美国的农产品出口支持政策及其启示，本文主要内容关键词为：美国论文,启示论文,农产品出口论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F304(712) 文献标识码：A 文章编号：1671-7465(2003)02-0063-08
为了扩大、保持农产品出口在国际市场中的份额，确保美国经济长期活力和农村社区及其食品和农业企业的全球竞争力，长期以来美国推行了一系列农产品出口支持政策。
一、美国现行农产品出口支持政策的主要内容
美国现行农产品出口支持政策的内容体现在众多具体支持计划中。这些政策计划分为五类。
1.出口信用担保计划(Export Credit Guarantee Programs)
(1)商业出口信贷担保计划(Commercial Export Credit Guarantee Programs)
根据美国2002年农场安全与农村投资法案(Farm Security and Investment Act of 2002)，2002至2007年政府每年安排不少于55亿美元，用于农产品短期出口信贷担保和中期出口信贷担保。短期出口信贷担保计划(GSM-102)适用于贷款年限不超过3年的私人贷款。中期出口信贷担保计划(GSM-103)适用于贷款年限不超过7年的私人贷款。短期出口信贷担保计划和中期出口信贷担保计划对在美国的商业银行向被许可的国外银行提供的信贷作担保。通常98%的本金和部分利息受到担保。由于还款受到担保，在美国的金融机构通常能以伦敦银行同业拆借利率为基准向国外银行提供具有竞争力的贷款条件。
(2)卖方信用担保计划(Supplier Credit Guarantee Program)
这一计划1996年开始实行。与其它信用担保或保险计划不同，这一计划旨在通过对进口商的付款进行担保从而使美国出口商更容易出口美国农产品。现行担保比例是65%的出口金额。符合条件的美国出口商必须在出口日期之前申请担保，并根据受到担保的那部分价值付费。
(3)设施担保计划(Facility Guarantee Program)
设施担保计划1997年12月开始实施，对改善新兴市场农产品贮藏、加工、处理等农业设施的美国资本品和服务的出口提供信贷担保。该计划的管理方式与商业出口信贷担保计划相似。
2.市场开发计划(Market Development Progrms)
(1) 市场进入计划(Market Access Program)
市场进入计划由修改后的1978年《农业贸易法》第203节批准设立。该计划鼓励公共部门与私营部门结成伙伴关系，利用遍及世界各地的专家的经验，共同承担海外市场营销、促销活动。符合条件的活动内容包括消费者促销、市场研究、商业展览、贸易维持。根据2002年农场安全与农村投资法案，用于市场进入计划的资金将逐年增加，2002年为9000万美元，2006和2007年增加到2亿美元。农业合作社和小企业进行品牌农产品的促销活动，可以申请政府支持，但私人企业必须提供至少50%的资金。对于农产品的非品牌促销，商会和其它参加者要提供至少10%的配套资金。
(2)国外市场开发合作者计划(Foreign Market Development Cooperator Program)
国外市场开发合作者计划，也称合作者计划，已有40多年历史。2002年至2007年用于该计划的资金为每年3450万美元。合作者计划对符合要求的非盈利性农业商业组织从事的经许可的国际市场开发活动的费用，给予部分支持。合作者计划优先支持那些代表整个产业或会员和范围遍布全国的具有广泛代表性的非盈利性农产品协会或商会。
(3)优质样品计划(Quality Samples Program)
优质样品计划始于1999年，支持美国贸易机构向新兴海外市场的进口商提供少量农产品样品，让潜在客户发现美国农产品的优良品质。该计划瞄准商业和制造业而不是直接的消费者，允许海外制造商测定美国食品和纤维产品如何能最佳地满足他们的生产需要。该计划优先支持向人均收入低于9360美元、人口在一百万以上的国家出口优质样品，优先考虑向美国农产品市场份额不超过10%的国家出口优质样品。
