城镇化与“二元结构”的破解，本文主要内容关键词为：化与论文,城镇论文,二元结构论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是一个人口大国，且农业人口占绝大多数，发展中国家的迟发展特点表明，我们的城镇化之路任务很重，选择什么样的发展道路和发展模式，将直接决定我们推进城镇化的质量和速度。目前，我国仍存在的城乡分割的“二元结构”，是造成现阶段城镇化滞后于工业化、经济结构优化升级缓慢、市场有效需求不足的总根子。要破解这一大难题，就必须花大力气清除“二元结构”的历史沉淀，而改变“二元结构”的根本出路是走城镇化之路。
一
我国的“十五”计划纲要，把积极推进城镇化作为新世纪经济结构战略性调整的一个重要方面。这一战略的实施意味着我国将全面地、大规模地推进城镇化建设，并把重心转向广大农村，重视走小城镇建设之路。这是从根本上改变我国城市化总体上滞后于工业化现象的战略决策。
通常意义上的城镇化，就是广大农村的小城镇建设，是一定区域的农村人口和剩余劳动力，在工业化发展和市场经济的推动下，向县域和乡域城镇集聚、转移的过程。城镇化是整个国家城市化的重要组成部分，是推进我国城市化的重要途径，是有中国特色的城市化道路发展的一个显著特点。由于城乡经济发展水平的差距而形成了明显的城乡差别，对每一个农村居民来讲，都有着强烈的进城工作和生活的愿望，而长期存在的城乡“二元体制”，在许多政策上极大地限制了农民往城镇迁徙的自由，形成明显的农村人口比例高，农业效率低；城镇人口比例低，工业效率高的局面。随着我国工业化进程和市场经济的推进，占全国绝大多数的农村人口和剩余劳动力需要转移。怎样实现这种转移呢？靠原有城市来吸收大量农村剩余劳动力是不现实的。城市作为自然物质（土地、水源等）和人工物质（各种基础设施）的人类活动的承载体，构成了对立统一的人类生态系统，必须保持平衡。现在，我国大城市人多地少，人口、建筑高度密集，缺水严重，生活环境受到污染，大城市的自然资源已不允许人口再有更多增加；靠新建城市来吸收大量农村剩余劳动力也是不现实的。据有关部门测算，城市每安排一个劳动力，仅生产性投资就要1万多元，加上基础设施投资，所需资金则更可观。我国农村2亿多剩余劳动力，若都涌进大城市，那么，需要增建100万人以上的特大城市200个，或增建50-100万人口的大城市300-400个，起码需要2.7万多亿巨额投资，这显然是我国的国力、财力无法承受的。农村劳动力的就业机会，必须由农村自己的商品经济性质的手工业、商业、企业提供，逐渐形成农村企业群以至新的小城镇，通过这样的途径，去打开城门、镇门，让大部分农民进来。小城镇因为聚集了人、财、物及信息流而具有了进行规模经济生产的可能，形成了便于面向市场组织生产的必要条件。据发达国家经验，每增加1个第二产业的就业人员，就能相应地带动2-3个第三产业的就业岗位。农民进入小城镇，由第一产业转向城镇中小企业，尤其是转向为城市、城镇提高生活质量服务的旅游、教育和农副产品加工第二、三产业，使转移到小城镇的广大农民创造出比农村更高的劳动生产率，获得比在农村更多的收入，这样，就有了增加消费的可能。留在农村的人口因数量大大减少，农业劳动生产率提高，农民也就提高了收入，也就有了增加消费的可能。
从农村城镇化和城乡一体化趋势来看，小城镇门坎低，发展成本低，容易发展，是在我们这样一个农民占绝大多数的农业大国实现城乡一体化的必由之路。小城镇架起了让农民走进城市转变为城镇居民的桥梁。目前我国小城镇建设基本上是循着政府出规划、民间出投资和谁投资谁受益的路子发展的。从扩大内需这一战略看，小城镇建设是扩大内需的直接推动力。农村小城镇建设具有投资关联度大，扩散效应广泛，见效速度较快的特性。小城镇建设的重点应是县城和部分基础条件好、发展潜力大的建制镇和乡政府所在地。我国1999年底已设立建制镇19184个，其中县政府驻在镇2129个，县级市市区487个，应将这2600余个城镇与其他条件较好的部分城镇作为发展小城镇的重点建设好，以逐步带动整个小城镇的建设和发展。以上建制镇中条件较好的这2600多个城镇，遍布全国东西南北中各个地方，如果平均每个县建设好8个小城镇，每个小城镇容纳3万人，就可以容纳6.24亿多人。