21世纪水利改革与发展的战略重点在节水——中国可持续发展的关键在水，本文主要内容关键词为：中国论文,可持续发展论文,水利论文,重点论文,关键论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
当今世界普遍关注水危机问题，其中最突出的矛盾就是干旱缺水。中国是世界上人均淡水资源严重短缺的国家之一，21世纪中国淡水资源短缺将成为国民经济可持续发展的瓶颈。因此，必须高度重视水资源的保护和节约使用。本文将就这一问题做些探讨。
一、中国水资源基本状况
在我国水旱灾害频繁，水土流失严重，水资源严重短缺，这三大因素始终制约着我国的生存与发展，而且是影响环境的主要因素。
从水旱灾害来看，中国在历史上就是一个水旱灾害频繁而又严重的国家。水多为患，水少成灾，历史上几乎平均每年都有一个较大的水灾或旱灾。新中国成立后的30年间，比较严重的水旱灾害平均每三年一次，全国平均每年受灾面积4亿亩左右。进入80年代以来， 我国水旱灾害受灾面积呈上升趋势，90年代比80年代受灾总面积增长了24%，成灾率都在50%以上，其中， 旱灾的受灾面积的占总受灾面积的比重在60 %～70%，干旱缺水的形势越来越严峻。据统计资料分析，1991～1996年连续发生了四次洪涝重灾，直接经济损失高达1000亿～2000亿元；90年代每年受旱面积在4亿亩左右，全国农业灌溉缺水量约300亿立方米，因干旱减产粮食200亿～300亿斤；工业缺水近60亿立方米，影响产值高达2000亿元。显然，水旱灾害给国民经济造成巨大损失，严重地制约其健康发展，水的供需矛盾日趋尖锐。
从水土流失来看，中国是世界上水土流失和荒漠化严重的国家之一。水土流失遍布全国。按侵蚀营力的不同，可以分为水力侵蚀、风力侵蚀、融冻侵蚀和重力侵蚀四种类型。据水利部遥感普查成果，水力和风力侵蚀面积为367万平方公里，占国土总面积的38.2%，其中， 水力侵蚀面积179万平方公里，风力侵蚀面积188万平方公里。我国荒漠化土地面积已占国土总面积的27.3%。从全国来看，水土流失和荒漠化严重的地区又大都集中在北方干旱半干旱地区。（中国的干旱半干旱地区面积占国土总面积的52.5%，耕地面积占全国耕地总面积的38%，主要分布在昆仑山、秦岭、淮河一线以北的广大地区。）这些地区不仅水土流失严重，且荒漠化在扩展，生态环境较差，其主要原因就是天然降水不足，干旱缺水。这也是我国北方地区，尤其是西北地区农林牧生产力基础薄弱，经济落后和农村贫困的一个根本原因。
从水资源来看，我国是世界上人均淡水资源严重短缺的国家之一。全国水资源总量号称2.8万亿立方米， 但由于降雨的时空分布和年内分配的差异，水资源在地区上的分布极不均匀，南多北少，东多西少；夏秋多，冬春少。因此，可供开发利用的水量只有40%～50%左右。就水资源总量而言， 我国位居世界第六位， 但人均拥有的水资源量仅为2300立方米，在世界上排在第121位，并被列为13个贫水国家之一。 按照国际上的标准，人均拥有水资源量2000立方米就处于严重缺水边缘，我国目前就已经接近这个边缘。从地区来看，全国有18个省区、30%的国土、60%的人口处于严重缺水的边缘；按人均拥有水资源量1000立方米为人类生存起码需求量来衡量，全国就有10个省区（市）（其中9 个省（市）的人均水资源在500立方米以下）、11%的国土面积、1／3 以上的人口处于严重缺水状态。
二、水资源开发利用现状和问题
