中国基层群众自治：前行与忧思，本文主要内容关键词为：忧思论文,中国论文,基层论文,群众论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中国基层群众自治主要包括农村的村民自治和城市社区的居民自治。它是指“城乡居民群众以相关法律法规政策为依据，在城乡基层党组织领导下，在居住地范围内，依托基层群众自治组织，直接行使民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等权利，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的制度和实践。”①是改革开放条件下，党和国家通过基层组织对社会的组织、动员和治理。其制度精神是通过实行直接民主来实行自我管理、自我服务和自我教育的群众性自治。
中国基层群众自治是中国30年改革开放实践的重要组成部分，回顾和思考改革开放30年以来的中国基层群众自治，对于探讨中国30年改革开放的伟大实践，具有重要意义。
一、推行：与法制同步
近30年的中国基层群众自治，最先从村民自治起步，始终与法制建设同步。村民自治是广大农民群众直接行使民主权利，依法办理自己的事情，创造自己的幸福生活，实行自我管理、自我服务、自我教育的制度和实践。
村民自治源于农村家庭联产承包责任制的实行和人民公社体制的被废除。我国的改革开放，始自1978年党的十一届三中全会。改革率先从农村突破，以“大包干”为主要形式的家庭联产承包责任制在全国范围的普遍推行，冲击了集政权机关、经济组织和基层社会为一体的权力高度集中的人民公社体制，因此导致短时期内农村基层治理的“权力真空”和社会秩序的混乱。在这样的背景下，1980年2月，广西宜山县（现在的宜州市）出现了由农民自发选举产生的中国大陆第一个村民自治组织——村民委员会。村民委员会这一新生事物一产生，就受到党中央的高度重视和充分肯定，并迅速在全国推开。在总结经验的基础上，1982年宪法把“村民委员会”这一组织形式写进了宪法条文，明确规定村民委员会是“基层群众性自治组织”，确立了村民委员会作为群众性自治组织的法律地位，为村民委员会的存在和村民自治的推行提供了明确的宪法保障。在总结各地实践经验的基础上，1987年全国人大常委会第二十三次会议审议通过了《村民委员会组织法（试行）》，确定了村民自治的基本原则及其框架，为村民自治提供了更为具体的法律保障。在经过10年的试行后，1998年11月4日，九届全国人大常委会第五次会议又审议通过了修订的《村民委员会组织法》，对村民委员会的性质、职能和相关问题作了更为明确的规定，标志着村民自治这一中国农民的伟大创造，已获得了在我国农村全面实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的法律保障。为配合《村民委员会组织法》的贯彻实施，各省、市、自治区人大相继制定了实施《村组法》的地方性法规。目前，全国31个省份，已有29个省份制定或修订了《村组法》实施办法，有27个省份制定了村委会选举办法，7个省份制定了专门的《村务公开条例》。在市、县、乡级，地方党委政府根据当地实际情况，制定了更具操作性的规则。由宪法、法律、地方性法规和政策构成的法律法规政策体系，为村民自治的健康发展，提供了更加可靠的制度保障。
居民自治即城市社区居民自治，是指以城市社区为自治区域，由社区成员通过社区自治组织和居委会对本区域公共事务进行管理的一种制度。城市社区居民自治与农村村民自治一样，都同属有中国特色的基层群众自治制度。不同的是，城市居民委员会作为城市居民群众自治组织，早在建国之初就开始建立②，它是随着城市经济社会发展和城市管理体制变革而产生的，有着深刻的历史和社会背景。而针对城市居民委员会所制定的各种法律规定也是几经变迁。1954年9月20日第一届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法》，但没有涉及城市居民委员会的规定。1954年12月31日第一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过的《城市街道办事处组织条例》③和《城市居民委员会组织条例》④则就居民委员会的性质、设置方式、职能以及与街道办事处的关系等作了具体规定。其中《城市居民委员会组织条例》第一条规定：“居民委员会是群众自治性的居民组织。”根据上述法律法规，我国城市实行市、区两级政府管理体制，街道办事处为政府派出机关，居民委员会则是城市居民群众自治性组织。这是新中国历史上有关城市居民委员会和居民自治的第一个法规。但是，《城市居民委员会组织条例》也明确规定，建立居民委员会的目的只是“为了加强城市中街道居民的组织和工作，增加居民的公共福利”（第1条）。
