新中国民族区域自治政策60年——纪念新中国成立60周年民族政策系列研究之三，本文主要内容关键词为：民族政策论文,之三论文,新中国论文,新中国成立论文,周年论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D633 文献标志码：A 文章编号：1004-4922（2009）05-0009-06
民族区域自治，是中国共产党把马列主义民族理论与中国民族和民族问题的实际相结合解决中国国内民族问题的基本政策，是我国的一项重要的政治制度，也是解决中国民族问题的基本形式。我国的民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权[1]。民族区域自治的总原则是：民族区域自治是指在中华人民共和国之内的，在中国共产党和中央人民政府统一领导之下的，遵循宪法规定的总道路前进的，以少数民族聚居区为基础的区域自治[2]。
民族区域自治政策就是指在中华人民共和国之内的，在中国共产党和中央人民政府统一领导下的，遵循宪法规定的总道路前进的，以少数民族聚居区为基础的区域自治的一系列相关法令、规定、措施、办法、方法、条例等的总和。中国的民族区域自治是解决中国民族问题的基本形式和基本政策。中国民族区域自治政策的形成，经历了一个较长的、曲折的发展历史过程。
一、新中国成立初期民族区域自治政策的确立
1949年9月，中国人民政治协商会议通过的、起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中第51条规定：“各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治；按照民族聚居的人口多少和区域大小，按照民族聚居的人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。凡各民族杂居的地方及民族自治区内，各民族在当地政权机关中均应有相当名额的代表”[3]。
从1950年开始，在全国范围内根据《中国人民政治协商会议共同纲领》的规定推行民族区域自治，标志着我国民族区域自治制度开始在规范的道路上发展。1950年11月初成立的西康藏族自治区，是新中国建立初期成立最早的相当于省辖市一级的自治地方。后来随着民族地区工作的逐渐展开，民族区域自治在西北、西南、中南地区一些省的少数民族聚居区开始实施。
随着时间的推移，民族区域自治政策在许多民族地区得到了较好的贯彻落实。到1952年，全国已建立了130个包括省、专区、县和县辖区等不同行政级别的民族自治地方，从中积累了不少成功的经验。但同时，由于《共同纲领》过于原则，对于贯彻落实民族区域自治政策过程中出现的问题缺少统一的具体规定，因此需要一部操作性比较强的法律来规范民族区域自治政策的进一步实施。为此，中央民族事务委员会于1951年12月召开了具有全国民族代表会议性质的第二次委员（扩大）会议，着重讨论了《中华人民共和国民族区域自治实施纲要（草案）》。中央民族事务委员会经过多方讨论，提出了这个民族区域自治实施纲要草案，并于1952年2月22日提请政务院第125次政务会讨论通过，同年8月提交中央人民政府委员会通过。8月8日，毛泽东签发主席令《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》。这个纲要是新中国建立后，在民族区域自治方面的第一项重大立法，对于民族区域自治的普遍推行起了重要作用。
1954年，中华人民共和国第一部正式宪法颁布施行。这部宪法以《共同纲领》为基础，并有所发展，它总结了民族区域自治的成果和经验，对民族区域自治作了更为全面细致的规定。规定了我国民族区域自治的性质和在国家中的地位。这部宪法中关于民族区域自治的规定，具有十分重大的历史意义和现实意义。这是我国历史上首次将民族区域自治作为解决国内民族问题的基本政策和基本政治制度写入国家的正式宪法之中，标志着民族区域自治制度向完备的标准迈出了关键性的一步。