新中国成立49年来，全国兴修了大量的防洪、灌溉、排涝、发电、供水等水利基础设施，对抗御水旱灾害，保障农业、国民经济发展和提高人民生活水平做出了巨大的贡献。据1997年统计资料分析，全国大中小型水库达到 8.5万座，总库容量4600亿立方米，特别是以长江三峡、黄河小浪底、治淮治太工程为代表的一批重点大型水利工程的建设，标志着防洪能力有了很大的提高。水土流失治理面积达到70万平方公里，占水土流失总面积的19%。农田有效灌溉面积达到7.67亿亩，配套机井333万眼，排灌机械保有量7020万千瓦，尤其是90年代， 农田灌溉面积突破了80年代的徘徊，并有新的发展。1990～1996年，我国人口增长了7 %，粮食总产却增长了13%，灌溉面积增长了5.7%。 为保障我国粮食增长和安全，农田灌溉发挥了重要的作用。全国水电装机达到5600万千瓦，其中，水利部门管理的水电装机已达2400多万千瓦，全国水电年发电量1900亿千瓦时，其中水利部门占780亿千瓦时。
通过兴修大量的水利基础设施，目前全国总用水量已达到5250亿立方米，占全国水资源总量的19%。与新中国成立初期相比，总用水量增加了4200亿立方米，人均用水量从187立方米增加到440多立方米。从目前用水结构来看，农业用水量约占78%，工业用水量占17.5 %， 城市生活用水量占4.5%。根据用水现状分析，全国总缺水量在300亿立方米（其中，农业缺水占80%）以上。不少地区过度开采地下水，已造成地下水位逐年下降，地表下沉。由于黄河水资源的不合理利用和缺乏统一管理及调度，进入90年代以来，黄河断流越来越频繁，每年都出现断流，断流时间越来越长，断流河段不断上延。 1997 年断流时间最长已达226天，断流河段已上延至开封，断流河段占下游河道总长的80 %以上。更值得重视的是全国废污水排放量高达400多亿立方米， 加上天然水质不良，目前国民生活饮用水的状况令人十分担忧。据有关方面调查，全国有近1／4的人口在饮用水质不良的水；有2／3的人口饮用的是受次生污染的水。
面对21世纪中国经济发展的战略目标，21世纪中叶，我国经济将达到世界中等发达国家水平，届时人口将达到16～17亿人，全国粮食总需求量约6.4～6.8亿吨。按照这一目标，我国有关专家对21世纪水资源的供需进行的分析表明，我国的供水需求将达到8000亿立方米左右，比目前的供水能力要净增3000亿立方米左右。但我国一方面水资源严重短缺，另一方面用水浪费十分严重；水资源缺乏统一管理，水资源的开发、利用、保护、建设严重滞后。目前水价过低，收取率低，水的利用率低，“三低”问题仍然十分突出。从全国各省区（市）出台的收费标准来看，目前只有一半的地区达到或接近《水费办法》中规定的农业水费成本计算的要求。全国现行平均水费标准，仅为全国水利工程平均供水成本的1／3～1／2。从1991～1996年水价与成本对比分析来看，农业平均水价只达到成本的55%，生活平均水价只达到成本的66%，工业平均水价只达到成本的67%，这三种水价全国最高的和最低的大体上都差10倍左右。现行水价的主要问题是：核定的水价标准偏低，没有包括折旧大修费和物价上涨费用，固定资产投资分摊没有考虑水库防洪等社会效益部分，目前供水成本还不到实际成本的一半，有的只占到目前成本的30%左右；水价没有纳入国家的价格管理体系，没有考虑市场调节机制，价格机制僵化；水利供水是商品的观念还没有完全被人们所接受。由于旧的管理体制及价格政策的约束，水这个特殊商品不能以市场为导向，用经济手段来优化水资源的配置，并实现水的商品价值。这是水管理单位连年亏损，负债运行；工程维修费用严重不足，设施老化失修严重的一个重要原因。
