试论中国外贸体制的外资进入——从中外合资外贸公司谈起，本文主要内容关键词为：外贸论文,中外合资论文,中国论文,试论论文,外资论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1995年11月，国家主席江泽民在亚太经合组织第三次领导人非正式会议上宣布，中国将在上海等地进行中外合资外贸企业的试点。1996年9月， 外经贸部颁布了《关于设立中外合资对外贸易公司试点暂行办法》（以下简称暂行办法）。1997年3月至5月，中国首批中外合资外贸企业—东菱贸易有限公司、上海兰生大宇有限公司和中技—鲜京贸易有限公司在浦东相继成立。这使江主席的庄严承诺成为现实，标志着中国对外开放继金融、保险和国内零售业之后又多了一个窗口，体现了中国政府为加入世界贸易组织采取的积极态度和具体行动。中国外贸体制的改革又拉开了新的一幕。
一、中外合资外贸公司设立的背景
近几年来，中国涉外贸易投资环境不断改善，初步建立了符合社会主义市场经济体制要求和国际贸易通行规则的新型外贸体制框架，这为开展国际经济贸易合作提供了制度和法律的有力保障。中外合资外贸公司的设立则是一系列改革中的一个有力环节。
中国外贸体制经历了由出口收购制到出口代理制的改革。但从实践来看，中国外贸代理制仍是国家运用行政手段管理进出口业务的一种制度。该法律制度及配套规定本身存在着一定的缺陷，（注：有关中国外贸代理制度的缺陷，参见曾洋：《试论我国委托代理制度的立法完善》，载《江海学刊》，1997年第3期。）再加上外贸权的严格审批制度，人为地割裂了中国国内企业与世界市场的联系。因此，以开放来促进外贸体制的改革，加大外贸行业开放的力度，正是中外合资外贸公司成立的首要意义。
目前我国外贸经营体制中的主体已呈现出多元化的趋势。基本上可将具有进出口权的国内企业划分为两大类：第一类是流通领域的外贸公司。从所有制结构分析，流通领域外贸公司的经济成分几乎全是公有制，以全民所有制为主，只有农民合作经济组织的供销社企业等少数是集体所有制。第二类是自营进出口生产企业和科研院所。其中包括一大批国有大中型企业和科研院所。作为中国外贸体制外资进入的第一步，《中华人民共和国对外贸易法》赋予了生产性三资企业自营进出口权。首批合资外贸公司的设立则使得外资进入的领域和深度进一步扩大。另外，根据1997年3 月世贸组织中国工作组第三次会议通过的有关中国外贸权的案文，中国企业放开自营进口权后，贸易的另一方即外国企业和个人也就同样享有中国出口商品的进口权和本国商品对华的出口权。该案文强调了中外双方企业在放开自营进出口权的过程中同时受益的国民待遇原则。由此可见，内资企业在这样一种多元化的构架中将不得不面对外资引发的激烈竞争，这就要求我们必须重新审视我国的外资管理体制。
二、服务贸易总协定——外贸体制开放的国际规则
中外合资外贸公司的设立既是中国外贸体制深化改革的需要，也是中国与世界经济惯例接轨，向世界贸易组织迈进的重要一步。服务贸易总协定（以下简称GATS）作为重要的国际经济惯例之一，是中国外贸体制外资进入的主要国际规则。
1997年3月5日至6日， 世贸组织中国工作组第三次会议在日内瓦举行。根据该会议通过的有关中国外贸权的一段案文，我国按照国际贸易的实际运作，将贸易权限定为货物跨越国界的经营权，从而严格区分了自营进出口权和国内分销权。出口者在商品流通活动中将货物销售给进口商时，可以赢得一次合理利润。进口者自用，就没有分销问题。进口商如在国内市场分销转售进口商品，将对同一货物第二次谋利，这需要得到国内批发和零售经营许可。进口商如是国内企业，应经我国工商管理部门批准后，得到批发和零售的经营许可，在华三资企业和外国企业在华从事批发和零售业务，应纳入我国服务贸易领域对外开放的谈判内容。（注：姚苏峰：《循序渐进的放权》，载《国际贸易》，1997年第11期。）