此外，党和政府还就实施民族区域自治问题发布了一系列有针对性的指示精神。1953年6月中旬，中央人民政府民族事务委员会第三次（扩大）会议制定了《关于推行民族区域自治经验的基本总结》，同年9月，经中央人民政府政务院第188次政务会议讨论通过，并予以公布。1955年12月，国务院根据宪法的规定，发布了《关于改变地方民族民主联合政府的指示》、《关于建立民族乡若干问题的指示》。1956年，国务院又针对区级和乡级自治地方更改工作中存在的问题，发出了《关于更改相当于区和相当于乡的民族自治区的补充指示》。这些文件、指示的出台和实施，有力地促进了民族区域自治的建设和完善。
到1957年底，经过新建和调整，在全国共建立了85个民族自治地方，其中自治区两个（包含内蒙古自治区，以及于1955年10月1日成立的新疆维吾尔自治区）、自治州30个、自治县53个[4]。
二、全面建设社会主义时期民族区域自治政策的发展
在全面建设社会主义时期，党和国家在总结和重申民族区域自治制度优越性的同时，强调指出，要继续坚定不移地贯彻执行民族区域自治的政策。
1959年4月，周恩来总理在第二届全国人民代表大会第一次会议报告中指出：“政府根据宪法的规定，在保证国家统一、实行民族平等的原则下，继续推行民族区域自治，已经收到很大的成效。”[5]192 1962年3月，周恩来同志又指出：“在民族工作上，应该正确地贯彻执行党的民族政策，尊重少数民族的自治权利。”[5]199
从1960年到1962年，党和政府对全面建设社会主义时期的“左”倾错误开始有所认识，并于1962年4月21日至5月29日，由全国人大民委和中央民委联合在京召开了全国民族工作会议。会议听取并讨论了李维汉所作的《关于民族工作问题的报告》、全国人大民委主任谢扶民作的《关于民族工作情况的报告》、国务院副总理兼中央民委主任乌兰夫作的《关于内蒙古自治区15年来贯彻党的民族区域自治政策经验的报告》。中央政治局委员、中央书记处书记彭真到会发表了重要讲话。会议涉及民族工作的方方面面，有关民族区域自治及与之相关的内容占据了重要地位。中央对会议精神作了充分肯定，并要求全国各地贯彻执行，民族区域自治工作中的部分问题由此得到了解决。
这一时期，民族区域自治在“左”倾错误的反复干扰之下，仍取得了一定的成绩，可以说是在曲折中有所前进。民族自治地方的民主改革和社会主义改造基本完成；民族自治地方都建立了人民代表大会，实行了民主集中制；民族干部队伍继续发展壮大；民族区域自治法制建设不断加强，各民族自治地方制定了一批组织条例和单行条例。有关民族教育、民族贸易、民族卫生和民族语文等方面的带有法规性质的文件也相继颁布实施。1958年6月，国务院出台了《关于民族自治地方财政管理暂行办法》，经1963年修订后，成为处理民族自治地方财政问题的专门法规。建立民族自治地方的工作也得到了发展，又新建立了25个民族自治地方，其中包括3个自治区（即1958年3月15日成立的广西壮族自治区、1958年10月25日成立的宁夏回族自治区、1965年9月9日成立的西藏自治区）、2个自治州和20个自治县，有38个民族实现了自治，全国民族区域自治的格局已经基本形成[6]534。
三、“文化大革命”时期民族区域自治政策遭到严重破坏
1966年5月至1976年10月的“文化大革命”，使中国陷入了一场空前的浩劫，我国的各项工作遭受了新中国成立以来严重的挫折。民族政策破坏殆尽，民族工作完全处于停滞甚至倒退状态，社会主义民族关系遭到了空前的大破坏，民族区域自治制度的破坏也达到了登峰造极的地步。民族自治地方的建立工作全面停止，有关民族区域自治的民族政策根本无法贯彻落实。民族区域自治名存实亡。有些民族自治地方被撤销、合并和肢解。如云南省西双版纳傣族自治州、德宏傣族景颇族自治州、怒江傈僳族自治州、迪庆藏族自治州，在“文化大革命”期间就曾被分别并入相邻地区。而内蒙古自治区的东三盟和西三旗，也以所谓战备为由划出。内蒙古自治区被划走五部分，分别划归黑龙江、吉林、辽宁、甘肃、宁夏五省、自治区管辖，只剩下不到一半的面积。
从1967年1月起，林彪、“四人帮”及其一伙在各级民族自治地方搞反革命夺权，撤销自治机关，建立革命委员会，革委会作为党政合一的机构，同宪法规定的自治机关在形式和职权上也是相悖的，导致了绝大多数自治机关陷于瘫痪状态，根本无法行使自治权利。民族自治地方的生产生活水平下降，党在少数民族人民心目中的威信大大受损，民族间的隔阂加深。
