加快苏州农村城镇化的若干问题研究，本文主要内容关键词为：苏州论文,若干问题论文,城镇化论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十一届三中全会以来，随着乡镇工业的崛起，苏州农村城镇化建设迎来了全面启动和发展的黄金时期，小城镇成了农村工业的聚集基地和社区内金融、信息、文化、服务中心，综合功能明显增强。1994年来，苏州市农村城镇化建设向更高层次推进，进入了量态扩张和质态提高并重的新阶段。
一
我们认为，农村城镇化、城乡一体化，主要包含四方面内容：①农业人口逐步向非农业人口转移，农村劳动力大部分转向二、三产业；②农民居住空间逐步从分散的自然村落转到统一规划的城镇和新村；③农村基础设施建设配套，各项社会事业协调发展，农民的生活习惯、文化生活质量、居住环境等基本达到城市居民水准；④农民的生活习惯、文化水准、文明程度均与城镇居民相近。为了便于对农村城镇化进程进行评价，在定性基础上，我们研究制订了一套农村城镇化的量化考核指标。对照这个指标体系进行监测考核，1993年全市农村城镇化综合得分为53.3分，1997年已达到78.9分，11项指标中有6项指标已达到或接近2000年目标值（见表1）。
表12000年苏州农村城镇化、城乡一体化指标体系
1993年
指标单位 2000年目标值 双重 实绩 得分
城镇人口占总人口的比重%≥40
20
17.3 8.70
非农劳动力占总劳动力比重 %≥75
15
71.8 14.3
GDP中第三产业比重 %≥36
15
27.0 11.2
农业经营方式集约化程度%≥65
10
25.0 3.85
乡镇工业集聚度%≥70
10
40.0 5.70
养老保险普及率%≥605
23.6 2.00
高(职)中段教育普及率 %≥855
15.4 0.90
自来水入户率 %≥905
64.9 3.60
使用气化燃料家庭 %≥805
15.0 0.90
无害化户厕普及率 %≥805
16.4 1.03
百人拥有程控电话 部
≥2054.3 1.10
1997年
指标实绩 得分
城镇人口占总人口的比重
22.0 11.0
非农劳动力占总劳动力比重 71.9 14.4
GDP中第三产业比重35.2 14.6
农业经营方式集约化程度
58.0 8.90
乡镇工业集聚度
50.0 7.10
养老保险普及率
35.0 2.90
高(职)中段教育普及率 82.2 4.80
自来水入户率 87.4 4.80
使用气化燃料家庭 56.0 3.50
无害化户厕普及率 30.4 1.90
百人拥有程控电话 22.9 5.00
1.农村城镇化总体水平有所提高。1997年监测资料显示，全市农村国内生产总值941亿元，比1993年增长108%，人均国内生产总值2.01万元，比1993年增加1.07万元，都翻一番。全市农村国内生产总值中，第三产业增加值比重达到35.2%，比1993年增加了8个百分点。据对18 个试点镇的监测，城镇人口比重按现行户籍制度统计为29.57%， 如加上已居住在镇区，但户口尚未进镇的人数，比重达37.91%； 如再加上摆动人口，比重高达58.07%。全市农村城镇人口占总人口比重， 按现行户籍制度统计为22%，如参照18个试点镇的统计推算，目前全市聚居城镇的实际人口占农村总人口的比例已接近40%。
2.新型小城镇格局基本形成。在苏州城镇群体布局规划和农田保护区规划全面完成的基础上，各地都修编了镇域总体规划和镇区详细规划，基本上做到布局合理、功能分区、规模适度、各有特色，并按照规划分期实施、逐步完善，改变了农村集镇长期以来形成的“沿河一条鞭，沿路一条街”的格局。全市现有2个镇被评为全国小城镇建设示范镇， 29个镇被命名为省级新型小城镇，城镇规模已由1990年时的平均0.5 平方公里扩大到1.8平方公里（不包括城关镇）， 初步形成了一个多层次、网络状的城镇群体。