由于计划经济体制、人民公社体制、文化大革命等原因，在《城市居民委员会组织条例》颁布后的28年内，城市居民委员会先后成为城市人民公社的组成部分(1960～1962)和文化大革命中城市街道的革命委员会等群众革命组织(1966～1976)。
1975年1月17日第四届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》即1975年宪法和1978年3月5日第五届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法》即1978年宪法，均没有涉及城市居民委员会的规定。
1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》即1982年宪法，将“我国长期行之有效的居民委员会、村民委员会等群众性自治组织的地位和作用”列入宪法⑤，明确规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”宪法中第一次有了涉及城市居民委员会的专条规定。
1989年12月26日第五届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，《城市居民委员会组织条例》同时被废止。《居民委员会组织法》除了强调制定该法的目的是“为了加强城市居民委员会的建设，由城市居民群众依法办理自己的事情，促进城市基层社会主义民主和城市社会主义物质文明、精神文明建设的发展”（第1条），还在第2条对群众自治性作了更明确的定义：“居民委员会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”《居民委员会组织法》1990年1月1日开始施行。为了配合《居民委员会组织法》的施行，各省市根据本省市实际陆续制定了《居民委员会组织法》实施办法。1990年贵州省在全国各省市第一个出台了《居民委员会组织法》实施办法，此后的7年中，又有24个省、自治区、直辖市制定了《居民委员会组织法》实施办法或者居民委员会工作条例，为居民自治的实践提供了可靠的法律保障。
二、进展：让民主先行
以村民自治和居民自治为主要内容的中国基层群众自治，是国家主导的制度建设，民主与自治是国家基层制度建设的两大理念。然而，在中国基层群众自治近三十年的发展进程中，民主先行或者民主主导是一个基本事实，也是一个基本的态势。更具体地说，它是一个从只提自治或者只提民主到民主与自治并提，再到民主先行或者民主主导的发展过程。
首先，从国家立法来看。1982年宪法明确规定：“城市和农村按居民居住地设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”（第111条）在这里就只提到自治，没有提到民主。另外，从中国基层群众自治的两个法律文本，即《村组法》和《居组法》来看，1987年通过的《村组法（试行）》中，只有“三个自我”（即自我管理、自我教育、自我服务）没有“四个民主”（即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督）。1989年通过的《居组法》也是如此。直到《村组法（试行）》实施10年之后的1998年，修订通过的《村组法》中才有了“三个自我”与“四个民主”的并提。这说明，在中国基层群众自治的国家立法（宪法、法律）中，从只提自治到自治与民主并提，是一个长达10年的逐步变迁的过程。⑥