GATS认为，“服务贸易”包括：（1 ）从一成员境内向另一成员境内提供服务；（2）在一成员境内向另一成员的服务消费者提供服务；（3）一成员的服务提供者， 在任何其他成员境内通过商业存在提供服务；（4 ）一成员的服务提供者在另一成员领土内通过自然人存在提供服务。（注：张汉林：《经贸竞争新领域》，中国经济出版社1997年 6月第1版，第113页。）
上述第三种交易方式——“商业存在”即是指一国服务业提供者到他国建立商业性机构提供服务。这种商业性机构可以是通过合并、现存企业的收购、创办独资的子公司或部分所有的子公司、合资企业、合作企业、分公司、代表处或其他。中外合资外贸公司在中国境内进行外贸活动即可纳入“商业存在”这种交易方式。可见，经由“商业存在”发生的国际服务贸易，必须通过在外国投资设立服务性机构才能进行。所以GATS涉及的已不再是纯粹的贸易问题，实际上它还直接关系到服务业的投资问题，特别是服务性投资的准入问题。GATS要求缔约方承担市场准入义务，其中就包括允许其他缔约方投资者以商业存在方式在具体的服务部门投资经营。
GATS第16条第2款列出了6项针对市场准入的限制措施。各国在其作出市场准入承诺的服务部门中，将不得在国内维持或采用上述措施，除非其在承担义务的具体承诺表中列明将适用这些措施，并对其适用的条件和期限作出规定。其中有两项与商业存在的关系非常密切， 即：（1）限制或要求服务提供者通过特定形式的法人实体或合资企业提供服务；（2 ）限制外国资本参与的最高股权额或一笔投资或累计投资总额。也就是说，这两种措施是对外商在服务业投资的法律形式与股权的限制。该条第1款的注释进一步指出， 如果一个缔约方对通过商业存在方式提供的服务作出市场准入的承诺，则该缔约方应允许有关资本进入其境内，这进一步强调了服务性投资的准入问题。（注：石静遐：《中国发展国际服务贸易的法律问题》，载《中国法学》，1997年第5期。）
中国在外经贸部颁布《暂行办法》之前，是不允许外资进入国内专业外贸行业的。《暂行办法》的颁布标志着该行业的开放。但是，该办法以及目前有关外商投资立法中，仍存在着与GATS的上述规定不一致的做法，主要表现为对外商投资的法律形式和股权的限制。例如《暂行办法》要求外商投资以合资企业的形式经营，且外方拥有的股权额应在25%以上，49%以下。（注：参见《关于设立中外合资对外贸易公司试点暂行办法》第2条、第3条。）这些规定主要是出于对本国幼稚服务业的保护而在客观上不能符合GATS的有关要求。
按照GATS的有关条款，缔约方在市场准入和国民待遇方面作出承诺外，可在具体承诺表中作出保留。因此，中国可以利用这些条款，根据承担义务的特定性对这些行业的市场准入作出例外的规定。这正是现存中国外商投资立法与国际惯例存在差异的原因。从战略上讲，也是中国服务业采取逐步自由化的策略，不以牺牲国家利益和民族产业为代价换取进入世贸组织方针的具体表现。也应当看到，这些例外的规定虽然有国际法上的依据，但仍需要艰苦复杂的谈判才能获得，并且多数例外按GATS的规定都有一定的时间限制。所以从根本上讲，中国需要对投资法中涉及服务性投资领域开放的规定进行合理的调整。这种调整要求在不损害中国的经济利益、经济主权的前提下，更多地开放服务市场。（注：石静遐：《中国发展国际服务贸易的法律问题》，载《中国法学》，1997年第5期。）
三、 有关外资进入的国内法规与国际规则的差距及原因、对策
在我国外贸体制多元化主体架构之下，外资进入的方式可归结为两种：一种是外商投资生产性企业拥有自营进出口权；另一种则是中外合资对外贸易公司的形式。此外，在产权交易日益频繁的市场机制下，通过企业公司间的收购与兼并，某些不具有外贸权的法人实体也可能获得该项权利。由于外贸行业的开放刚刚起步，这方面的规范暂时还处于空白状态。就外资进入的深度而言，其范围不仅仅涉及GATS规定的市场准入问题，还应包括有关企业进入中国市场后所享有的待遇问题。以上两个方面对于外资进入的意义重大，前者是外资进入的前提，而后者所包含的国民待遇问题则关系到外资企业是否可与内资企业在同一层次上公平竞争，在更深程度上反映着一个国家的市场开放程度。