1975年的《中华人民共和国宪法》，虽然肯定了民族区域自治制度，但却删掉或删改了1954年《中华人民共和国宪法》关于民族区域自治的许多基本规定，特别是删除了自治权的具体规定，实际上是取消了自治权[7]457。1975年颁布的宪法中，关于民族区域自治的规定比1954年宪法相关规定是一个极大的历史倒退，使得我国的民族区域自治的法制建设大大地倒退了。
“文化大革命”十年，是党的民族政策遭到严重破坏的十年，也是民族区域自治遭到严重破坏的十年。但是，由于新中国成立以来的工作实践已经使党的民族区域自治政策在少数民族中深入人心；也由于周恩来等国家领导人以及民族地区广大干部群众对“左”的错误和林彪、“四人帮”两个反革命集团的倒行逆施进行了各种方式的抵制和斗争，使“文化大革命”对民族区域自治的破坏受到了一定程度的抑制。例如，在涉及民族政治平等的自治权利方面，当周恩来总理于1973年8月发现云南省撤销了西双版纳、德宏、怒江、迪庆4个自治州时，直接进行了干预，及时加以纠正。又如在经济权利方面，由于“三线建设”的全面铺开，使民族地区有了一批现代化的工业企业，改变了民族地区的产业结构，工业生产和能源、交通建设仍有所发展，从而进一步积累了民族平等的物质基础。
四、改革开放初期民族区域自治政策的恢复和发展
（一）改革开放初期民族区域自治政策的恢复
中国共产党十一届三中全会以后，经过拨乱反正，在国家加强法制建设中，加强民族区域自治法制建设提到议事日程。1980年，叶剑英在全国人大五届三次会议上提出“要加强民族立法”。1981年，中共中央《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中强调加强民族区域自治法制建设。1982年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过了新中国建立以来的第四部宪法。这部宪法不仅全面恢复了1954年宪法关于民族区域自治的规定，而且在总结三十多年实行民族区域自治正反两方面经验的基础上，适应社会主义现代化建设新时期的历史特点，从当时民族自治地方的实际情况出发，作出了一系列重要的修改和补充。1984年5月3日，全国人大六届二次会议通过了《中华人民共和国民族区域自治法》，中华人民共和国主席令公布，并于同年10月1日起施行。1982年《中华人民共和国宪法》和1984年《中华人民共和国民族区域自治法》的颁布实施是我国民族区域自治制度建设走向一个新的阶段的重要标志。
为保证《民族区域自治法》得到有效的贯彻落实，国务院还于1991年12月发出了《关于进一步贯彻落实（中华人民共和国民族区域自治法）若干问题的通知》。《通知》从增加投入、特殊措施和优惠政策、自治权限、对外贸易和经济技术合作、信贷资金、温饱问题、科技进步、民族教育、文化事业、机构建设、马克思主义民族观和爱国主义及社会主义教育等11个方面，对进一步贯彻落实民族区域自治法作出了更为明确的要求。
各民族自治地方都根据《宪法》和《民族区域自治法》的精神，积极开展制定本自治地方的自治条例制定工作，有关省、自治区分别制定了实施民族区域自治法的规定。各个民族自治地方还根据本地区政权建设和社会主义事业的实际需要，制定了若干单行条例。
我国制定的其他法律法规中也对涉及民族区域自治的有关方面作了规定。这些法律都强调其在民族自治地方执行过程中要照顾民族自治地方的利益，要作出有利于民族自治地方经济建设的安排。同时规定如民族自治地方不能全部适用本法规定的，自治机关可以制定变通或者补充规定。自治区、省的人民代表大会常务委员会可以制定实施细则。这些都具体反映了民族自治地方管理本地经济的自治权。
（二）改革开放初期民族区域自治政策的发展
从1980年3月到1984年3月，在党中央的直接领导下，先后召开了多次座谈会，讨论了西藏、新疆、云南、内蒙古、青海、海南等自治区和少数民族较多的省的工作问题，形成了一系列重要文件，对于恢复和发展民族区域自治制度产生了积极的影响。
