 对于规章以下的规范性文件，由于不属于《立法法》规定的调整范围，因而，无法进行 合法有效的监督与救济。还有各级行政机关发布的与贸易、货物、投资等有关的行政命 令、措施、决定的统一性问题等，现有的法律制度也没有解决。笔者认为，这些空缺应 有行政程序法典来填补。在条款设计上，应规定对各类行政主体行使具体或抽象行政行 为程序违法进行监督、救济与责任机制，特别是要规定特殊的地区制定经济制度方面的 规范性文件在效力层次上违反上位法律时的监督机制，以及对规章以下的规范性文件的 监督问题。
上述三方面，可以视为WTO协定所要求的程序统一原则在我国行政程序立法中的具体体 现。这些要求是为目前我国行政法学者所忽视的。笔者认为我国的行政程序法典必须规 定程序统一原则，并在条款上对该原则有所反映。
二、扩展行政程序公平原则
按照行政法学界通行的观点，程序公平原则是指行政主体必须在程序公平的约束下， 正当地行使行政权，尤其是行使行政自由裁量权。该原则的主要功能主要是控制行政主 体的自由裁量权。它要求行政主体所选择的行政程序必须具有可行性、科学性、合理性 与正当性。在适用范围上重点是强调行政主体的行为。
但是，WTO协定所要求的行政程序公平原则却强烈地体现出它自身的丰富个性，不论在 功能还是在适用的范围上都与我国行政法学通说存在明显的差异。与行政程序统一原则 存在类似之处，公平原则也可以视为是最惠国待遇原则与国民待遇原则在行政程序法中 的体现。最惠国待遇原则的基本含义是指缔约国一方现在和将来给予另一方的优惠和豁 免，都必须给予缔约国的任何第三方。根据GATT1994与“乌拉圭回合”达成的协议，该 原则将适用于WTO协定中的货物贸易各多边协议、服务贸易总协定、与贸易有关的知识 产权和投资措施协定等的大部分领域。《与贸易有关的知识产权协定》第41条规定，实 施知识产权的程序应是合理与公平的，该条第2款与第3款分别规定：合理公平的程序应 当是低费用的和及时的，不应当过高或者包含不合理的时间限制或无保障的拖延；程序 的应用方式应当不至于构成对合法贸易的障碍，成员方政府应当为防止滥用提供保障； 对于案件的是非曲直的决定应当仅仅依据证据。对于依据的证据，双方当事人应当获得 听证的机会。《服务贸易总协定》第6条规定，在特定服务部门承担了具体的承诺，每 一成员方应当保证其普遍实施所影响服务贸易的所有措施，以合理、客观和公正的方式 进行。《货物贸易总协定》第10条规定，缔约方应当以统一、公正和合理的方式实施法 律、规章、判决和决定。
依据最惠国待遇原则，行政程序公平原则要求：在他国的双方或多方的公民、组织之 间，成员国应平等的对待，即成员国不论在制定行政规范性文件，还是具体执行行政决 定与措施时都应平等的适用于他国双方或多方主体，而不能出现对一成员国适用这种规 则或程序而对另一成员国在同样的情况下却适用别的规则或程序，或要求一成员国履行 此种行政程序义务而对另一成员国在相同情况下履行彼种行政程序义务。根据GATT1994 的规定，国民待遇原则与最惠国待遇原则有着同样广泛的适用范围，该原则的基本含义 是指缔约国一方保证缔约国另一方的公民、企业和船舶在本国境内享受与本国公民、企 业和船舶同等的待遇。它对行政程序公平原则要求：在本国公民、组织与他国公民、组 织之间，成员国应平等的对待，即成员国不论在制定行政规范性文件还是具体执行行政 决定与措施时都应平等的适用于本国与他国双方或多方主体，而不能出现对本国主体适 用这种规则或程序而对他国主体在同样的情况下却适用别的规则或程序，或要求本国主 体履行此种行政程序义务而对他国主体在相同情况下履行彼种行政程序义务。
由此可见，WTO协定中的行政程序公平原则在功能上特别强调成员国政府行为的非歧视 性，而不是控制其自由裁量权，在适用范围是突出了本国的行政相对人的与他国的双方 或多方行政相对人，而不是行政主体自身的行为，这些要求与我国现有学说是存在差异 的，统一的行政程序法典应体现这些差异。