其次，从执政的中国共产党的规范性文件对中国基层群众自治的认识发展过程来看。1981年党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》中的提法是：“在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。”⑦1982年，党的十二大报告的提法是：“社会主义民主要扩展到政治生活、经济生活的各个方面，发展各个企业、事业单位的民主管理，发展基层社会生活的群众自治。”⑧1987年，党的十三大报告的提法是：“要充分发挥群众团体和基层群众性自治组织的作用，逐步做到群众的事情由群众自己依法去办。”⑨1992年，党的十四大报告的提法是：“加强基层民主建设，切实发挥职工代表大会、居民委员会和村民委员会的作用。”⑩1997年，党的十五大报告的提法是：“扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活，是社会主义民主最广泛的实践。城乡基层政权机关和基层群众性自治组织，都要健全民主选举制度，实行政务和财务公开，让群众参与讨论和决定基层公共事务和公益事业，对干部实行民主监督。”(11)2002年，党的十六大报告的提法是：“扩大基层民主，是发展社会主义民主的基础性工作。健全基层自治组织和民主管理制度……。完善村民自治，健全村党支部领导的充满活力的村民自治机制。完善城市居民自治，建设管理有序、文明祥和的新型社区。”(12)2007年，党的十七大报告的提法是：“人民依法直接行使民主权利，管理基层公共事务和公益事业，实行自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，对干部实行民主监督，是人民当家作主最有效、最广泛的途径，必须作为发展社会主义民主政治的基础性工程重点推进。要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善，文明祥和的社会生活共同体。”(13)
比较上述党的七个规范性文件的提法，我们不难发现，关于中国基层群众自治问题，党的十一届六中全会是单提民主；党的十二大是民主与自治并提；党的十三大是单提自治；党的十四大又单提民主。从党的十五大开始，党的十六大、十七大，都是民主与自治并提，而且越来越明显地表现出更侧重于民主的倾向。或者说，在党的十五大之前，或者是民主单提，或者是自治单提，间或是民主自治并提，但是没有集中表现出谁是主导的倾向。然而，以党的十五大为界，民主先行的导向则是越来越明确，越来越显著。
第三，如果说，前两点主要是从国家立法和执政党规范性文件，即国家制度安排的角度凸显中国基层群众自治的民主先行，那么在中国基层群众自治的推进实践中，则是选举民主先于决策民主、管理民主和监督民主。这是因为，选举民主是四个民主的基础和整个村民自治的基础，是村民自治事实上的核心。只有先民主选举出公共权力，才有决策、管理和监督。选举的优先性和规范性，既符合“程序至上”的现代民主理念，也符合村民自治的特征，更便于国家规范和指导。这也是各级政府既强调民主先行，在民主先行中又突出选举先行的理由所在。(14)
第四，中国基层群众自治中民主先行的具体表现，就内容而言，是选举民主先于决策民主、管理民主和监督民主。但就形式而言，中国基层群众自治中民主先行的具体表现则是程序民主先于实体民主，或者说选举程序重于选举结果。比如在村委会选举中，先后经历了由委任制到选举制，又由等额选举到差额选举，再由间接选举到直接选举的三个阶段。在这一过程中，为了保证选举能够真正体现选举人的意愿，基层群众创造出各种选举方法，以确保选举的公平公正。如“海选”、“两票制”等就是程序民主先于和优于结果民主的具体表现，也是民主先行在基层群众自治实践中的具体表现。
三、难题：以自治为本
应该说，民主先行的价值取向在中国基层群众自治的发展过程中，的确起到了非常重要的推进作用，这是国际国内有目共睹的。
第一，现代社会的民主理念和民主精神在广大城乡基层群众自治中得到有效的弘扬，基层自治实践中的民主规则和技术得到基本的普及，广大城乡基层群众的民主意识和民主观念得到较多的熏陶，民主素质得到一定程度的提高，民主习惯得到进一步的培养。