1980年8月18日，邓小平在著名的《党和国家领导制度的改革》的讲话中，全面系统地阐述新时期制度建设的理论，同时提出“要使各少数民族聚居的地方真正实行民族区域自治”[7]。邓小平同志的这一著名论断是针对“文化大革命”中忽视民族区域自治权利，随意撤销合并民族自治地方，不重视发展民族自治地方经济文化建设等现象提出的。这一论断的提出，从我国民主制度建设和解决民族问题的高度，指明了完善和发展民族区域自治制度的方向，为1982年宪法恢复关于民族区域自治的一些重要原则和1984年民族区域自治法的制定颁布，提供了理论指导。
在邓小平的直接关怀下，1981年，中共十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中写进了“必须坚持实行民族区域自治”的内容。在邓小平同志的指导下，1982年颁布的《中华人民共和国宪法》有关民族区域自治的规定，反映了我国民族区域自治制度的进一步完善和发展。
在邓小平关于民族区域自治理论论述的指导和推动下，1984年六届人大二次会议通过了我国历史上第一部《民族区域自治法》，对民族区域自治制度作了全面系统的规定，为民族区域自治制度的健康发展提供了法律保障，标志着我国民族区域自治制度发展到了一个新阶段。
1989年，江泽民同志强调指出，我国是一个多民族的社会主义国家。建国以来，我们把马列主义的民族理论与中国民族问题的实际相结合，坚持实行民族区域自治制度，制定实施了一整套民族政策，走出了一条具有中国特色的解决民族问题的道路。实践证明，我们这条道路是正确的，是完全符合我国国情的。1990年9月，江泽民在新疆考察工作时，在《加强民族团结维护社会稳定》的讲话中，精辟地阐述了民族区域自治制度的特点和优势，并要完善民族区域自治制度。他指出：“民族区域自治制度是解决我国民族问题的根本制度，《民族区域自治法》是以法律形式把这种制度确定下来的一项基本法律。实行民族区域自治，既能发挥各少数民族和民族地区的积极性，又保证了中央必要的集中和祖国的统一。它把民族因素同区域因素、政治因素同经济因素恰当地结合了起来，具有强大的生命力。我们要继续认真贯彻落实《民族区域自治法》，不断完善民族区域自治制度。”[8]239
五、社会主义市场经济阶段民族区域自治政策的丰富和发展
1993年，江泽民同志在全国统战工作会议上再次特别重申要坚持和完善民族区域自治问题。他说：“在民族问题上我想强调三句话：一是继续巩固和发展社会主义的民族关系，二是坚持和完善民族区域自治制度，三是加快民族地区的经济发展和社会进步。”[9]还指出：“要坚持和完善民族区域自治制度，当前的关键，是要全面贯彻《民族区域自治法》，建立和健全同实施《民族区域自治法》配套的法规体系和监督机制，使民族区域自治在建设有中国特色社会主义事业中更好地发挥作用。”[10]
党的十三届四中全会以后，以江泽民同志为核心的党中央把大力培养少数民族干部，加强民族地区的干部队伍建设视为完善民族区域自治制度的关键。在1992年召开的中央民族工作会议上，江泽民同志强调指出：“完善民族区域自治制度、全面贯彻落实《民族区域自治法》的关键，在于大力培养少数民族干部，加强民族地区的干部队伍建设。”[8]255围绕如何做好新形势下少数民族干部的培养、选拔和使用工作，在这次会议上，江泽民同志明确指出：“为适应社会主义现代化建设和改革开放的需要，各级党委要以更大的力量，进一步加强对少数民族干部，特别是中高级干部和各种科技、管理人才的培养。”[8]256民族地区的具有较高政治素质和业务素质的民族干部队伍，在各个领域为坚持和完善民族区域自治制度，为发展我国民族团结进步事业发挥着重要作用。
1997年中国共产党第十五次代表大会把民族区域自治制度和人民代表大会制度、中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度一同表述为我国社会主义民主制度的三大形式，进一步突出了民族区域自治制度在我国国体中的地位，这在我们党的历史上还是第一次。
在1999年中央民族工作会议上，江泽民同志又进一步明确指出：“这些基本政策和制度是我们的重要政治优势，是我们做好民族工作的根本保证，必须继续坚定不移地贯彻执行，任何时候都不能有丝毫动摇和改变。”[11]这一结论把以往党的第三代中央领导集体所强调的观点又深化了一步，将政策优势和制度优势融为一体，更加突显出民族区域自治制度和民族平等、团结、互助政策的强大生命力。