(4)新兴市场计划(Emerging Markets Program)
2002-2007年，该计划每年资金额度为1000万美元。目的是通过对美国农业和农业综合企业组织的资金支持，开发、保持或扩大美国农产品对国外新兴市场的出口，提高这些国家食品和农业企业体系的效率包括减少贸易壁垒，以及增加美国投资的可能性。该计划促销的产品可以是除烟草外的所有农产品。许多技术支持活动，如可行性研究、市场调查、产业评估、环境考察、专门培训、业务研讨等，都在该计划支持之列。该计划不资助以终端消费者为目标的项目。通常按下列标准来确定一个国家是否属于本计划所讲的新兴市场，一是人均收入要低于9360美元（这是世界银行规定的上中等收入经济的上限），二是人口超过一百万。该计划以一个一个项目的形式，对美国的中小农业企业或农业综合企业扩大在新兴市场的市场准入机会的活动给予部分政府支持。
(5)网上协助出口商行动(Online Exporter Assistance Initiative)
这一新的行动计划要求农业部在因特网上建立一个网站，向美国农产品出口商和潜在的出口商提供与出口业务有关的法律、规章方面的信息。
(6)全球市场战略(Global Market Strategy)
该计划要求农业部制订一项农业外贸长期战略，明确美国农产品出口增长的机会，确保不同部门的资源、计划和政策相互协调，消除海外市场贸易壁垒。与国会有关委员会的协商必须在2002年9月前进行，以后每两年一次。
3.技术贸易壁垒计划(Technical Barriers to Trade)
(1)生物技术与农业贸易计划(Biotechnology and Agricultural Trade Program)
从2002年到2007年该计划的资金额为每年600万美元，为公共部门和私营部门对影响美国农产品出口的与生物技术、生物安全、疾病、其它卫生或植物检疫等问题相关的非关税壁垒作出快速反应和干预，与其它国家就动物疾病、谷物质量、转基因生物等议题进行双边谈判达成协议提供支持。
(2)特产农作物技术支持计划(Technical Assistance for Specialty Crops)
从2002到2007年特产农作物技术支持计划的资金额为每年200万美元，用于对公共和私营部门针对限制或威胁美国特产农作物出口的卫生、植物检疫和技术壁垒提出的项目建议提供支持。受支持的产品包括美国种植的除小麦、饲料谷物、含油种子、棉花、大米、花生、糖和烟草外的所有作物及产品。支持的活动可以包括研究会、研讨会、研究差旅费、实地调查、病虫害研究、通关前计划。
4.出口补贴计划(Export Enhancement and Dairy Export Incentive Programs)
(1)出口增强计划(Export Enhancement Program)
出口增强计划，1985年宣布设立，允许农业部向出口商提供现金补贴以增强美国农产品在国际市场的竞争力和抵消不正当商业行为或国外特别是欧盟的出口补贴的不利影响。2002年至2007年，每年用于该计划的最高金额维持在4.78亿美元。只有当农业部宣布对某个或某些农产品实施出口增强行动时，这种或这些产品的出口商才能申请补贴。
(2)奶制品出口奖励计划(Dairy Export Incentive Program)
奶制品出口奖励计划1985年5月设立一直实施至今。2002年农场安全与农村投资法案将该计划的有效期延长到了2007年。奶制品出口奖励计划对出口某些奶制品给予现金补助。[1][2]
5.食品援助与发展计划(Food Aid and Development Programs)