第二，城乡各类基层群众自治组织通过民主的方式得以建立，并按照民主的方式加以运行。保证了广大城乡社区基本的社会秩序，促进了城乡社区的基本稳定，并为城乡社区公益事业的发展提供了基本的制度平台，对基层民主和整个国家的民主化都产生了积极的推动作用。即使党内民主和城乡基层政权体制改革中的很多制度创新，也不乏从中得到有益的借鉴。(15)
然而，毋庸讳言，对民主先行的成就的肯定，并不意味着这一价值取向在基层群众自治的具体实践中不存在某些方面或某种程度的偏差。
从理论上讲，任何事物由于其内部矛盾，其发展倾向或发展方向都有两种相反的可能性存在。如果着意将其中任何一种导向或理念推到极致，都有可能使事物的发展走向不利的方面。在中国基层群众自治中，民主与自治是相互联系又相互区别的两大理念。不存在无民主的自治，也不存在无自治的民主。离开了“四个民主”讲“三个自我”，基层群众自治就会成为脱离党的领导和法治的“少数人的自治”；离开了“三个自我”讲“四个民主”，基层群众自治就会成为脱离客观实际和群众愿望的“虚幻的自治”。
从实践上看，在民主先行的导向为基层群众自治带来巨大成就的同时，也存在一些不容忽视的问题，存在一些由思想认识误区导致的实践中的偏差。
第一，重视民主，忽视自治。在中国基层群众自治中，自治是目标和宗旨，民主是方式和手段。如果说立法之初遵循的是通过“民主”实现“自治”的立法理念，而在落实法律中，“民主”则是被具体化为民主选举、民主决策、民主管理和民主监督这“四大民主”，并逐步成为村民自治工作整体布局的代名词，而“自治”的主旨被忽视。(16)
第二，用民主代替自治。由于民主具有意识形态正确性和程序上的正当性，非常适合自上而下的推进方式。加上执政党的规范性文件中特别突出基层群众自治中的基层民主是建设有中国特色社会主义民主政治的伟大创造，因而导致一些人误认为基层民主就是基层群众自治，基层民主的衡量标准就是基层群众自治的衡量标准。因此，在基层群众自治的实践中，衡量基层群众自治进展的指标被置换为四个民主的制度化水平和村民民主权利意识的加强。具体地说，就是用民主取代自治，用“四个民主”代替“三个自我”，用民主权利代替公民权利。
第三，民主选举单方突进，导致选举后治理呈现“少数人自治”的局面。民主先行的理念，不仅有可能由民主取代自治，而且有可能在“四个民主”中出现民主选举单方突进，而后三个民主（民主决策、民主管理、民主监督）严重滞后的现象。诚然，民主选举是四个民主的基础，民主选举的单方突进使得选举民主取得重要进展，但是也凸现出决策、管理、监督上的制度供给滞后。它不但割裂了“四个民主”的内在关系和有机统一，而且民主选举代替民主决策、民主管理和民主监督成为基层群众自治中的一个普遍现象，民主选举事实上成为村民自治的核心。这样一来，民主决策、民主管理和民主监督便淡出和远离人们关注的中心，选举则成为基层社区中各种政治社会力量的竞争焦点，候选人的选举动机很容易偏向于个人和小集团获利，增加了贿选和不正当竞争的可能。民主代替自治，民主选举代替民主决策、民主管理、民主监督的直接结果，就是被寄予厚望的民主选举成为少数人瓜分基层社会政治权力，获取个人和小集团利益的途径。选举后治理呈现出“村委会少数人自治”或“居委会少数人自治”、“民选的官不为民做主”、“两委争权，事没人管”的局面，城乡基层社区群众没有更多有效的途径监督干部。基层群众自治形同虚设。
民主先行的价值取向在中国基层群众自治具体实践中所带来的问题和偏差说明：
第一，民主先行不是民主独行。只重视民主而不重视自治，中国基层群众自治就很可能只是基层民主的单方突进，基层群众自治就并非是真正的基层群众自治，而只能是名存实亡的虚幻的自治。
第二，民主先行不是民主代行。用民主代替自治，用基层民主的衡量指标，代替和置换基层群众自治的衡量指标，同样不是真正的基层群众自治。
第三，民主先行不等于民主重于自治，民主高于自治，更不意味着要用民主压倒自治、冲淡自治。其实，在民主与自治的关系中，不存在谁高谁低、谁重要谁不重要的问题。从中国基层群众自治的国家立法初衷来看，民主是方式和手段，自治是目标和宗旨，两者是手段与目标、形式与内容的对立统一关系。无论是扬民主抑自治，还是扬自治抑民主，都会损害基层群众自治的守法理念和治理初衷。