民族区域自治制度是解决中国民族问题的重要政治制度。我国是人民民主专政的社会主义国家，在人民民主专政制度下，绝大多数少数民族人民享受着民族平等权利和民族自治权利。这说明少数民族在自治地方内实现的民主权利、自治权利是广泛的、全面的。
六、新世纪新阶段民族区域自治政策的深化和发展
2001年2月28日，第九届全国人民代表大会常委会第二十次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国民族区域自治法〉的决定》，同日，国家主席江泽民签署了第46号主席令予以公布施行。自治法的修订是我国坚持和完善民族区域自治制度的重大举措，是新世纪初我国政治生活中的重大事件。新修订的民族区域自治法，标志着我国民族区域自治制度的法制建设进入了一个新阶段。修订后的民族区域自治法，在理论上和实践上都有很大突破，对坚持和完善民族区域自治制度，促进我国民族团结进步事业具有重要意义。民族区域自治法修改的内容涉及7个方面39条、48处，总条款由67条增加到74条。
2001年，李鹏同志在学习宣传新修订的民族区域自治法座谈会上强调：民族区域自治是我们党创立、坚持并努力加以完善的国家的一项基本政治制度，民族区域自治法是坚持和完善这一制度的基本法律[12]。
2005年5月19日，国务院总理温家宝颁布国务院第435号令，公布了《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》，该规定于2005年5月31日正式实施。这是《中华人民共和国民族区域自治法》颁布实施21年以来，国务院制定的实施该法的第一部行政法规。规定的颁布实施，是在新世纪新阶段坚持和完善民族区域自治制度、贯彻落实民族区域自治法的又一重大举措，是我国社会主义民主和法制建设的一项重要成果。规定的颁布实施，对于进一步坚持和完善民族区域自治制度，落实科学发展观，加快少数民族地区经济和社会发展事业，巩固我国各民族的大团结，构建社会主义和谐社会，都具有重大的现实意义和深远的历史意义。规定总计35条，突出地体现了各民族“共同团结奋斗，共同发展繁荣”这个新世纪新阶段的民族工作的主题。
2005年5月，胡锦涛同志在中央民族工作会议上的重要讲话中指出：“民族区域自治制度，是我国的一项基本政治制度，是发展社会主义民主、建设社会主义政治文明的重要内容，是党团结带领各族人民建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的重要保证。在国家统一领导下实行民族区域自治，体现了国家尊重和保障少数民族自主管理本民族内部事务的权利，体现了民族平等、民族团结、各民族共同繁荣发展的原则，体现了民族因素与区域因素、政治因素与经济因素、历史因素与现实因素的统一。实践证明，这一制度符合我国国情和各族人民的根本利益，具有强大生命力。民族区域自治，作为党解决我国民族问题的一条基本经验不容置疑，作为我国的一项基本政治制度不容动摇，作为我国社会主义的一大政治优势不容削弱。”[13]胡锦涛同志从基本经验、基本制度、政治优势角度充分肯定了我国的民族区域自治，并明确提出了三个“不容”的论断。这是新世纪新阶段对民族区域自治理论的丰富和发展。
这一时期，以制定自治条例和单行条例为主要内容的地方民族立法也取得了显著成绩。据统计，截至2005年底，民族自治地方共制定自治条例134个、单行条例433个[14]。民族自治地方根据本地的实际，对婚姻法、继承法、选举法、土地法、草原法等法律的变通和补充规定有68件[15]。四川、青海、甘肃、云南、湖北、广东、辽宁、湖南、河北等十几个辖有民族自治地方的省都先后制定了实施民族区域自治法的若干规定，进一步具体规定了上级国家机关对自治州、自治县应履行的职责。
综上所述，新中国成立60年来，我国的民族区域自治政策取得了巨大的成就，少数民族的自治权利得到进一步法律保障。民族区域自治的法制建设有了进一步的发展，民族区域自治的理论建设有了突破性的发展。这些都预示着我国的民族区域自治将会进一步得到发展和完善。
收稿日期：2009－09－06
标签：民族自治地方论文; 民族区域自治制度论文; 宪法修改论文;