3.基础设施得到加强。改革开放20年来，苏州市通过多种渠道筹集200多亿元资金，用于小城镇基础设施建设。至1997年底， 全市按8488平方公里计算，平均每100平方公里拥有上等级公路41.46公里，基本上实现了镇镇村村通公路。18个市级农村现代化试点镇中，80%的行政村实现了进村道路刚性化或黑色化，有的镇还在镇区范围内开通了公交线路，农民上街进镇坐公共汽车，和城市居民没有多大差别。40个苏州市级农村现代化试点村中，至1997年底，进行路面铺装并设置路灯的村道总长达125.6公里，平均每村3.14公里，农民雨天出门不用穿胶鞋。 农村通信已全面实现程控化，村村通电话，百人拥有电话22.86部。 全市农村自来水入户率已达87.4%。建制镇区人均住房建筑面积已达33.78平方米，全市农村人均住房建筑面积40.18平方米。
4.农民住宅建设有序展开。近几年，各地从规划设计、用地控制、建材配供、款式选用等各个环节切实加强对农房建设的领导，一手抓新村建设，一手抓老宅改造，积累了不少实践经验，涌现了一批先进典型。据对苏州市级40个试点村的监测统计，到1997年底，已建成农民别墅1416幢，农民公寓1509套，现代化的生活设施正在进入千家万户，居住功能日趋合理。在新村建设和老宅改造过程中，各地停止小宅基农户原地翻建旧住宅，统一将新住宅安排到规划区范围内。有的市（县）还在小范围内试点，通过以强带弱的办法，把经济实力较强的村和经济薄弱村合并，促进自然村的缩并和小城镇建设。
5.农村环境质量不断改善。苏州市创建国家卫生城市的活动近年来全面向农村延伸，到1997年底，已建成42个省级卫生镇，其中塘桥镇为全国的2个国家级卫生镇之一。已建成188个卫生村，河道清淤整治工作全面展开，农村环境脏、乱、差的状况得到很大改变。全市农村工业废水处理率为84%，工业废气处理率为92%，都接近2000年规划目标值。城镇建成区绿化覆盖率达到20%，比1993年提高了5个百分点。 农村使用气化燃料家庭达56%，无害化户厕普及率达30.64%。
二
苏州市农村城镇化建设成效显著，走在全国前面，但总地来说还是比较缓慢。即使到2010年，全市农村城镇人口占总人口的比重超过了50%，也只是达到了20世纪末的世界平均水平。这里有许多实际问题，受到种种因素的制约。
1.现有基础问题。由于受行政区域的限制，苏州市农村工业用房、农民住房、社会事业建设历来在村或镇的行政区域范围内规划实施，基本上已经定型，形成了相当的规模，投入了大量的资金，出现了“小而全”、高度分散化的现象。特别是基础设施建设不集中，未能建立起区域性、大配套的有效供给体系，结果利用率低，投入的资金回收率低。要改变这种局面，必须突破现有行政区划，遵循经济规律办事，积极引导，以强带弱，自然淘汰，逐步推进。这需要一个相当长的时期，不能光靠行政手段，不顾客观条件搞大拆大建。中心村建设是个方向，但近期内只能在有条件的地方搞些试点，不可能全面推开。如果当前把中心村建设作为重点抓，不仅不切合实际，而且可能影响农民进城进镇，损害农民的经济利益。
2.户籍制度问题。前几年，农民进城落户的愿望比较强烈。但近年来情况发生了很大变化，城市户口的吸引力正在减弱，农民的户籍观念逐渐淡化。据吴县市甪直镇、昆山市陆家镇反映，现在许多35岁以上的农民不想进镇，要求进镇的目的主要是方便子女读书。农民不想进镇的主要原因是，有些乡镇企业不够景气，部分劳力回流，就业比较困难；有的农民舍不得放弃承包的耕地和老宅基地，存在“恋土恋乡”心理，有后顾之忧；有的领导怕城镇规模扩大后，居民的各项福利补贴相应增加，地方财政压力太大。