第四，民主先行是暂时的、阶段性的，有条件的，不是永恒的，无条件的。在基层群众自治这一事物发展过程中，每一阶段矛盾都有主导方面和非主导方面，随着事物的发展，事物矛盾所导致的主导方面和非主导方面不是固定不变的，而是经常变化的。在某一阶段是民主先行，在另一阶段或许是自治先行。将民主先行加以固定化和僵化，使之成为无条件的、永恒的东西，不是唯物辩证法的观点。这不但无助于基层群众自治，反而会有害于基层群众自治，也会有害于民主先行本身。
第五，由民主先行的理念在中国基层群众自治具体实践中导致的偏差告诉我们：中国基层群众自治建设是一个曲折、复杂而又漫长的实践过程，每个阶段每个时期都有它应有的成就，也必然存在不少难题，不可能一蹴而就。我们对基层群众自治的认识也要不断的深化，要在实践中不断的化解难题，决不能简单化。对于基层群众自治中的民主与自治关系的认识，也应该在基层群众自治实践中不断深化。
四、反思：走宪政之路
中国基层群众自治近三十年，其间，有推进也有滞后，有经验也有教训，有民主前行带来的欣慰，更有自治不足带来的忧思。然而，笔者认为，如何更加深入的、科学的、冷静的探讨民主在中国基层群众自治中的作用，如何使中国基层群众自治尽快融入以宪政精神为普世价值的现代化和国际化的潮流，也许比孤立地谈论民主和自治具有更为重要的意义。
（一）民主并非社会主义的全部本质
坚定不移地发展社会主义民主政治，推进社会主义民主的制度化、规范化和程序化，保障人民当家作主，是我国政治体制改革的根本目标，“发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利”，是党的十七大提出的中国基层群众自治的发展目标。中国是一个以实行社会主义民主为根本政治制度的无产阶级专政的国家。按照马克思主义的观点，在人类社会中，国家与社会的发展过程要经历三个阶段，即：国家来自社会、国家制约社会、国家回归社会。无产阶级专政的国家的本质是国家与社会（自治）的结合并向社会（自治）过渡的政治组织形式，它除了仍具有国家的本质特征外，还具有社会（自治）组织的本质特征。不同的本质特征对应着不同的管理方式。无产阶级专政国家的执政党在这一时期的管理方式必然是复杂的：既要运用国家的管理方式，又要运用社会（自治）的管理方式，还要运用推进国家向社会（自治）过渡的管理方式。国家的管理方式主要是民主，社会的管理方式主要是自治。正由于无产阶级国家的复杂性及其所承担使命的繁重性，因而也就决定：民主是社会主义的本质，但不是社会主义的全部本质。实行民主并不能解决无产阶级国家面临的所有任务，它还必须借助于其它的方式，如暴力、行政、自治、引领等。在充分认识民主管理方式在社会主义政治制度中的核心地位的同时，应当清醒地认识其他管理方式的作用和意义，同时要建立起恰当的构架和机制，使它们既能各自运转，又能相互配合，以处理一些综合性、整体性的问题。(17)中国基层群众自治问题，就是一个无产阶级政党推进国家向社会（自治）过渡的带有综合性、整体性的问题。如果没有科学的理论指导，在实践中很容易抹杀或混淆民主与自治两种管理方式的区别，其结果，既可能是用民主代替自治，也可能是以自治代替民主。但在现实中，由于意识形态的影响，更多的可能是把民主泛化、至上化，在民主先行的思维模式下，走进民主独行或民主代行的误区。
（二）民主不能解决基层群众自治面临的所有任务
作为一种制度安排，中国基层群众自治的初衷，是党和国家在改革开放条件下，为达成社会有序而又不增加管理成本这一目标，对城乡基层社会的组织、动员和治理。从最初国家立法的角度看，自治是主要的目标、宗旨或理念，1982年宪法第111条已经十分明确，即村民委员会和居民委员会是“基层群众性自治组织”。只是在16年后的1998年修订通过的《村组法》中，才有了“自治”（“三个自我”）与“民主”（“四个民主”）两个并列的立法理念。但从执政党一系列规范性文件的角度看，“民主”理念在宣传倾向上要高于“自治”理念。于是，人们误以为民主就是自治，民主的制度化水平就标志着自治的制度化水平，民主搞得好就是基层群众自治搞得好，似乎民主是万能的，民主能够解决基层群众自治面临的所有任务。其实，这是一个认识误区，也是一个实践误区。