包括480号公法计划(Public Law 480 Program)、食品用于进步计划(Food for Progress Program)、农产品信用公司过剩农产品捐赠计划(CCC(Section 416)Surplus Donations)、乔治·麦克加翁-多尔食品用于教育和儿童营养国际计划(George McGovern-Dole International Food for Education and Child Nutrition Program)、约翰·奥庚劳斯克农场主间计划(John Ogonowski Farmer-to-Farmer Program)和比尔·爱默生人道主义者信托计划(Bill Emerson Humanitarian Trust)。实施这些计划，有人道主义目的，也有输出美国政治和服务于外交政策的目的。有的计划如480号公法计划带有很大补贴因素。[3](P.222)
二、美国农产品出口支持政策的制定与执行中的若干特点
1.政府行为与市场有机结合
美国农产品出口支持政策的制定围绕市场展开，即基于海外市场扩张的实际需要，在市场调查和征求贸易商、生产商等意见的基础上，制定或修改法案，提出有关计划。政策计划的执行也充分运用市场机制。农业部海外农业局(Foreign Agriculture Service)管理的不少计划，涉及到与价格、购买、支付有关的经济交易，通过农业部所属、联邦所有的农产品信贷公司(Commodity Credit Corporation,CCC)进行市场化运作。在有关计划的申请和运作过程中处处体现市场竞争机制。各种农产品出口支持政策计划要向社会公开。以出口补贴计划为例，每个潜在的出口商都可以根据农业部公布的信息，按规定的要求，在规定期限内就补贴标准进行投标，农业部对收到的投标作相互比较，并与竞争国的销售进行比较和审查评定。中标的出口商与符合规定的国家的潜在买主联系，洽谈包括价格、数量、品质、交付和其它条款在内的销售合同，政府不介入出口商的具体出口业务。
2.农业行业协会等利益集团发挥了重要作用
包括农产品出口在内的各种政策主要由国会参众两院以立法形式制定。在制定、修改与农产品出口有关的政策计划过程中，政府鼓励有关产业、消费者、利益相关者和公众参加。遇到特别复杂的问题需要听取专家意见时，立法机构还召集专家和利益相关人举行公开的非正式会议，听取意见。美国还有一种联邦政府部门与私营企业就农业贸易有关问题沟通联络的常规机制。依据1974年《贸易法》，美国成立了农业政策咨询委员会和五个农业技术咨询委员会。农业政策咨询委员会就贸易政策及其管理中产生的问题向农业部和贸易谈判代表提供信息和建议。[4]农业行业协会和商会在这些过程中发挥了重要作用。各种农业生产、加工协会、合作社、商会还通过参加国会举行的听证会，对与农产品出口有关问题发表看法，或指出政府工作缺陷。这些看法和批评意见将写入听证会纪要。[5]农业行业协会等利益群体使政府在制定或执行与农产品出口有关政策过程中不能不关心农场主、加工商和贸易商等各方的利益。此外，美国农业行业协会、商会还是一些农产品出口支持政策计划如市场开发计划的承担者。
3.农业生产和内外贸的管理由同一个行政职能部门负责
美国负责农业内外贸的最主要联邦行政机构是农业部。农业部是集农业生产、农村生态、生活管理于一身，对农业产前、产中、产后实行一体化管理的行政职能部门。美国商务部和贸易谈判代表的职责与贸易相关。但美国商务部并不负责农业外贸政策的执行。美国贸易谈判代表在对外谈判涉及农业时要与农业部紧密合作。[6]美国市场经济高度发达，农产品市场是买方市场，农业贸易是制约农业和农村发展的主导因素，农业生产和贸易职能主要由农业部一个部门负责，有利于提高政府管理农业的效率。
4.农业外贸管理部门在职能、权力和责任方面三位一体
农业部对农业外贸的管理职能主要由海外农业局承担。农业部海外农业局成立于1953年，代表美国食品和农业部门在海外的利益，通过扩大美国农产品在海外的市场为农场主等服务。海外农业局得到国会授权，有相应的预算资金、人员、手段、条件来完成上述职能任务。农产品出口支持政策计划主要由海外农业局管理。海外农业局还管理国际农业技术援助、研究等活动。海外农业局有950名左右雇员，有59个工作场所，面向130多个国家，业务范围遍及全球。[7](P.96-97)除了有一批农业参赞外，海外农业局还通过农业贸易商、远程遥感系统和其它资源，形成了一个全球性农业情报和报告体系。农业部在农业外贸管理方面可以说是有职有权，同时也有责任压力。农业部及其海外农业局要向总统、国会、法院负责。国会对农业部及其组成机构具有监督权力。国会全体委员会可以举行听证会，要求农业部及海外农业局通报有关计划执行进展和效果情况。2002年农场安全与农村投资法案还要求农业部长和贸易谈判代表在WTO和经济合作与发展组织(OECD)的多边谈判中定期与参众两院的有关委员会商议。法院有权对农业部及其组成机构的规章等进行审查。最为重要的是，农业部及其组成单位要直接对民众负责。美国民众经常依法行使对政府的监督权利。
