市场化机制下给水工业可持续发展的政府调控，本文主要内容关键词为：可持续发展论文,机制论文,工业论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F299.24文献标识码：A文章编号：1671-4970（2004）02-0054-05
给水工业既具有明显的公益性，又具有商品性。由于长期公益性给水形式带来的种种矛盾日益尖锐，世界范围的改革实践正在逐步由事业型给水向市场化转变，由单纯地强调给水的公益性向适当地重视其商品性过渡[1-2]。政府的职能在这一转变过程中必须相应变化：由原来的服务提供者逐步转向市场的管理监督者。本文的目的就是探讨在市场化机制下，政府应如何对给水工业进行合理调控，包括调控的理论基础、基本原则、调控政策目标体系等。本文侧重于对政府调控理论基础的分析和研究，而不涉及调控政策的具体内容、政策的稳定性、滞后效应、实施成本与效益等问题。
一、市场经济理论的缺陷与政府管制理论的发展
所谓给水工业市场化就是通过引入竞争激励机制、发挥市场的资源配置作用，来促进给水企业的可持续发展。其实质是将市场经济理论应用于具有强自然垄断性的给水工业企业。因此，研究给水工业市场化过程中的政府调控政策，首先必须了解市场经济理论的一些缺陷及由此产生的种种政府管制理论。
以亚当·斯密为代表并由几代经济学家不断补充和完善的市场经济理论在20世纪30年代以前的100多年时间里一直是西方资本主义国家经济发展的理论基础，它强调市场机制对经济的调节和推动作用，认为市场的价格机制能够实现资源的优化配置。市场竞争理论模型对前提条件提出了非常严格的假设，包括如下几方面：①市场中每个经济主体都不具备影响或操纵市场价格的能力，只能被动地受市场价格的影响，根据市场价格来调整自己的生产和消费行为。②随着生产规模的不断扩大，企业的生产效率或成本效率将保持不变或逐渐下降而不会相应提高。③生产者和消费者的经济活动不会对其他人的福利产生任何影响。④市场中的企业与消费者对同一种商品所掌握的信息（如价格、质量、性能等）完全一样，不存在交易一方信息完备而另一方信息偏差的情况。⑤市场中的企业和消费者在进行决策时总是以自身的福利最大化为目标。[3]
市场经济理论所描述的价格调节机制只有在上述条件都得到满足时，才能够独立地实现其资源配置功能，使社会经济效率达到最优。但是在现实中，由于存在公共性物品、外部性、自然垄断、不完全竞争、信息不对称等问题[4]，导致了假设条件与现实情况相背离，仅靠市场机制常常无法有效地实现资源的合理配置，政府的作用因此显得十分必要。
由此可见，在市场机制下，政府调控的根由在于政府如何协调市场经济理论与现实之间的矛盾。给水工业调控就是政府依据法规对给水企业的市场行为所进行的约束和规范。不同的调控体系受制于不同的法规体系，而法规体系的差异则衍生于不同的政府管制理论。例如，公共利益理论认为，政府调控的目的是防止被调控企业制定垄断价格，政府应当代表公众对市场价格进行合理公正的计算，使其符合“帕累托最优”的原则。这种理论在给水工业里的作用结果之一就是传统的福利给水价格模式。随着公共利益理论的逐步成热，它几乎被用来解释所有的政府调控问题。[5]
与公共利益理论相反，管制捕获理论则认为，实行调控管理的立法机关或政府机构仅代表某一特殊利益集团（产业）而非一般公众的利益；政府调控通常是特殊利益集团（产业）为从调控政策中获得利益而自己争取来的，也就是说，调控政策的设计和实施主要是为产业的利益服务，尽管在客观上政府调控有时候也会给公众带来一些利益[6-7]。对一些具有自然垄断性特点的产业进行市场进入管制在某种程度上就是源于这种理论，受管制产业为了防止过度竞争造成的利润下降，往往需要政府设置进入壁垒来维持其垄断经营。
20世纪70年代兴起的公共选择理论在对政府调控进行解释时综合了上述两种理论。该理论认为，政府管制要么为特殊利益集团服务，要么为公共利益服务；公众可以通过政府来限制或消除垄断行为，产业也可以利用市场进入管制来获得或维护其垄断地位[8]；政府调控政策的形成是一个类似于市场交易的过程，不同的调控管理政策是政府在公众利益（消费者）与产业利益之间进行权衡的结果，而这种结果除了受社会背景（如社会制度、文化特点、市场经济水平等）和调控对象特点（如自然垄断性强弱）的制约外，还常常受公众与产业相对力量大小的影响。