中国的水资源状况清楚地表明：①中国是发展中国家，人口增长，经济发展，特别是工业化、城市化对水的需求将会快速增长，对水量、水质提出了更高的要求；②中国水资源的开发利用仍受到经济发展水平的制约，特别是在水资源可利用量有限的情况下，经济发展将受制于水资源的条件；③中国目前缺水形势不仅十分严峻，而且未来的供水能力并不能与经济增长同步增加；④中国水源污染已经直接影响国民饮用水的安全供应和国民的身心健康，并人为加剧了水资源的短缺。因此，在未来相当长的历史时期内，我们必然高度重视水资源短缺的现实。特别值得指出的是，未来的水危机与过去水资源的严重短缺的形势是很不一样的，过去主要是靠开源增加供水量，现在具有可经济开发的大型水源越来越少，即使具有可开发的资源，其开发难度将越来越大，所需的费用将十分高昂。因此，单纯靠兴修水利工程来增加水的供应将日趋艰难，实施南水北调工程虽然可以缓解北方地区的水资源紧缺的矛盾，但调水量也是有限的，仍难以满足人口、经济和社会对水的日益增长的需求。
三、出路在节水
中国经济社会走可持续发展的道路，欲使人口、资源、环境协调发展，就必须重视资源的保护和节约使用。水是生命之源，但水资源的有限性决定了对其开发利用只能在有限的数量上作文章，发挥出最大的作用。因此，要依法保护水资源，决不能走浪费资源和先污染后治理的路子。要根据我国国情，选择有利于节约水资源和保护环境的产业结构和消费方式。要坚持水资源开发和节约并举的方针。在开源和节流并举问题上，节流必须放在首位。节流本身就是一种开源，但不意味着节流就可以不需要开源，节流是为了资源的有效利用和永续利用。因此，只有采取全方位保护水资源和节约用水的措施，才能保障经济社会的可持续发展。这不仅是实现两个根本性转变的重大举措，而且是解决我国水危机，加强我们生存和繁荣基础的唯一出路。
我国是灌溉农业大国，农业用水占总用水量达70%以上，因此，节水的战略重点在农业。但是由于国家经济社会的发展，特别是城镇工业的发展，灌区的服务功能也发生了根本性的变化，灌溉水源“农转非”日益增多。或者说，工业和城镇居民的用水挪用和挤占了农业的灌溉水源。特别是随着工业用水和城市居民生活用水的不断增长，今后工业和城镇及居民用水与农业用水的竞争还会加剧。40多年的统计资料表明，全国农业用水占全国总用水量的比重已从50年代的97 %下降到90 年代的78%，“农转非”水量约200亿～300亿立方米，影响灌溉面积1 亿多亩。如果农业用水大量被挪用和挤占，势必要影响粮食产量。目前我国大江大河上游涵养水源能力减弱，下游河道泥沙淤积，水源污染，水质恶化，又人为加剧了灌溉水源的供需矛盾，加上灌溉技术落后，南方的渍害、北方的次生盐碱化都直接影响粮食的产量。由于干旱缺水，全国每年粮食的减产量在150亿～200亿公斤，影响工业产值近2000亿元。因此，面对21世纪的经济社会和农业、农村经济的发展，水的问题已成为生存与发展的一个关键性制约因素。
联合国教科文组织的一份报告估计，现在水资源的浪费十分严重，农业灌溉损失率达60%，城市供水有1／3未到用户前就损失掉，总的来说，全球水资源利用过程中，损失率有时高达50%。我国目前农业用水情况大体上符合上述估计。农业用水量近4000亿立方米，每公顷平均用水只有7950立方米（亩均530立方米）， 但有些地区每公顷平均用水量高达1.2万～1.5万立方米（亩均800～1000立方米）； 我国工业用水的重复利用率平均达到40%～50%，但不少仍低于40%的水平；城市人均生活用水总的水平不算高，目前平均每人每日生活用水大约100 升左右，但高的达到400升，生活用水的浪费也很普遍。面对缺水危机， 世界各国均把节水作为本国经济建设的一项重要国策。世界观察研究所出版的《最后的绿洲》的作者桑德拉·泼斯特认为：运用今天的技术和方法，农业可以减少用水10%～50%，工业可以减少用水40%～90%，城市可以减少用水33%。这些技术和方法的实施都可以毫不影响经济和生活质量的水平。因此，在农业用水方面，应大力发展各种节水灌溉技术，研究节水灌溉制度，重视农田灌溉水的管理，提高水的利用率，降低单位面积用水量；在工业用水方面，应制定合理的用水定额，推广节水工艺，降低水耗，提高水的重复利用率，降低工业产品单位产量或产值的用水量。