例如，村民自治和村委会选举是历年来农村中的热点问题。村民自治因为与村委会选举联系在一起，使人们误以为自治就是选举，选举就是民主，因而自治就是民主，选举热烈就是民主搞得好，民主搞得好就是自治搞得好；反之，则不然。事实上，问题决非如此简单。从村委会选举的角度来看，目前有两类地区村委会选举较为激烈。一类是村庄自然资源（如煤炭资源等）比较丰富的农村以及土地非农收益丰厚的沿海发达地区和城郊农村，由于选举的背后涉及巨大利益的分配，村委会选举比较激烈。在这类农村地区，村委会选举中很容易出现贿选，并且几乎没有办法克服。另一类村委会选举激烈的农村地区，是村庄内存在若干个以家庭联合为基础的小亲族群体或分裂的小型集团，因此，村委会选举成为村庄中不同小亲族群体合纵连横、激烈竞争的工具。村委会选举非但没能提高村民的民主诉求，反而充当了宗派斗争的手段。像这两类激烈角逐的村委会选举，难道能成为基层民主的典范和村民自治的楷模？与上述两类选举形成强烈反差的是广大的中西部地区，在人、财、物资源不断流出农村的背景下，村民自治缺少基本的资源基础。因此，村民精英往往不愿参加村委会的选举，村委会选举冷冷清清，村民自治徒有其表，根本无法发挥作用，农村基层组织在村民自治的表象下逐步解体。(18)
由此可见，认为民主可以解决中国农村的所有问题，民主可以解决村民自治所有问题的想法，是不切合农村当今的实际情况的，是对基层群众自治认识的简单化，也是对民主与自治关系认识的简单化。
（三）民主不能保障城乡基层群众尤其是广大农民群众的基本权利，也不能维护城乡广大基层群众的合法权益
众所周知，自1982年宪法明确规定农村村民委员会和城市居民委员会为“基层群众性自治组织”的宪法地位，至今已有26年；《村组法（试行）》和《居组法》规定村委会和居委会为“自我管理、自我教育、自我服务”的基层群众性自治组织，分别已有21年和19年；修订后的《村组法》首次并提“三个自我”和“四个民主”也已有10年之久。而作为中国基层群众自治立法初衷的城乡基层社会治理，却多年来始终不见根本性的好转，城乡基层的社会矛盾和社会冲突，近年来日益严峻，群体性事件屡见不鲜。尤其是“三农”问题，即农业、农村和农民问题，一直成为中国现代化进程中不得不面对的严重问题。在“三农”问题中，最集中的是农村群体性事件、土地问题和村民自治问题，这是目前中国农村所面临的最重大的问题，而这些问题的解决，都与农民的基本权利未能得到切实的保障、农民的合法权益未能得到切实的维护密切相关：一是农民的土地权利得不到保障。地方政府为了土地财政的巨大利益，借用政府强制性权力，压低征地补偿标准，强行征占农民土地，严重侵害了农民的土地权利，失地农民生存困难，而且上告无门。二是农民的财产权利得不到保障。比如：农民外出就业甚至举家迁出都是允许的，但他的财产，包括土地、住宅、长期积累的集体财产等，都难以变现，一迁出就一无所有。(19)三是农民的生存权利和发展权利得不到保障。城乡二元分割的户籍体制，使得在城市打工的广大农民工无法融入城市社会，有时连生存都有问题。对于这些问题，“三个自我”无法保障，“四个民主”也无法保障。现在的国家立法和执政党的规范性文件在提到中国基层群众自治制度时，只提保障农民的民主权利，然而，仅有民主权利保障而没有其他基本权利保障的基层群众自治，在今天如此的社会环境下，又怎么可能正常地进行下去？农村基层治理的国家立法目标又怎么可能顺利地得到实现呢？
（四）加强宪政建设，从根本上解决中国的基层群众自治问题
回首近三十年的中国基层群众自治，平心而论，从国家立法的水平和速度来看，应该说付出了很大的努力；从执政党一系列规范性文件来看，应该说是非常之重视；从已经取得的成就来看，正如本文在前面所肯定的，可以说有很大的进展。然而，从国家立法的初衷来看，从党和国家治理城乡社会的目标来看，从人民群众的热切期盼来看，其现状却并不尽如人意。其原因何在？笔者认为：
第一，中国是一个缺乏民主传统和法治传统的国家，民主意识和法治意识比较淡薄，民主办事和依法办事的习惯也不是一下子养成的。不论是民主思想、法治观念还是自治能力，都需要一个较长的时期才能逐渐培养形成起来，不可能一蹴而就。