这样就能大大提高我国总体城市化水平。有关研究表明，按照现代小城镇发展的设计要求，仅基础设施建设平均每平方公里就需要投资1-2亿元，如果每个小城镇以3平方公里计算，全国每年新建450个小城镇，则投资规模可达1350亿至2700亿元，可拉动国内生产总值增长约2个百分点。在加快农村小城镇建设过程中，农民进入城镇，首先要买房建房，这将带动建筑业、建材业的大发展，使房地产市场持续繁荣；发展小城镇所必需的交通、水电、通讯等公共配套基础设施建设，其投资与住房建设投资约为4:6，而这笔投资又将在居民的即期消费中创造即期效益，赢得较高的投资回报；农民进城要进行大量的经营性投入，小城镇作为发展农村二、三产业的载体，是先富起来的农民经商办厂的理想场所，是启动民间投资的切入点；农民进入城镇变为市民实现消费升级，消费方式将发生质的变化，由自给自足的实物消费变成货币消费。因此，走加快小城镇建设之路，能够极大地刺激投资需求，带动农村居民的消费，将农村巨大的潜在消费力变成现实的购买力，可以持续拉动整个社会的有效需求，激发经济活力。
我国的农村人口占总人口近70%，我们讨论扩大消费的问题，就必然会想到最大的消费人口群在农村，但农村居民消费水平只及城市居民消费水平的30%。这就不能不讨论如何增大农民的消费能力问题。然而，要提高农民的消费能力，就必须提高农民的收入，而提高农民收入的首要途径，无非在于提高农产品价格。显而易见，无论是从现今的农产品价格形成机制，还是从农产品供求关系看，这都是政府经济政策力所难及的。眼下就是坚持以粮食保护价收购以维持粮价都是很吃力的。如果农村人口不减，靠调控农产品价格，较大幅度地提高农民的收入，可以说已经做不到。农业从整体上做到优质、高产或许不难，但做到高效益就肯定很难，因为我国农业已进入了低需求的收入弹性阶段。出路只能是逐步减少农村人口，加快城市化的速度。只有这样，才能提高和释放我国农村人口这个最大消费人群的消费能力，并改变消费习惯和消费方式，提升消费结构，促进整个社会经济繁荣。
二
城镇化是伴随工业化进程而发生的现象，是社会生产力发展和科技进步的必然产物。工业化与城镇化其本质是相互关联、相互依存、相互促进、统一发展的。工业化的发展必然推动城镇化发展，城镇化的水平必然以工业化的程度为主要标志。工业化是城镇化的基础，城镇化是工业化的条件。工业化与城镇化的统一发展是推动经济社会持续、快速、健康发展的巨大力量。
城镇化与工业化同步、协调发展，是已被现代化国家、现代化实践历史所证明了的成功经验。但是，我国改革开放以来，重视用改革机制推动乡镇企业的发展，乡镇企业一马当先，而城镇建设相对滞后。为此，现阶段我们应选择一条不同于其他发达国家的城市化之路，那就是城镇化优先的路子。
在改革开放和社会主义市场经济作用下，我国无论在工业化还是在城镇化方面，都取得了举世公认的巨大成就。国家初步实现了工业化，城镇化也出现了崭新的面貌。然而，笔者认为，在工业化和城镇化的共同进步方面，我们存在着工业化一马当先，城镇化特别是小城镇则相对明显滞后的缺陷。在1949年，我国城镇化率为17.6%，与工业化率（工业占国内生产总值的比重）大体持平。但是，相对突飞猛进的工业化发展速度，我国的城镇化比率近些年来一直低于发展水平大体相同的国家的平均水平。据统计，我国城市化比率的滞后程度，1985年为-28.1%，1990年为-24.6%，1995年为-27.8%，1998年为-29.9%。目前我国城镇化滞后状态不但没有改变，甚至还在不断发展，比相应发展水平国家的标准结构中的城市化比率低了30%。从产业结构与城乡人口结构变化来看，1952-1992年，全国工业总产值平均每年递增12%，工业净产值递增11.3%，工业占社会总产值的比重从19.5%增长到49.41%，分别增加了32和30个百分点；但同期城镇人口平均增长率只有3.8%，城镇人口占总人口的比重由12.5%上升到26.6%，仅提高14个百分点。工业占国民经济的份额达60-70%，工农业产值比已超过8:2，城乡人口比例仍长期基本固定在2:8的水平上。经济增长与城镇建设的反差如此之大，这在世界上是少见的。
