浙江省城镇失业公助问题的对策建议，本文主要内容关键词为：浙江省论文,城镇论文,对策论文,建议论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
社会保障的基本原则是自助者公助，体现这一理念和原则最具代表性的是失业问题的很好解决。一方面，劳动者通过自身的努力而就业，可以自食其力；另一方面，市场经济状态下，失业成为经常，社会和政府担负着抵御风险的义务和责任。政府承担的责任包括两项：一是战略上，通过调整宏观经济活动，提高就业率、降低失业率。二是战术上，以制度化的政策措施，为失业者提供规范化帮助，并最大限度地为实现再就业创造必要的条件。就浙江省来讲，伴随经济的快速发展和城市化水平的不断提高，以失业保险制度为核心，从战术上完善城镇失业的公助问题，必将把中国失业问题的解决带入一个新境地。
一、经济发展与现实的可操作性
世界范围内，工业革命以后，现代市场经济制度开始建立并不断发展，社会结构发生了重大变化，失业问题逐渐成为各国所面临的严重的社会问题。缓解和分散失业风险首先在工人中自发形成。如：英国的“友谊社”、法国的“互济会”，德国的“劳动者福利中心”等。工人的自发组织为后来失业保险制度的建立奠定了良好的基础，到20世纪，一些国家先后建立起失业保险制度。为更好地保障失业人员的基本生活和促进再就业，建立了失业保险制度的国家还配以失业救济、社会救济等社会公助措施。我国由于生产力水平落后，商品经济不发达，失业保险制度起步较晚，失业救济还没有出现，社会救济在进一步发展中。
浙江作为我国的经济强省，在工业化进程中，产生了大量的就业岗位，也使一批人失去了工作岗位。解决浙江的失业问题，从现阶段看，更主要的是建立和完善公助措施，由于浙江经济增长较快，已具备了操作的现实性。
（一）经济发展使失业的公助有了物质基础。
改革开放使浙江经济发生了历史性的变迁，完成了由计划经济体制向初级市场经济体制的转轨，形成了以乡镇企业、个体私营经济、专业市场和块状经济为特色的区域经济发展模式。浙江和我国其他沿海地区一样，经济发展已全面进入工业化过程的中后期阶段。伴随经济的不断发展，保障的支付能力增强，失业公助有了物质基础。
（二）城市化水平提高使失业保险制度的创新成为可能。
失业公助的核心是失业保险，而失业保险问题主要是城市问题，因此，城市化水平高的国家，失业保险制度的起步较早，发展较快。进入21世纪，伴随工业化水平不断提高，浙江省城市化进程加快，城市化对工业化和现代化的推动作用日益增强，失业保险制度的创新成为可能。
（三）经济发展所能提供的就业岗位能够减轻保障负担。
目前，浙江体制转轨进入新阶段，计划经济向初级市场经济转轨已基本完成，初级市场经济向现代市场经济转轨正在推进。在这个阶段，三大产业的就业弹性将会出现明显变化。第一次体制转轨曾产生的大量就业岗位，在第二次体制转轨中会有部分丢失，新一轮大规模就业岗位的出现，有待于浙江经济的进一步发展。现在，在各级职能部门和全省人民的努力下，浙江已进入工业化中期的第二个发展阶段，虽然经济发展速度将低于第一阶段，但存在着巨大发展空间。随着产业结构的调整，第二产业会持续加强，第三产业快速发展。根据三大产业的就业弹性，就业岗位在低糜过后将不断增加，失业保障负担减轻，从而更好更大范围地保障失业人员的基本生活和促进再就业。
二、完善失业公助的核心——失业保险
1999年国务院颁布《失业保险条例》，2003年9月4日浙江省在此基础上通过了《浙江省失业保险条例》，该条例在覆盖范围、保险待遇等方面都走在了全国前列。根据浙江经济现状和进一步发展的走势，失业保险制度继续发展的空间仍然很大。
（一）加强理论说明和舆论导向，树立全民的失业保险意识。