三、启示及政策建议
美国五类农产品出口支持计划中，出口补贴计划对出口的作用最直接。不过我国已承诺入世后不对农产品维持或采取任何出口补贴。食品援助与发展计划以人道主义援助和政治外交为主要目的，我国受国力限制这类出口将很有限。今后我国应积极应对技术贸易壁垒，加大政府对农产品境外市场开发的支持力度，尝试对农产品出口信贷给予担保。
美国在农产品出口政策制定和执行过程中的特点给我们的启示是：政府要善于发挥农业行业协会等的作用，并科学设置机构、合理界定职能，从而实现政府行为与市场有机结合和精简、高效目标。
为促进我国农产品出口，建议：
1.积极应对技术贸易壁垒
技术贸易壁垒，也称绿色贸易壁垒，是指现代国际贸易中商品进口国以维护国家安全、保护生态环境、保护人身健康与安全、保护动物或植物的生命和健康、防止欺诈行为为名，通过颁布、实施严格的环境法规和苛刻的技术标准，以达到限制国外产品进口目的的贸易保护措施。农产品技术贸易壁垒涉及的品种以蔬菜、大米、茶叶、动物源性食品（畜禽、水产品、肠衣、蜂蜜）等传统的劳动密集型产品为主，检测的项目主要是疫情疫病、抗生素、农药、兽药残含量等。近年来日本、欧盟、美国等提出的检测要求，不仅项目越来越多，检测限量也越来越低。此外，一些国家在产品合格评定方面的要求提高。发达国家对进口产品的合格评定，不是局限于最终产品的质量是否达到标准，而是覆盖产前、产中、产后全过程，包括对生产体系、管理体系的认证。欧盟要求动物源性产品的出口认证必须向欧盟申请注册，欧盟到生产企业现场考察，评定其生产、管理是否符合规范要求。俄罗斯对进入俄境内的冻猪肉的生产企业，实行俄罗斯兽医签单管理制度。韩国要求对水产品出口企业进行登记注册。
世界贸易组织乌拉圭回合谈判后，技术贸易壁垒成为影响农产品国际贸易的主要形式。美国2002年新设立的技术贸易壁垒计划正是在这一背景下产生的。对于国外设置的技术贸易壁垒，我们要借鉴美国经验，对影响我国农产品出口的技术贸易壁垒作出快速反应，积极开展双边谈判，进行政府间交涉。与此同时，我们要看到，与发达国家相比，我国在农产品生产、加工、流通、检验检测、管理体制等方面确实还存在不少问题，必须采取切实措施，狠抓农产品质量建设。入世后，我国在劳动密集型农产品上的价格优势能否转化为国际贸易优势，关键看在农产品质量安全方面能否有一个大的飞跃。
要抓紧制定《农产品质量安全法》及其配套法规建设，推进农业标准化建设。推进我国农业标准化，首先应注意与国际接轨。尽可能根据现有的国际标准、准则和建议，来制定我国标准。鉴于我国一些产品在质量、性能等方面落后于发达国家的现状短期内难以根本扭转，为了保护我国农产品少受国际市场的冲击，在向国际标准看齐的同时，还要根据自身的实际，在科学的基础上，建立差异性标准。使差异性标准体系形成一道天然屏障，在合法的基础上，适度地保护国内产业。
要建设一批外向型农产品生产基地。农产品生产质量与生产场所的生态环境密不可分。当前，要在注重全面提高农产品质量的同时，结合我国农业资源分布和产业结构特点，选择有一定出口基础、规模和渠道，有比较优势、品牌特色和国际市场的产区和品种，给予资金扶持，通过较长时间的扎实工作，集中建设一批符合国际市场要求，劳动密集和技术密集相结合的现代化外向型农产品基地。外向型农产品基地建设任务，由农业生产加工企业具体承担。科罗拉多大学经济学系的Keith E.Maskus和世界银行发展研究组的John S.Wilson认为，向进口国技术标准靠拢导致的成本增加，通常使大企业在全球竞争中处于有利地位。[8](P.18)换句话说，受技术壁垒影响，我国一些小企业会丧失出口竞争力。因此，选定的承担基地建设任务的企业应是已在农业生产、加工、流通领域推行ISO、危害分析关键控制点(HACCP)、良好农业规范(GAP)、良好操作规范(GMP)等生产、管理体系，具有出口能力的企业。