3.土地占用问题。小城镇、中心村和农民住房建设都需要占用一定的耕地，但土地管理部门目前实行土地占用冻结，而且要求先复耕、后建设。土管部门即使有用地指标，但用于工业、交通、社会事业、基础设施等方面已经捉襟见肘。因此用地和建设这一对矛盾非常突出。苏州市现有17个省级以上开发区，总批准面积276平方公里，计42万亩， 其中需占用耕地25万亩。到目前为止，已用去耕地10万亩，还剩15万亩。而在这次土地利用总体规划修编中，省下达给苏州市的非农业建设用地指标（至2010年）为18.833万亩，其中包括4.393 万亩省及省以上重点项目用地。这样，所有指标全给开发区还不够，苏州市市级及市级以上的项目（包括城市建设项目）就没有指标了，这将严重制约苏州市小城镇建设。
4.建设资金问题。据有关研究部门测算，城镇建设每平方公里的投入（基础设施、公用设施、服务设施等）至少需2.5亿元。 如果到2010年，全市农村城镇总面积按照450平方公里计算，比现在扩大约100多平方公里，需再投入资金250多亿元， 今后12年内年均需投入20多亿元。 但目前的经济形势比较严峻，乡镇工业的发展速度比前几年明显缓慢，集体经济组织投入能力大为减弱。另一方面，在小城镇建设方面还存在收费繁多的问题，据太仓市反映，该市目前收费项目达19项之多，每平方米造价无形中增加了220元左右，加剧了资金的矛盾， 影响了建设速度。
5.工作指导问题。目前苏州市被列为国家、部、省、市小城镇建设试点镇的共有38个，其中，国家11个部委联合确定的试点镇2个， 国家有关部委分别确定的试点镇8个，省确定的试点镇7个，市委、市政府确定的现代化建设试点镇18个。这些试点单位都把建设小城镇和发展中心村列入重要内容，但这些试点单位的上级主管部门对农村城镇化含义的理解各不相同，对小城镇发展方向目标的把握不够明确，对试点单位的具体业务指导不够有力，存在各执一词，各行其事，形不成合力，甚至出现误导的情况，从而影响了小城镇和中心村建设。有的镇区规划面积规模过大，人口聚集度过低，很难形成消费规模，缺少第三产业的支撑；有的地方道路过宽，部分存量土地被企事业单位征而不用或少征多用。大部分小城镇硬件建设已经达到高档次，现代化气息较浓，但软件建设相对滞后，不够协调；有的地方水、电、路、林、厂、村和集镇建设相互脱节，相互制约，甚至出现破坏性建设的问题。
三
根据苏州市农村社会的客观实际，以及多年积累的实践经验，我们认为，在新的条件下，苏州市农村城镇化建设，不宜再走乡乡镇镇齐头并进的道路，而要相对集中，重点发展一批区位优越、交通便利、设施齐全、工商发达的新型中小城市，与此同时积极而有计划地发展小城镇，逐步形成以大中城市为中心，小城市为骨干，乡镇、村镇为基础的联系广大农村的城镇体系和城乡网络。在21世纪前10年或更长一段时间内，苏州现有县级市的城关镇建成3～4个中等城市，每个建成区规模为20～30平方公里，人口在20万人以上或15万人左右。每个县级市建成3 ～5个中心集镇，每个建成区规模为5平方公里左右，人口在5万左右， 使之成为农村区域性经济、文化、信息中心。全市共建成100 多个普通集镇，每个建成区规模为1平方公里左右，人口在1万人左右。中小城市、中心集镇和普通集镇的常住人口达到农村总人口的50%以上，其余20%人口逐步向中心村聚居。到21世纪中叶，全市基本形成1000多个中心村，每个村的规模为0.3平方公里左右，人口在2500人左右， 仍然散居较小自然村落的人口减少到100万人以内。 为适应和促进农村人口向城镇聚居，根据农村城镇化、城乡一体化的基本内涵，其它各项相关指标在现有基础上也要提出新的目标要求（见表2）。
表2 2010年苏州农村城镇化、城乡一体化指标体系
序号 指标单位 2010年目标值
权重
1城镇人口占总人口比重%
5020
2非农劳力占总劳力比重%
8515
3GDP中第三产业比重
%
4015
4农业经营方式集约化程度 %
7010