第二，人们经常不切实际地给民主和自治强加一些它自身不应承担、不便承担或不能承担的过多的责任和使命，使得民主和自治常常不堪重负，勉为其难，欲速则不达。“各种各样的评论家为民主设置的条件越高，我们唯一的共同基础——自治过程——被埋葬得就越深。”(20)
第三，“我们正处于转型时代，转型的方向就是市场和自治。归根到底，就是缩小、限制政府的权力，扩大民众自治的范围。”(21)而现实的“村民自治和城市社区自治，不仅相当原始，而且被严格地限制在自上而下控制的政治结构中，通过党的干预、行政的干预，上一级政府可以强制改变这些自治单位的决策，因此，自治单位不具备独立的地位。”(22)
第四，现实中，广大城乡基层群众的基本权利还不能得到切实的保障，城乡基层群众的合法权益还不能得到切实的维护。只有在城乡基层群众的基本权利和合法权益能够得到切实保障和切实维护的前提下，才能谈得上真正的民主和自治。“自治原则不仅详细规定了个人必须是‘平等和自由的’，而且详细规定了‘多数’不能把自己的意志强加于人。通常，必须要有制度安排来保护少数人的立场。即，宪法规则和保护。”(23)
总之，在中国，只有真正制约政府权力，切实保障包括城乡基层群众在内的广大公民的基本权利，切实维护广大城乡基层群众的合法权益，坚定不移地走宪政之路，才能从根本上解决“三农”问题，才能从根本上解决中国城乡社会的基层民主和基层群众自治问题。
注释：
①李学举：《我国基层群众自治制度地位的重大提升》，《求是》杂志2008年第3期。
②据新华社杭州2008年6月28日电，民政部6月28日在杭州宣布：成立于1949年10月23日的浙江省杭州市上城区上羊市街居民委员会是新中国第一个居民委员会。
③条例原文见民政部网站www.mca.gor.cn。
④萧蔚云、王禹、张翔编：《宪法学参考资料》上册，北京大学出版社，2003年6月版，第192～193页。
⑤彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的报告》（1982年11月26日），载《宪法学参考资料》上册，第100页。
⑥值得注意的是：1989年通过的《居组法》，至今没有修订，也没有增加“四个民主”的提法，但也没有被废除或停止实施。
⑦中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（下册），人民出版社，1982年，第841页。
⑧胡耀邦：《中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，1982年，第37页。
⑨赵紫阳：《沿着有中国特色的社会主义道路前进》，人民出版社，1987年，第46页。
⑩《中国共产党第十四次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，1992年，第34页。
(11)《江泽民文选》第2卷，人民出版社，2006年，第30页。
(12)江泽民：《全面建设小康社会，开创中国特色社会主义事业新局面》，人民出版社，2002年，第33页。
(13)《中国共产党第十二次全国代表大会文件汇编》，人民出版社，2007年，第29页。
(14)(15)(16)仝志辉：《村民自治三十年》，《学习时报》2008年第4期。
(17)赵平之：“民主并非社会主义的全部本质”，《社会科学报》2007年7月26日，第1版。
(18)贺雪峰：“农村暴露出更多深层次问题”，《社会科学报》2007年8月2日，第2版。
(19)陈锡文：“中国农村转型的必经阶段”，《社会科学报》2008年1月24日，第1版。
(20)［美］罗伯特·H·威布著，李振广译：《自治——美国民主的文化史》，商务印书馆，2006年版，第5页。
(21)冯兴元等著：《立宪的意涵：欧洲宪法研究》，北京大学出版社，2005年3月版，第5页。
(22)秋风：《立宪的技艺》，北京大学出版社，2005年1月版，第268页。
(23)［英］戴维·赫尔德著，燕继荣等译：《民主的模式》，中央编译出版社，1998年2月版，第382页。
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