20世纪70年代以来，西方国家政府财政危机重重，社会福利政策难以为继，传统的公共行政受到挑战。在此背景下，80年代的英、美两国产生了新公共管理理论。与传统的公共行政管理不同，新公共管理以现代经济学及私营管理理论和方法为理论基础。该理论认为私营部门中的许多管理方式和手段都可以为公共部门所借鉴，公共部门应该引进市场机制和竞争机制。[9]可以说，不少国家所开展的公共事业市场化改革正是这种理论的具体体现。
从政府管制理论的发展过程可以看出，政府调控的中心任务在于回答：调控政策为谁服务？调控政策对社会各部门的利益有什么影响？调控政策对资源配置有什么影响？应该采取什么调控形式？[5]这些问题也是研究市场机制下给水工业政府调控的核心内容。
二、给水工业政府调控的特点与原则
1.政府调控的难点——给水工业的垄断性
严格的理想假设前提使得纯市场经济理论无法解决现实中的许多经济问题，从而产生了政府对市场经济行为进行调控或干预的必要性。那么，对于给水工业来说，其现实特点与市场经济理论假设的主要矛盾是什么？这个问题是讨论给水工业政府调控的关键，也是政府调控的难点所在。
给水工业是具有自然垄断性的行业，对其垄断性的分析可参见图1。对自然垄断的传统看法是：当生产某种产品的平均成本随产量增加而持续下降时，即存在所谓“规模经济”时，如果将某种产品的生产全部交给一家垄断企业来完成，则社会成本最小。对一般企业来说，随产量的增加，大部分产品的平均成本先下降后上升。但自然垄断行业中，在相关产量的范围内，企业的平均成本持续下降，生产越多成本越低。这种由于技术理由或特别的经济理由（大量的固定成本和小量的边际成本并存）而成立的垄断或寡头垄断就称之为“自然垄断”。[3]给水工业必须通过固定的管道或管网向社会提供产品和服务，这种管道或管网系统需要庞大的固定资本投资，如果要在同一地域引进多个给水企业之间的竞争机制，势必要求铺设另外的管道或管网，增加至少一倍的投资，造成大量社会资源的浪费，这在现实中是不可行的。另外，由于固定资本的使用期长，折旧时间长，再加上很难把给水设备转用于其他用途，因此固定成本的“沉淀性”很大，这种较大的沉淀成本也是形成新企业进入壁垒的一个重要因素。
图1 给水工业垄断性示意图
按照战略营销学专家波特的观点，“一个行业的竞争来源于它潜在的经济状况，并且存在除该产业既定竞争者以外的其他竞争力量”[10]。约翰逊和思科斯总结了四种“其他竞争力量”：①潜在竞争对手；②替代品威胁；③客户对价格的影响能力；④供应商对价格的影响能力。[11]但是，给水工业没有替代品，用户对价格的影响能力也很弱，因为对于消费者来说，水是生产、生活必需品，而市场上又没有可供选择的供应商，也没有可供选择的替代品，因而给水的价格需求弹性和收入需求弹性很低；此外，单个用户的消费水量往往很低，对给水企业的生产不可能构成影响，即用户对价格的影响能力低。给水工业的供应商一般来说不存在竞争性。因此，对于给水工业来说，唯一可能具有影响力的竞争力量来源于潜在的竞争对手，而这种潜在力量的大小在很大程度上受政府调控政策的影响。[12]
上述分析表明，以网络供应系统为基础的规模经济效益，构成了给水工业的自然垄断特性，同一个区域的给水企业不可能存在现实的竞争对手；同时，给水工业其他方面的竞争力量也很弱，造成了整个行业的垄断性非常强。这也就是给水工业政府管制的难点之所在。
当然，讨论给水工业的自然垄断性，必须注意技术发展水平的影响。技术水平不仅直接决定给水工业的自然垄断特性，而且还制约着替代品对给水工业竞争力量的大小。任何行业的自然垄断均有特定的、决定其进入障碍大小的、影响平均及边际成本的技术基础。[13]事实上，技术进步或技术革新所扮演的，往往是冲破既定自然垄断格局的重要角色。例如，随着经济和科技事业的不断发展，不少自然垄断行业都有逐步走向竞争的趋势。美国在几年前开放天然气市场以后，已经开始逐步废除供电行业的垄断制度，将发电、输电和配电职能分开，用户可以在不同的供电厂家进行选择。[14]在给水工业中，传统的规模经济效益也随着储水方式的变革而受到挑战，如果像电力行业一样，将净化水和输水、配水等环节分开，也可以分离给水工业的自然垄断部分和非自然垄断部分，从而降低给水工业的进入壁垒。因此，给水工业与其他自然垄断性行业一样，其自然垄断性具有动态特点，随着技术水平的发展会有所变化。但是，由于技术发展水平难以直接控制，且往往需要经过一段较长的时期才能表现出它对给水工业模式的影响，因而在分析政府调控时，往往不考虑技术发展的动态作用，只讨论在既定技术水平下的政府调控政策。