城镇化大大落后于工业化进程，原因在于我国长期实行的计划经济体制和在特有的历史背景下形成的户籍制度，致使我国社会经济呈现出典型的城乡分割的“二元结构”。城市和乡村相对封闭，城市以发展工业为主，并按现代化大生产的方式组织生产；而农村则以农业为主，主要是生产粮食和其它农产品，农业基本上起着为城市工业发展提供原始积累的作用。在“二元社会”状态下，有三大突出问题：一是农村相对贫困化问题仍然突出。农村人口膨胀，农民人均拥有的土地等生产资料越来越少，收入受到很大限制，城乡利益分配严重不均。1964年城乡人均生活费收入差距为2.2倍，到1991年实际差距已扩大到4倍。2001年国家统计局的专项调查显示，农民收入及消费水平与城镇居民相比大约落后10年左右，农村居民收入及消费水平仅相当于城镇居民80年代中期水平。西部地区一些农村居民甚至还没有摆脱贫困。二是劳动力等生产要素不能按经济规律合理配置，使农村剩余劳动力的沉淀积累问题日益突出。目前，农村剩余劳动力已超过2亿人。如果这2亿多剩余劳动力不能转移，首先，会造成农业收入下降。其次，将导致我国农村产品无力参与国际竞争，使我国农产品市场无法与国际市场接轨；再次，会影响改革的环境。由于许多农民无所事事，会引发农村赌博、偷盗等犯罪的增多。三是会形成中国社会不公平现象。维持“二元社会”结构的工具是户籍制度，它起了强有力的“关卡”作用，将你卡在城市一边，你就跳出了“农门”，就能享受社会保险、教育、就业、住房、医疗等社会福利；将你卡在“农门”里面，你就要失去诸如上述社会公共福利的享用权利。“二元社会”最终导致的结果就是人为地阻碍我国城镇化的发展进程。
改革开放以后，家庭承包经营普遍实行，乡镇企业异军突起，带动农村产业结构、就业结构的变迁和小城镇的发展，城乡经济、社会结构发生了巨大变化。乡镇企业已使1.27亿农民从土地上转移出来，另外，城市和沿海工业加工区也吸纳了1亿多农村剩余劳动力，农村人口占总人口的比重不断下降，城市人口比重增加的趋势越来越明显。1978年，农村人口占总人口的比重为82.1%，城市人口占17.9%。到1998年，农村人口占总人口的比重为69.6%，下降了12.5个百分点；城市人口占30.4%，上升了12.5个百分点。2000年，农村、城镇人口比例为63.91:36.09。但这只是相当于世界1950年城市化的平均水平。与亿万农民对城镇的渴求相比，目前的城镇供给要少得多。我国的城镇化水平与工业化的水平是不相称的，城镇化进程明显滞后于工业化进程。从工业化、城市化相对统一、同步发展的规律看，像我们这样一个农村人口占总人口近70%的国家，城镇化特别是小城镇化相对滞后，应该说不是一件好事。当买方市场初步形成，工业化急需市场支撑，农村人口迫切需要转移，乡镇企业生存环境不够好，有效需求不足的时候，人们应该看到城镇化滞后带来的负面影响。城镇对生产要素的集聚功能和在区域经济发展中的辐射、带动作用不强，已成为制约需求增长和经济社会发展的一个不可忽视的问题。由于城镇发展缓慢，使得工业布局分散，不仅自身缺乏集聚效益，而且对拉动经济发展、带动产业升级的乘数效应也不高；也使得主要依托城镇的第三产业发展缓慢，城乡产业结构优化升级较慢；还使得城镇基础设施落后，现代化水平低。
城镇化落后于工业化还严重抑制着内需的扩大。城乡居民消费是拉动经济增长的基本力量之一。根据再生产理论，产品只有进入消费阶段，生产的目的才能实现，经济社会才能不断发展。城镇化进程缓慢，使大量农民滞留在土地上，农业比较劳动生产率得不到提高，农民收入上不去。根据有关调查资料显示，1998年，城市居民家庭人均可支配收入比农民人均纯收入高2.51倍，这表明农民收入偏低。据测算，我国在过去的20年内，消费对经济发展的贡献率一直在60%以上，居民消费每增长1个百分点，可带动GDP增长0.5%。农民消费每支出1000亿元，将对整个国民经济产生2000亿元左右的消费需求。而实际上我国占总人口近70%的农民，其消费仅占商品总量的30%，也就是说，两个多农民消费的商品还不如一个市民。由于城乡居民尤其是农民收入不高，可自由支配的收入少，导致许多需要的商品和服务无钱购买和享受，这种“想要的买不起”现象表现在市场上，就形成商品“过剩”。收入决定消费，消费的水平直接表现为购买力，而购买力又直接影响着生产。农民因收入不足导致农村购买力相对太弱，使得国内总需求难以持续扩张，导致GDP总量增长减缓。据测算，进入20世纪80年代以来，农村消费占国民经济总需求的份额在下降。1980-1995年为22.6%，而1996年和1997年分别下滑到15.9%和15.5%，1998年为14.9%，1999-2001年仍在下滑。农村购买力拉动需求的作用明显减弱，大大地拖累了城镇化的发展。