在浙江，一次就业定终身的现象已不存在，劳动力流动成为经常，但一些就业者自持学历高、工作好，或是初次就业，缺乏失业风险意识。今后，应大力加强理论说明和舆论导向，要使所有类型的企业，所有行业的就业者都有失业风险意识，从而自觉树立失业保险的参与意识、失业保险的责任意识和权利意识。在再就业方面，也要树立全新的观念：工作不分高低贵贱，只要社会有需求，又能有收入，能维持和提高家庭生活水平的工作，就是好工作，用“行行可就业，行行都光荣”的观念去解决那种“有人没活干，有活没人干”的现象。
（二）进一步扩大失业保险的覆盖范围。
失业保障制度的根本问题之一是给哪些人提供保障，失业保险覆盖范围表现出了失业保险的性质，体现着该失业保障制度政策目标的选择。在浙江，扩大失业保险范围包括两个方面：一是加快《浙江省失业保险条例》中关于失业保险覆盖范围的落实工作；二是随着经济的不断发展，进一步扩大失业保险的覆盖范围。
1.抓好《浙江省失业保险条例》中扩大覆盖范围的工作。《浙江省失业保险条例》在《失业保险条例》的基础上，新增了对社会团体、民办非企业单位、有雇工的城镇个体工商户及与其形成劳动关系的职工、雇工的失业保险。这项规定从2004年1月1日开始实行，对整个浙江省来讲，还是一项新的任务，工作难度很大。要针对上述单位的特点和工作基础，结合本地实际，采取有针对性的措施，保证完成向这些单位的扩面、征缴任务。
2.继续完善失业保险制度，扩大失业保险的覆盖范围。失业保险的对象应当包括各种从业人员。条件成熟时，应考虑将国家公务员、高等院校的毕业生等纳入失业保险范围。首先，进入21世纪，浙江城市化进程加快，在城市化过程中，各级政府的职能会发生一些变化，政府部门的就业岗位一方面增加，一方面要求提高。即随着公务员就业岗位的增加，将有一部分公务员失业。其次，连续几年的年扩招使我国高等教育实现了从“精英教育”向“大众教育”的转变。伴随这一转变，毕业生的人数逐年增加，毕业生就业形势越发严峻。失业已不仅仅是困扰低学历者的问题，一大批拥有较多知识的高学历人才也正加入到失业大军中。
（三）确定合理的保险基金的收缴、使用和管理。
1.失业保险基金的收缴应重新考虑保险费率的设计。
浙江省失业保险的费率是参保单位和个人分别按其缴费基数的2％和1％缴纳失业保险费。从企业方面讲，缴费构成企业的财务负担，失业保险费率统一有助于企业公平竞争。但从浙江目前的情况看，不同地区、不同行业、不同所有制企业，经济发展情况有很大差异，建立行业差别费率制和分段费率制将更符合我省的实际，有利于经济的发展。从个人方面讲，不同行业的职工或同一行业的不同职工，在同一费率下缴纳的失业保险金不同，财政补贴也会不同。由于失业保险金的发放与失业人员的工龄、缴费年限、工资相联系，这些人一旦失业，就会领取不同的失业保险金。个人失业保险费率的统一，有可能严重降低一部分人失业后的生活水平，也有可能出现某些失业人员基本生活保障水平过高的现象。因此，浙江在个人缴纳失业保险费的费率上，应考虑对高收入者实行低费率，对个别低收入职工实行减免失业保险费。
2.确定合理的失业保险金支付标准，支付时限和使用结构。
失业保险金的发放标准要适当提高。现阶段，国际上采用得更多的做法是按失业人员失业前一定时间内的工资作为计发失业保险金的标准，浙江省也应当采取这种做法。可将失业保险金定在失业前一年内平均工资的50％——70％，在精算的基础上，计算出所需保险费的数额，这样，既能做到不同失业者的保障水平不会有太大差别，又能体现出就业时缴费的差别。
失业保险金支付时限既要保证绝大部分失业职工在失业期间的基本生活需要，又不至于因为少数失业职工享受太长的失业救济金而使失业保险制度失去应有的效率。在浙江，享受失业保险的期限是根据缴费的年限而定的，领取失业保险金的期限最长为24个月。在两年的时间里，失业者很可能隐性就业，也可能不去积极寻找工作。应考虑适当缩短享受失业保险的期限，建立失业救济制度，把失业保险和失业救济结合起来，更高效地使用失业保险金。
此外要尽快改变目前失业保险基金使用结构不合理的状况。失业保险的最终目的是促进失业者再就业，因此，在失业保险基金的各项开支中，应当加大再就业培训的投入，这对失业者来说，是解决问题的关键。