2.给水工业政府调控的原则
按照亚当·斯密的分析，垄断对国民财富的增长有着多种不利影响：①市场供给数量减少：“垄断者使市场存货经常不足，从而使有效需求不能得到充分供给。”②市场价格上升：“垄断价格，在各个时期，都是可能得到的最高价格。反之，自然价格或自由竞争的价格，虽不是在各个时期，但在长期间内，却是可能有的最低价格。”③社会福利减少：“垄断提高了利润率，但使利润总额不能提高到和没有垄断的时候一样。”④不利于企业良好经营，因为“垄断乃是良好经营的大敌。良好经营，只有靠自由和普遍的竞争，才得到普遍确立。自由和普遍的竞争，势必驱使各人，为了自卫而采用良好经营方法。”[15]
亚当·斯密的上述论断具体到给水工业，表现为：由于市场结构是垄断性的，给水工业很难受市场竞争的约束，技术创新和提高效率的积极性降低，没有动力采取降低成本的措施，企业内部效率衰退。所谓企业内部效率，包括：在现有可以利用的技术条件下，实现投入物的最优组合所带来的技术效率；以最优的生产规模进行生产所带来的生产效率；以最优的配送系统进行输送所带来的配送效率；实现尽可能高的设备利用率所带来的设备利用效率等。[3]另外，由于没有替代产品的威胁，给水企业不必费心市场营销、缺乏服务竞争，导致服务质量低下、经营效率衰退。
在缺乏提高内部效率和经营效率的经济动力情况下，具有高度垄断性的给水工业企业为了追求利润的最大化，往往会利用其垄断支配力，采取降低服务质量（如降低水处理程度、降低水压）、制定垄断价格（远远高于边际生产成本）及差别对待（不向效益较差的区域或用户群供水，如拒绝给郊区等偏远地方供水）等不利于消费者的措施。这些措施将使消费者之间、消费者与给水企业之间的利益分配不合理，从而损害社会的整体福利水平。
一般来说，如果没有政府的调控管理，给水的价格和服务质量等交易条件只能通过给水企业和消费者双方的直接交涉来确定。而一旦存在政府调控，则这些交易条件通常在企业与政府管理部门之间达成。因此政府管理部门实际上就成为消费者的代理人，需站在消费者的立场上制定政策。但是，如果管理部门只以消费者利益的最大化为目标，那么给水企业就不能确保获得足够的投资资本和经营资源来进行扩大再生产、提供安全可靠的给水服务，反过来将影响到消费者的最终利益。所以，政府的管制必须兼顾消费者利益和给水工业利益，以社会整体福利最大化为基本准则。
三、给水工业政府调控政策的三维目标体系
根据上文的分析，给水工业政府调控的基本原则是使社会整体福利最大化，因此其目标体系应该包括三方面的因素：社会利益、消费者利益和给水企业利益。社会利益主要涉及社会资源配置、社会用水效率等；消费者利益主要是公平、低价地获得安全可靠供水；给水企业利益包括企业内部效率、企业经济效益等。
当一个行业存在自然垄断时，规模经济效应要求垄断经营，而垄断的存在又阻碍自由竞争，造成企业内部低效、社会福利损失等一系列问题，这就是所谓的马歇尔难题[16]。具体到给水工业，自由竞争有可能导致给水固定设施的重复建设，引起大量社会资源和资金投入的浪费，因而不利于社会资源的有效配置、社会福利的最大化，在这种情况下，政府的调控政策应该维护垄断，限制给水市场的自由进入；另外，为缓和水资源短缺与水需求增长之间日益尖锐的矛盾，也要求政府制定刺激消费者节约用水、有利于提高社会整体用水效率的调控政策。因而，维护社会利益，即促进社会资源配置、提高社会资源利用效率是政府制定给水企业调控政策的第一个目标。
正如前文分析给水工业的自然垄断性时所指出的，由于给水企业拥有市场垄断地位，如果不存在任何外部约束机制，它就有足够的能力影响甚至左右给水的市场价格，从而有可能通过制定垄断价格、降低服务质量等不合理的方式实现企业利润最大化。这些方式以牺牲消费者利益、损害社会的整体福利水平为代价来达到企业的赢利目标。而古典的公益事业理论指出，由于给水工业是具有生活必需性的服务，是地区内大多数居民必须使用的公共服务，所以有来自用水客户方面的“提供服务的稳定性、可靠性、规则性和质量稳定性”[17]的要求，并且用户还强烈要求“禁止提供差别性服务以及禁止提供差别性价格”。这就需要政府对给水企业行为进行一定的限制以维护消费者利益，即通常所说的行为管理。这是政府制定给水企业调控政策的第二个目标。