5乡镇工业集聚度 %
7510
6养老保险普及率 %
80 5
7高(职)中段教育普及率%
90 5
8自来水入户库%
1005
9使用气化燃料家庭%
80 5
10
无害化户厕普及率%
80 5
11
百人拥有程控电话部 30 5
1.农村城镇化必须以实现农村现代化为总目标。发展小城镇，是带动农村经济和社会发展的一个大战略，适当合村并点，搞好中心村建设，也是农村经济和社会发展的必然趋势，有利于推进农业规模经营，发展现代农业，改变农民住房高度分散和占地过多的状况，提高环境质量和生活质量。因此，农村城镇化是农业现代化和农村工业化的依托，农村现代化建设必须以农村城镇化为核心和重点。
2.农村城镇化必须以经济建设为中心。培育产业优势，大力发展经济，农村城镇化才有坚实的物质基础；而小城镇建设又将为乡镇企业和第三产业的发展提供良好的环境。要下大力气解决小城镇建设投入大、产出少、质量差、效益低、浪费严重等问题，转变思维方式和工作方法，在不增加农民负担的前提下，力求以较少的投入获得较大的产出效益。
3.农村城镇化必须坚持可持续发展的方针。推进小城镇建设不能以牺牲生态环境、破坏自然资源为代价，要坚持经济效益、社会效益、环境效益的统一，逐步实现自然资源的永续利用。要从苏州土地资源特别紧缺的实际出发，始终严格执行“十分珍惜和合理利用每寸土地”的基本国策，把规划布局、环境保护、土地资源的合理使用、自然资源和文物资源的保护、控制人口增长、提高人民生活水平等结合起来，走出一条小城镇的可持续发展之路。
4.农村城镇化必须坚持硬件建设和软件建设同步发展的路子。物质装备、基础设施和现代化构筑等硬件建设，是农村城镇化的具体标志，但党的基层组织建设、经济运行机制和管理体制以及各项社会事业等软件建设，在某种意义上更为重要，直接影响到硬件建设成效的发挥。要克服“见物不见人”的片面性，坚持硬件软件双管齐下，相互配套。
5.农村城镇化必须坚持因地制宜、突出重点的原则。农村城镇化是一项综合性的系统工程。在实际操作中，由于各地的区位特点、基础条件、潜在优势和存在问题都不尽相同，因此，必须采取实事求是的态度，在具体客观的分析研究的基础上，因地制宜，确定各自的发展目标、建设规模、推进速度，实行重点突破，形成自己的风格特色。
四
为顺利推进苏州农村城镇化、城乡一体化建设，加快土地、劳力、资金等生产要素在更大范围内重新组合和优化配置，提高乡镇企业、农民住房、居住人口的集聚程度，必须以邓小平理论和党的十五届三中全会精神为指导，以经济建设为中心，继续大力发展乡镇企业，抓住基础设施这个重点，强化区域功能配套，努力创建良好的居住环境，营造小城镇的独特品味，全面推进农村城镇化建设再上新台阶。具体要在以下几个方面积极探索：
1.修编科学的发展规划。规划要由上而下，以大管小，上下衔接，左右协调，注意布局的整体合理性，实现小城镇建设的区域化，充分发挥城镇的辐射功能和优势互补效应，避免划地为牢，自我封闭，重复建设，浪费资源财力。对个别明显不合理的镇村布局，要打破现有行政区划，合理调整，但需履行报批手续。规划要从农村城镇化、城乡一体化的目标出发，起点力求高一点，基础设施建设必须上等级、上档次，经得起时间的检验，避免反复折腾。规划一经批准，就要严格执行，分步组织实施，切不可随个别领导人的意图改变而改变。基础设施建设投入要相对集中，重点用于区域性效益系统。
2.加快户籍制度改革。逐步以身份证管理制度取代户籍制度，以居住地划分城镇人口和农村人口，以职业划分农业人口和非农业人口。降低农民到城镇落户的条件，减少收费项目，降低收费标准，已经发证的承包土地使用权可以暂不收回，自留地和宅基地暂不处理。农民取得城镇户口后，在劳动就业、子女入学、福利补贴、社会保障等各方面应和城镇居民一视同仁，市（县）城关镇也要放宽户籍管理制度。城镇必要的建房用地和基础设施建设用地可以通过相互置换、滚动开发、动态平衡的办法妥善解决。要抓好农民老宅基地的复垦整理，保持耕地总量动态平衡，但实施时间可放宽到50年左右。