要加强农产品质量技术体系、检测体系建设。农业技术的研究和推广体系由以增产为主向以提高产品质量为主转变。逐步建立农产品生产经营企业严格自检、社会中介检验检测机构接受委托检验和执法机关监督抽检相结合的检验检测体系，为开展农产品质量管理提供技术依托。
2.加大政府对农产品境外市场开发的支持力度
境外市场开发成本高，风险大，而当一个或几个企业花费大量人力、物力，通过境外市场调研、产品开发和促销宣传，某种产品在一个或多个国家建立起信誉，市场需求扩大时，生产该种产品或类似产品的其它企业则可以“免费搭车”出口产品。企业一般想“免费搭车”，而不愿到境外开发市场。为纠正这种“市场失灵”状况，发达国家政府普遍介入，通过对市场开发费用给予一定补贴等办法鼓励企业积极开拓农产品出口市场。我国农产品出口商或生产商在规模和经济实力上与美国的跨国企业或集团相比，开拓市场能力和承担失败风险的力量弱，更需要政府扶持。此外，中国人世议定书第16条关于入世后12年过渡期内的特殊保障措施的规定[9](P.11-12)，使我国今后扩大农产品出口主要应靠出口产品多元化、市场多元化来实现，政府大力支持企业或行业协会、商会开发新兴市场，到境外促销新产品就显得尤为重要。
3.大力发展农业行业协会
与美国相比，我国农业行业协会发育很不健全。大力发展农业行业协会在我国具有特别重要的意义。一是通过倾听行业协会的意见，可以使政府制定的农业和农村政策更加切合实际，增强政策的可操作性；二是借助农业行业协会的桥梁和纽带作用，提高政府对农业的宏观调控能力；三是防止倾销和应对国外反倾销、反补贴调查的需要。我国入世协议中的一项不利条款是：自加入之日起15年内，外国可使用替代国价格来确定我国是否存在补贴或倾销。这使外国更容易起诉我国出口倾销或补贴。农业行业协会及时收集国内外市场信息，向会员发布，协调行动，有利于避免、防止外国起诉我国倾销。当外国对我国提出反倾销或反补贴调查时，行业协会可以积极应诉，接受调查；四是通过农业行业协会的监督，可以促使政府职能机关转变工作作风，改善服务。
推进农业行业协会发展，象大力发展私营经济一样，需要政治勇气，更需要切切实实的措施来推动。从经济学的角度分析，只有当加入某一行业协会带来的收益超过入会的成本时，农业生产者或贸易商才会加入该协会。与美国等地多农民少国家相比，我国农户经营规模偏小，农产品加工、贸易企业的规模也不大，在其它条件相同情况下成为协会会员可能取得的收益不高，这是我国农业行业协会发展缓慢的内因。日本、韩国等的情形与我国近似些，在推进农业行业协会过程中，日本、韩国政府都给予了大量扶持，通过提高入会的预期收益，吸引了更多的农户或农产品加工企业、贸易商加入协会。建议我国今后在开展境外农产品促销等方面优先对农业行业协会予以财政扶持。
4.赋予农业部门对农业外贸的管理职能
我国现行的农业行政管理体制是在短缺经济条件下形成的，农业产、加、销和内、外贸的职能分割于不同部门。1997年以后，我国农产品从整体上告别短缺经济，在偏远小山村的农民也越来越感到国内外市场对农业商品生产的制约。如今，在买方市场条件下，贸易成为生产的先导，农业生产与贸易的管理职能依然分割于不同的部门，农业部门只抓农业生产不抓贸易的管理体制，就如同把枪杆与瞄准器相分离，导弹离开了目标锁定、跟踪装置一样不合时宜。借鉴美国等发达国家的农业行政管理经验，赋予我国农业行政部门对农业外贸的管理职能，是市场经济发展的内在要求，也是政府加强对农业宏观调控和增强入世后应变能力的需要。
赋予农业行政管理部门对外贸的管理职能，应根据现代管理科学理论的要求，做到职能、权力、责任的统一。我国一些地方政府已要求农业部门要抓农业外贸，有的农业部门甚至明确了具体牵头负责处室。但由于没有从法律上加以明确，在经费预算、人员和管理手段上没有给予充分保障，管理难真正到位。
收稿日期：2003-06-03
标签：农产品论文; 资金计划论文; 农业发展论文; 国家部门论文; 农业部论文; 贸易壁垒论文; 农业局论文; 出口信贷论文;