三
历史上存在的城乡分割的“二元结构”，是造成目前我国城镇化滞后于工业化、经济结构优化升级缓慢、有效需求不足的总根子。社会主义市场经济体制的建立，已开始打破“二元结构”，国家“十五”计划把积极推进城镇化确立为经济结构战略性调整的主线之一，将更进一步加速“二元社会”的融合，使城镇化与工业化发展水平相适应。在实施城镇化战略进程中，要从国情出发，立足新世纪的发展目标，顺应经济发展和城镇发展规律，作好加快我国城镇化发展的战略布署。
完善多层次的城市化规模等级体系是快速推进城镇化的重要路径。城市化应是一个完善的体系，它有一个合理的梯次结构。按世界标准，城市化率30%-60%是城市化中期发展阶段，表现为城市化速度加快、城市规模扩大、城镇数量增加、空间分布集中的趋势。我国的城市化已经开始进入中期快速发展阶段。在加快城市化的进程中，要统筹规划，因地制宜，在全国发展各类规模的城镇，适当发展大城市，积极发展中小城市，大力发展小城镇，形成以大城市为中心、中等城市为龙头、小城市为纽带、小城镇为基础的规模等级合理的城市化体系。“适当发展大城市”，充分发挥大城市在区域发展中强大的中心作用，带动其他规模较小的城镇的发展，并利用规模较小的城镇的发展分解大城市发展过程中的负效应。据统计，我国城市每平方公里创造的工业产值，大城市是小城市的11.2倍，特大城市是大城市的6.4倍，人均用地特大城市比小城市节约近一半。一个100万人口的大城市所产生的规模效益，社会、区位吸引力和辐射效应，远远超出100个1万人口的小城镇的迭加。要在现有大城市发展基础上，选择目前人口规模在30-50万之间，区位和资源条件良好的中等城市，打破行政区划束缚，以交通为纽带，以经济分工与协作为基础，发展为大城市，形成以较大城市为中心的都市经济圈，获得较高的规模效应和集聚效应，发挥中小城市难以起到的区域增长中心的作用。还要选择发展条件优越特别是区位条件好的大城市、特大城市，运用市场力量和政策导向，使其成为较大区域的发展极。“积极发展中小城市”，增强中小城市在一定区域的辐射带动作用。我国中等城市数量不足，作用远未充分发挥。中小城市要主动、自觉接受大城市带与城市群的辐射，促进其规模扩张和质量提高，注重基础设施建设，提高承载能力，扩大人口容量和经济容量，实现集约式发展。“大力发展小城镇”，就是要使小城镇建设成为我国城市化的起点。要抑制和防止过分分散布局的状况，积极引导其中生长性强的小城镇扩大规模，成为吸纳农村人口城镇化的主要基地。同时重点发展县级城镇，扩大城镇规模，使有条件的县城逐步发展成为20万人口以上的中等城市。
走多样化的区域城镇化发展道路。我国的基本国情是：人口多，人口总量近13亿；土地少，虽有960万平方公里土地，但其中有大片沙漠及高寒山地，大约有30%的国土根本不适合人类居住，耕地每年都以惊人的速度在减少；不同区域间经济社会发展和工业化的差异很大。因此，不宜实行全国统一的城镇化道路，而应具有更鲜明的区域特点，应在国家统筹规划下，按不同区域经济发展和工业化水平，结合其社会、人口、地理环境的实际，确定重点发展的城镇类型，以促进全国各类城镇的多样化发展和多层次推进，更好地发挥各类城镇在现代化建设中的功能与作用。对于经济发达地区，城镇化的重点是完善城镇体系及功能分工。发挥中心城市对周围地区的强大辐射作用、强劲带动作用，使小城镇在大城市的辐射半径内，有效接纳特大城市需要向周边地区转移的工业技术和人才。对于经济发展相对后进的地区，由于这些地区大多数经济不发达，工业化处于初期阶段，乡镇企业不多，交通等基础设施不够完备，人口稀少，缺少大城市的支撑和带动，要大力发展小城镇，难度是很大的，因而城镇化的重点应是增强现有城市对小城镇的吸纳力和辐射力。尤其是西部地区，城市数目稀少，城市规模狭小，作为区域发展中心的大城市极度缺乏，难以带动西部地区经济的发展。为此，西部地区的城镇化重点应是充实和提高现有大城市，特别是位于交通干线的特大城市，增强其经济实力，充分发挥其资源优势，以带动周围中小城市及小城镇的发展。这对于改变东西部两大地区经济社会发展的不平衡状况，减轻对东部地区城市人口的压力具有积极作用。