3.探索新的社会保障制度。促使农村人口向城镇转移的关键，在于建立结构多层次、资金来源多渠道、费用基金化、管理服务社会化的城镇社会保障体系，建立适用于多种经济成份中各类劳动者的制度统一、标准统一、管理统一、基金调剂使用的一体化的社会保障制度。养老保险基金、失业保险基金、医疗保险社会统筹基金实行国家（地方财政）、企业、个人合理负担。养老保险实行国家基本保险、企业补充保险和个人储蓄性保险相结合的体制，并实行养老保险个人帐户卡。只有消除了进镇落户农民的后顾之忧，才能促使农村人口向城镇举家稳定迁移。
4.促进农村土地合理流转。农村城镇化必须以生产专业化为条件，使广大农民彻底割断和土地的联系。现在，全市土地承包经营证书的发放工作已经基本结束，这项工作和小城镇建设是不矛盾的，关键是如何搞活土地使用权。下一步一方面要进一步巩固提高现有土地规模经营水平，建立和完善土地有偿承包机制；另一方面对已经进镇落户并放弃耕地的农民，或者从事二、三产业，无力兼顾农业的农户，可以由村统一规划，通过招标发包的办法发展农业规模经营，也可以探索把股份制引入土地流转的新路子，建立相应的土地市场，实行土地利用的价值化、资本化，提高土地资源的配置和利用效益，鼓励农民离土离乡，提高城镇人口聚集度。
5.建立多元化的投资机制。首先，要强化镇级财政在城镇建设中的生财、聚财、用财功能。允许镇财政将超收部分提取一定比例用于小城镇基础设施和公共设施建设；乡镇企业产权制度改革后集体资产增值部分，要明确将一定比例用于城镇建设；市、县两级银行和财政部门要适当安排农村城镇建设的中长期专项贷款；取消多种不合理的收费项目，降低城镇建设成本。其次，要加大城镇建设的综合开发力度。乡镇要进一步推进房地产开发，盘活土地存量，提高土地利用率；充分利用级差地租原理，严格控制开发经营中的增值部分，做到“以地生财，滚动开发”；加快城镇基础设施建设；借鉴城市住房贷款的做法，吸引农民进镇聚居，吸引外商投资开发。第三，试行市政公用设施的有偿使用。现有城镇公用设施的管理方式，要走企业化经营的路子，有偿使用，有偿服务，合理收费，将回收的资金再用于城镇的各项基础设施建设，以提高城镇居民居住质量，增强对农民的吸引力。
6.发挥试点的示范导向作用。为探索路子，积累经验，不走或少走弯路，必须搞好试点，实行典型引路，以点带面，发挥其目标导向和政策储备的作用。对试点单位要制订一些必要的激励扶持政策，地方财政安排一块专项经费。对试点的进展情况要实行跟踪调查、动态监测，不断提高试点的质量，为领导决策提供科学依据。
7.加大新型小城镇创建力度。按照苏州农村现代化总体规划的要求，不仅要注重硬件建设，还要注重软件建设。要因地制宜，扬长避短，营造各自独特的风貌，形成一批交通重镇、经济大镇、传统特色镇、风景旅游镇等区域性的中心镇，更好发挥其集聚效应和辐射带动作用，充分展现江南城镇独有的风貌。
8.健全科学的城镇化管理机制。要实现苏州市农村城镇化建设健康、有序、持续发展，必须建立健全适应社会主义市场经济要求的农村城镇化建设运行管理机制。要建立农村工业化与农村城镇化同步发展的联动机制，处理好原有乡镇企业拓展、新办企业和农村城镇化建设的相互关系。要培育农村劳动力有序流动的机制，逐步提高群众对城镇管理的参与度，提高城镇现代化管理水平。要建立健全城镇管理目标责任制和岗位责任制，建立健全精干高效的城镇管理机构，完善城镇管理网络。要尽快研究制订农村城镇化建设和管理方面的法规规章，如村镇房屋拆迁办法等，推进小城镇建设和管理的法制化、规范化。
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