三、扩展行政程序公开原则
对于行政程序公开原则，我国学者的观点基本一致。其内容主要是：行使行政权的依 据公开、信息公开、决定公开，目的在于防止行政权的滥用与扩大公民的参与机会。
WTO协定规定的行政程序公开原则同样显示出与我国行政学界的通说不一致之处。公开 原则可以视为透明度原则对行政程序的要求。根据GATT1994与“乌拉圭回合”达成的协 议，透明度原则适用于WTO整个协议，成为其最为基本的原则之一。GATT1994第10条第1 款是透明度原则的核心条款，其规定：成员方有效实施的关于海关对产品的分类或估价 ，关于税捐和其他费用的征收率，关于对进出口货物及其转帐的规定、限制和禁止，以 及关于影响进出口货物的销售、运输、分配、保险、存仓、检验、展览、加工、混合或 使用的法令、条例与一般援用的司法判例及行政决定，都应迅速公布，以使各成员方政 府及贸易商熟悉。一成员政府或政府机构与另一成员方政府或政府机构之间缔结的影响 国际贸易政策的现行协定，也必须公布。经过乌拉圭回合，透明度原则又扩展了新的适 用领域。根据乌拉圭回合达成的各项协议的规定，世贸组织的各成员涉及与贸易有关的 投资措施、与贸易有关的知识产权保护以及服务贸易领域的法律、规章、政策和其他行 政措施或司法措施，均应遵循透明度原则。更为重要的是，乌拉圭回合确立了贸易政策 评审机制，这一机制的目的在于保障透明度原则的有效实现。
根据WTO协定中透明度原则的要求，我国现行行政程序公平原则的基本内涵也应当扩展 。从程序公开原则适用的主体来看，除了行政机关、法律与法规授权和委托的组织行使 行政权力的过程与结果需要公开外，部分在形式上虽不具备行政主体资格，但在实质上 行使公平权力的并影响货物、贸易的公平交易与竞争的组织(如经营性、协调性的社会 中介组织，像律师、会计师事务所，广告公司等)的行为过程与结果也需要公开，另外 行政主体内容的机构行使的过程与结果也应公开；从公开的对象来看，它要求影响货物 贸易、服务贸易、知识产权保护、外汇管制的一切行政措施，包括法律、法规、规章、 法令、指令、行政指导、政策和其他措施迅速公布。也就是说上述主体制定抽象行政行 为(行政法规、规章、规章以下的规范性文件)的程序与结果要公开，发布行政决定、命 令与措施政策的结果要及时公开，行政执行程序(如行政许可设定、颁布或拒绝许可的 条件、许可的费用等要公开)，特别是一些影响行政相对人的内部行政程序要公开；对 公开要有法律保障。在WTO协定中，为确保透明度原则的实现，规定了成员国政府需要 履行大量的通知义务，并专门建立了贸易政策评审机构。对于如何实现行政程序公开原 则，我国的《立法法》规定了法律、法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的 公布程序。但《立法法》的这些规定远远没有符合WTO协定所要求的公开原则。特别是 对规章以下的规范性文件以及行政主体内部的行政行为公开问题现行的法律与制度没有 予以有效的解决。
由此可见，WTO协定中的行政程序公开原则无论在公开的适用的主体还是公开的对象与 保障上都提出了与我国现有理论更高的要求，我们认为这些要求在统一的行政程序法典 也应有所体现。例如，程序法典的适用主体应扩展为除了行政主体外，还应包括行政主 体的内部机构，以及其他在形式上不具备行政资格，但在实质上却行使公共权力的组织 。要求公开的对象还应包括行政主体的内部行政行为、其他公权力组织的行为，以及规 章以下的规范性文件等。特别要规定保障公开原则有效实现的机制，如规定行政相对人 的获取信息制度；行政主体说明理由义务制度；行政主体不遵守法定的公开程序将承担 相应的法律后果等。