如何正确处理好城镇化过程中城乡之间的关系，如何能使广大农民最少痛苦地、平稳地而又较快地转移到城镇，减少城镇化过程的“阵痛”，乃是城镇化过程中最关键也是最棘手的问题。从各国的经验看，主要解决好以下几个方面的问题：第一，放开城镇，让农民自由、自主和自愿地进城谋生或创业，不要有任何行政的、社区的阻碍，但是政府要适当引导和鼓励，力求减少农民进城中的混乱和无序。第二，完善农村的土地制度和政策，一方面要使那些愿意进城和已经进城的人放弃土地，这样有利于农业生产的规模经营；另一方面，又要充分保证那些没有能力进城或不愿进城的农村居民有土地而赖以生存。第三，伴随着农民大批进城，城镇的治安管理、社会秩序维持、城镇规划和管理要跟上。在发展和建设小城镇过程中，各级政府的引导支持是关键，政府的行为应是：科学规划，统筹兼顾，突出重点和特点，防止盲目性、随意性、重复性，达到小城镇建设速度、质量和效益的统一；在发展和建设小城镇过程中深化投融资体制改革、户籍制度改革、社会保障制度改革、土地使用制度改革、小城镇管理体制改革，研究和制定有利于小城镇发展的政策，措施；防止因管理不善，城镇盲目快速扩大而造成城镇规模和人口膨胀；采取有效措施防止和治理环境恶化，交通拥挤，水资源短缺、失业率上升；多渠道筹集加快城镇化进程需要的巨大投资的资金，主要是基础设施建设投资所需的巨大资金，充分合理运用财政资金、信贷资金、民间资金、国外资金，为城镇建设提供强大地、源源不断地资金支持。
一定区域的经济发展水平、经济结构、生产力布局、农业发展状况等等，对一定区域乡村人口向城镇转移也有很大的影响。经济发展越快，经济越发达，人口转移也越快；产业结构合理，工业发达，具有一定的国民经济体系和工业体系，则乡村人口向城镇转移具有雄厚的实力和物质技术基础；生产力布局合理，工业集中于城镇发展，则有利于乡村人口向城镇转移；农业生产稳定增长，生产力发达，能够分离出更多的剩余劳动力，并且能够为城镇人口增长提供充足的食物，则有利于农村人口向城镇顺利转移。这就是说，小城镇必然要和乡镇企业相联系，纯消费型的小城镇不仅是不稳固的，也是没有发展前途的。目前小城镇所办乡镇企业大多有“三为主”特点：即以生产内销型初级加工产品为主，以农民加工为主，以集体或个体小型经营为主。要根本改变这种局面，必须借助大中城市的功能辐射，借助支柱产业的有力带动和优势技术的支持，才能使乡镇企业连同它所在的小城镇获得升级换代自我更新的后劲。传统的中国农民熟悉土地，不熟悉工厂；熟悉务农而不熟悉市场。要以主人翁姿态搞好一个城镇建设，就必须克服进城入镇的农民所固有的小农短视和狭隘，而达到这一目的的根本出路在于发展经济。
城镇化的过程包括城镇经济和农村经济互相依赖、互相促进、共同发展的过程，或者可以说城镇化过程就是在城镇经济和农村经济互促共进、协调发展中完成的，一方面，农村人口和农产品向城镇流动，支撑了城镇产业扩张和人口增长；另一方面，城镇工业品和城镇文明流向农村，改变了农村生产方式和生活方式。农业人口和农产品向城镇流动，与城镇工业品向农村流动是协调一致的、是对等的，任何一方都以另一方为条件，这种对等的双向流动构成国民经济中重要的良性循环。如果一方受阻，另一方的流动必受阻，整个国民经济发展也受阻，城镇化就会放慢甚至停滞。所以，中国城市化之路，针对目前城镇化滞后于工业化的特点，应把近期的战略重点放在小城镇建设上，中长期的战略选择，还应是城镇化与工业化、城镇建设和经济建设的同步运行，协调发展。
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