（四）进一步发挥失业保险的促进再就业功能。
失业保险的作用体现在它不仅给失业者提供一定的生活保障，而且还应当积极促进和帮助他们经过职业或转业培训实现再就业。
1.有针对性地帮助失业下岗人员进行人力资本的更新。不同的工作岗位，需要不同的知识和技能，再就业的关键是要学习新的知识和技能，形成新的人力资本。因此，政府在解决再就业问题时，需要建立多领域、多专业、多层次、多方式的培训体系。对劳动者的教育培训，要从社会的现实需要出发，提高再就业培训的针对性、实用性和有效性。着重加强技能培训，而不是一般地提高知识文化水平。
2.以市场为导向，完善就业与再就业机制。促进再就业，就业岗位的增加至关重要。据对全省多家企业就业潜力的调查，居民服务业和其他服务业、建筑业、教育等行业就业岗位增加。积极引导失业人员合理就业，使新增岗位吸纳更多的失业者就业。另外，为帮助最困难的群众实现再就业，政府应积极开展再就业援助，开发公益性的就业岗位来安排他们。
三、制定失业公助的新内容——失业救济
一些建立失业保险制度的国家，根据本国国情，除设计失业保险金外，还规定了若干种类的救济金，如：德国的失业救济、保加利亚的补充救济、瑞典的劳动市场现金救助等。浙江省失业保险制度的建设已走在全国前列，从浙江实际出发，在失业公助中增加失业救济的新内容可以更有效地保障失业人员的基本生活和促进再就业。
在欧洲，英、德、法、瑞典、芬兰等国所实行的失业保障制度都是失业保险和国家失业救济相结合的失业保障体系。失业救济的使用范围包括失业保险除外人员，及虽参加失业保险但已无资格继续享受失业保险的人员，他们多为季节工或非全日制零工。如：在德国，失业保险中有两种基金：失业保险金和失业救济金。失业救济对失业保险起着补充作用，目的在于使那些无权享受或不能继续享受失业保险待遇的失业者得到失业保护。法国、英国的规定也很类似。
欧洲一些国家的失业保障制度很值得我们借鉴。浙江由于经济的不断发展，虽然享受失业保险的人有所增加，但还有相当一部分失业者得不到任何保障。继续扩大被保障的人群，首先要搞清楚失业人员的经济学界定。国际劳动组织对失业下的定义为：凡在特定的年龄以内，在规定的时间里属于下列情况的，称为失业。第一，无工作，即不在有报酬的职业或自营职业中。第二，本人当前可提供工作，即具有劳动能力。第三，正在寻找工作，即正在采取各种方式寻找工作。① 我国是典型二元经济国家，农村的剩余劳动力大大多于城市。在刘易斯的二元经济理论中，二元就业转换和现代工业部门的发展是同步的，即工业化与城市化过程相伴而生。中国二元结构发展模式与刘易斯的市场调节机制假设有着很大不同。建国后，中国采取了中央集中决策的计划经济体制，这一发展模式导致了经济结构转换的非典型化，使得农业的就业转换滞后于产值转换，城市化滞后于工业化。浙江省亦如此。当前，浙江失业保险的发展，还不能考虑农村剩余劳动力，失业救济的设计仅限于城镇除失业保险以外的部分失业者。失业救济作为失业保险的补充，是工资的替代物，不同于社会救济，其救济的目的在于：一是为了浙江政治稳定。通过失业救济来保护部分失业者以保持社会稳定；二是为了浙江经济发展。不能享受失业保险的失业者，购买力急剧下降，这不仅影响到经济的发展，而且会导致其他人的失业。失业救济在一定程度上保证了他们的购买力；三是为了保障浙江人民的生活水平。通过保护失业者，使他们基本生活得到保障，并进行一定的人力资本积累，为下一次就业做好准备。