政府调控的实质，是在几乎不存在竞争或竞争很弱的产业或业务领域中通过采取一定的调控政策措施建立一种类似于竞争机制的体系，以刺激企业优化生产要素组合、不断进行技术革新和管理创新、实现最大生产效率。因此，为防止垄断带来的给水企业内部低效，政府管制要适当引入激励机制。另外，给水工业具有投资量大、使用周期长的特点，如果考虑到引水工程、给水管网等基础设施的建设费用，给水工业的成本非常高，往往难以赢利。如何保证给水企业的正当经济效益，使私人资本有动力参与给水工业，就成为给水企业市场化改革的关键环节之一；同时，随着社会经济的发展，消费者对给水服务的要求将越来越高，表现为给水需求量增多、水质标准更加严格等，这也要求给水企业能够不断地积累资本进行扩大再生产。因此，政府对给水企业调控时，要考虑企业的正当收益率，吸引私人资本参与竞争，保证给水企业自我发展潜力。引入激励机制，提高给水企业内部效率；同时防止长期公益性给水观念造成的给水企业政策性亏损，保证其经济效益，是政府制定调控政策的第三个目标。
综上所述，维护社会利益（促进社会资源的有效配置和用水效率的提高）、消费者利益（公平可靠供水）、给水企业利益（刺激企业内部效率和保证企业经济效益），构成给水工业政府调控的三维政策目标体系。它是政府制定调控管理政策的主要依据，也是进行调控政策分析的重要工具。如果我们分别以X、Y和Z表示消费者利益、给水企业利益、社会利益，则上述三个目标可表示为图2所示的三维向量空间。图2中的三维向量空间不仅是制定调控政策的目标空间，也是其约束空间，限制了调控政策的选择范围。同时，它还可以作为一面“镜子”，以衡量各项调控政策的合理性，并反映调控政策制定者对三种管制目标的偏重。
图2 给水工业政府管制三维目标体系
理想情况下，政府调控在其目标空间中的最优位置应该在图2所示的B区附近，这时，社会利益、消费者利益和给水企业利益三者同时达到最大。但是，上述三个目标存在一定的对立性、矛盾性，它们往往相互制约。例如，为维护社会利益，促进社会资源的有效配置，对于给水工业来说，必须维护市场的垄断地位，而这样的措施无疑会妨碍企业的内部效率和消费者利益；为了保证给水企业的经济效益，必须削弱给水的公益性、强调其商品性，这就势必增加消费者的用水费用；提高社会用水效率的措施，往往使给水企业的销售量减少，影响其经济效益……因此，现实中的调控政策目标只能在某个曲面的约束范围内实现，而无法达到B区，这个曲面就是目标体系的约束边界。在这个边界面上，越靠近中心轴OO’的区域，社会利益、消费者利益和给水企业利益越均衡，越靠近坐标轴的区域，对某一方面利益偏重得越厉害，而对另两方面的利益则兼顾得越少。例如，传统的公益性给水结果一般在靠近X轴的区域，消费者基本上能获得安全可靠供水，但给水单位生产效率低下、经济效益差，社会用水效率低、用水浪费严重，给水工业潜在的危机很大。
给水工业在市场化过程中的政府调控，就是针对不同的市场化程度，制定并实施有效的调控政策，使给水工业的整体效应尽可能地接近边界面的中心区，即图2中的C区，也就是说，使给水工业的社会利益、消费者利益和给水企业利益尽可能地达到均衡。为此，首先要考察不同市场化程度的给水工业的行为倾向，即在政府管制目标体系中的位置。其次要考察各种调控政策对三个调控目标的作用大小。然后，再分析针对市场化程度不同的给水工业应当采取什么样的调控政策。
四、结论
给水工业的强自然垄断性是政府对其进行调控管理的根本原因，也是政府调控管理的难点之所在。如何在保证社会资源有效分配、利用的前提下，提高给水工业的内部效率和消费者的用水利益，是政府调控的核心问题。为了保证社会的整体福利水平，政府在对给水工业进行调控时，需要兼顾权衡消费者、给水企业和社会资源等多方面利益，而不能过分地偏重于某一方面。
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