我国农业用水如果将现有渠系水的利用系数提高10个百分点，至少可节约200亿立方米的水量，再加上田间节水灌溉技术， 总节水量有可能在300亿立方米以上； 我国工业用水（目前工业用水的重复利用率一般为45%）如果将水的重复利用率提高到70%，就可节约上百亿立方米的水量；还有一项很大的水量就是全国有400多亿立方米废污水， 如果提高处理率也可以增加上百亿立方米的水量。 这三项加起来就相当于开发出500多亿立方米水量， 这是缓解水危机和实现水资源高效和永续利用、 保障经济社会可持续发展的关键。
目前我国农业用水量3800多亿立方米，单方水的效益平均不到1 公斤粮食，而不少国家利用现代的先进灌溉技术，单方水的效益均在2 公斤粮食以上。中国如果将单方水的平均效益提高到1.3 公斤粮食的水平，保持现有农业供水量，仅灌区的粮食产量至少可以达到5亿多吨， 这对21世纪中叶中国16亿人口的粮食问题可以说能发挥举足轻重的作用。因此，农业节水不仅具有巨大的潜力，在全国节水中应成为战略重点，而且对农民增收，对农业、农村经济的发展以及国民经济的发展和社会稳定都具有深远的战略意义。以农业节水为龙头，通过先进节水技术的推广，既有利于农村经济体制的改革，土地和作物布局的调整，又有利于规模经营，实现水利化和农业机械化；既节水、省肥、省工、节工、节地、增产，达到规模效益，又有利于改善生态环境。为缓解我国农业干旱缺水的局面，1996年，国务院决定：“九五”期间在全国建设300个节水增产重点县，近二年来已初见成效。目前全国累计节水灌溉工程面积已达到2.68亿亩，非工程节水措施（采用坐水种、水稻科学灌溉、大畦改小畦、平田整地、施用抗旱保水剂等）面积已达到1.3亿亩。 总计年节水量为330亿立方米，年增产粮食165亿公斤。
四、措施与行动
鉴于中国是一个水旱灾害频繁而又严重的国家，水多为患，水少成灾，水脏贻害。因此，在认识上一定要从洪涝、干旱、污染三个方面牢固树立水的忧患意识，同时，从可持续发展的战略高度来研究水的问题，并制定相应的水政策。首先，提高水是资源、产品和商品的意识；其次，在水利发展战略及方针政策上，应采取总量控制与生产力布局及需水结构的调整和管理相结合的方针，即对水资源的优化配置和用水结构进行战略性的调整；第三，在地区布局上，要处理好长远与当前、全局与局部的关系；第四，既要建立水资源有偿开发利用机制，又要建立适合中国国情的双重价格体系；第五，建立以保护和合理利用水资源为核心的水资源经济学和水利生态学；第六，建立多元化办水，企业化管水，商品化用水的良性运行机制；第七，在坚持开源与节流并举的方针上，必须把节水放在首位，要把节水作为开源的一项重大措施，坚持以保护、节约水资源为中心的水利发展战略。
中国可持续发展的关键在水，因此，面对未来水资源形势和水利改革与发展的战略目标，解决水资源短缺的途径有：一是国家经济发展总体规划和生产力布局要以水资源的安全供给与可持续利用为基础；二是加强对水资源的全面规划，对天上水、地表水、地下水包括土壤水要进行总体规划，并加强水资源的保护和统一管理，防治水污染；三是对资源进行优化配置，调整用水结构，发挥水的综合功能，做到综合利用；四是加速现有水源工程的扩建改建、更新改造和配套挖潜工作，充分发挥和扩大现有水利基础设施的效益；五是大力普及现代节水技术，提高水资源的有效利用等；六是按照社会主义市场经济体制，建立水资源有偿开发利用机制，利用经济杠杆改革水价和污水处理利用，促进水源保护和节约用水；七是按照流域水资源规划，加快水源工程建设和实施区域性的跨流域调水工程；八是按照水资源经济和可持续利用制定相应的政策和法规。
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