从浙江目前的情况看，失业救济的对象设计为：（1）有资格享受失业保险，但保险期满仍未就业者。这方面要做好排查工作，对隐性就业者不再发放救济金；（2）城镇中进入劳动年龄，没有找到工作，不享受失业保险，又没有其他生活来源者，尤其是刚出校门的大学生、研究生等。大学毕业生不享受失业保险，失业后，无处继续学习，人力资本得不到积累，随着知识的折旧，人才质量不断下降，再就业更加艰难。（3）不存在雇工的个体工商户。个体经济一般与分散的生产力相适应，但也可以同社会化大生产相联系，无论当前还是今后，浙江个体经济都会大量存在。它生产了大量的物质产品和劳务产品，增加了社会资本，为我省提供了大量税金；同时在促进产业结构调整和升级方面也有很大作用。《浙江省失业保险条例》把有雇工的城镇个体工商户及与其形成劳动关系的职工、雇工，纳入了失业保险范围，但不存在雇工的个体工商户没有得到保障。在浙江，没有雇工的个体工商户大量存在，他们生活的质量直接关系到社会的稳定和全省人民的生活水平。建立失业救济制度，能够使这部分人在失业期间生活有所保障，并得到一定的技能培训。（4）农民合同制工人。《浙江省失业保险条例》规定：农民合同制职工连续工作满一年， 其用人单位已按照规定缴纳失业保险费，劳动合同期满未续订或者提前解除劳动合同的，由经办机构对其支付一次性生活补助。一次性生活补助按照不低于相同缴费时间的城镇职工可以享受失业保险金总额的百分之四十确定。② 实际上，农民工因人力资本存量低，很难找到高收入的工作。这一特殊人群还要时刻面临因季节性、突发性事件等而导致的失业。失业后他们大多选择继续打工，但经办机构对其支付的一次性生活补助不足于保障他们失业后的基本生活，更何谈人力资本的积累，有时生存都成了问题。城市不是农村剩余劳动力的避风港，但城市发展又离不开农民工的辛勤劳动。能否把农民工列入灵活就业人员范围，对他们进行登记管理，在其失业时，政府给予必要的失业救济。
失业救济基金来自中央财政、地方财政和各方面捐助。发放标准低于失业保险金，高于最低生活保障金。发放期限最长不超过24个月。参加失业救济的人员到当地有关部门登记，认真填写表格，并在享受失业救济的同时，到职业培训班学习，或到政府举办的公益性企业临时献工。
四、失业公助的最后屏障
——最低生活保障制度
最低生活保障制度是伴随现代社会发展而出现的一项社会保护体系。是城市居民的“最后一道安全网”，其保障对象是一切收入或者实际生活水平低于当地最低生活保障线的非农户口的城市居民。它属于社会救济范畴。
最低生活保障的对象主要是以下三类人员：（1）无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；（2）领取失业保险金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；（3）在职人员在领取工资后以及退休人员领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。在浙江全省有50多万人享受低保。这种保障没有时间限制，资金耗费大，还易助长一些人懒惰的习气。2003年，浙江省民政厅出台一项规定，全省低保人群中有10余万有劳动能力的人要做“义工”。如果他们拒绝参加公益性社会服务劳动，将被取消最低生活保障。的确，享受低保的人并不是不再工作。参加公益性劳动，有可能扩大就业眼界，增加择业的机会。政府为配合享受失业救济和享受低保的人做“义工”，应举办一些公益性的劳动场所，在增加政府收入同时，让劳动者掌握一定技能，以便尽快就业。
在市场经济状态下，失业是常见现象。建立与经济发展水平相适应的失业公助制度，是解决失业问题的重要途径。浙江失业公助制度创新的目标不在于建立一种历史上从未出现过的新制度，而是要选择已被世界现代经济发展史证明是行之有效的模式。也不是完全模仿，是立足浙江经济发展实际，通过分析、“拿来”、消化，来实现浙江失业公助的创新，使之既具有浙江特色又与符合国际惯例。
注释：
① 吕学静：《各国失业保险与再就业》，北京：经济管理出版社，2000年，第3页。
② 浙江省第十届人民代表大会常务委员会第五次会议，《浙江省失业保险条例》，北大法律信息网，2003年9月4日。
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