GATS第三部分具体承诺中的市场准入和国民待遇条款是GATS的最重要条款，是缔约各方争论的焦点。GATS在结构上的一个重要特征就是将市场准入和国民待遇不是作为普遍义务，而是作为具体承诺与各个部门或分部门开放联系在一起。各国在进行部门开放谈判时，应充分考虑到各国发展水平的不同和实际情况、各国竞争优势的不同，本着“利益互惠”的原则来达成市场准入方面的具体承诺。而“利益互惠”不是一种绝对数量上的“对等互惠”，而应该是一种“相互优惠”，这样才符合发展水平不同国家的需要。（注：张汉林：《经贸竞争新领域》，中国经济出版社1997年6月第1版，第123页。）只有以此为宗旨， 才能对我国外贸行业有关外资进入的国内法规与国际经济规则的差距作出客观的分析与评价。
（一）市场准入
依《对外贸易法》的规定，国内生产型三资企业享有自营进出口权。因此，只要外商投资企业获得中国政府的批准，依法成立，即可有限度地进入中国的外贸产业。因此，这种外资进入的管理是一种严格的审批制度。目前中国正在五个经济特区进行生产企业外贸经营登记制试点，某些地方还在进行私营外贸试点，这是中国政府履行由审批制向依法登记制过渡的承诺，与国际经济惯例接轨的具体举动。
虽然现在有关审批手续已不断简化，但仍比国内投资者设立类似企业复杂和严格得多，这是中国外资政策中“次国民待遇”的表现之一。但是，实行国民待遇原则并不完全排斥国家对外商投资的管理。中国实行的社会主义市场经济与西方国家实行的现代市场经济，都不是单凭市场机制自发调节的自由放任的市场经济，而是国家宏观调控和微观市场相结合的产物。与计划经济不同的是，市场经济主要靠法律手段而不是行政手段调节经济的运行。因此，在外商投资领域实行国民待遇，并不等于放任外商投资活动自由发展，国家在一定程度上仍要通过法律手段对外商投资进行管理。
对于外资进入专业外贸行业，根据1995年6 月颁布的《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》中的具体规定，该行业属于限制类外商投资项目。《暂行办法》颁布后，中国对外资开放了这一行业，同时也规定了一套严格的设立条件与审批程序。这是中国政府根据GATS有关市场准入承诺的例外作出的具体规定。
中国作为发展中国家，服务贸易的总体发展水平与发达国家相距甚远。在服务贸易市场的开放中，中国有权根据自己的国情确立市场准入的规模、程度和时间，渐进性地放宽对外商投资服务行业的限制，而不可能完全按发达国家提出的标准承担市场准入的义务。在一些实行高度管制的服务领域实行市场准入，必然会限制中国在某些宏观经济政策和发展目标方面的自主权。所以对诸如外贸行业这些重大的、关系整个国民经济、政治和社会稳定的服务业，中国目前仍要限制或禁止市场准入，坚持循序渐进逐步扩大的原则。（注：石静遐：《中国发展国际服务贸易的法律问题》，载《中国法学》，1997年第5期。）
（二）国民待遇
GATS第17条第1款规定， 每一缔约方在其承担义务计划表所列的服务部门和分部门中，根据该表所列的各种条件和资格，在影响服务提供的所有措施方面，给予任何其他缔约方的服务和服务提供者的待遇，须不低于给予本国类似的服务或服务提供者的待遇。由此可见，与市场准入原则一样，国民待遇也不是缔约方的一项普遍义务，而是作为具体承诺的义务，与各个部门或分部门的开放联系在一起，需要缔约方通过谈判来具体承担。GATS中的国民待遇条款目的更多地在于根据各国的经济发展水平，而不是根据完全的协调一致，在国民待遇问题上建立各国的权利和义务平衡。因此中国可在某些希望保留的管制服务贸易的措施方面，拥有较大的自由裁量权，从而兼顾到中国的经济主权与服务贸易自由化的双重目标。
中国外贸管理体制中对外资的“次国民待遇”主要体现在以下几个方面：（1）出资形式的限制。《暂行办法》第7条规定外方公司应以可自由兑换的货币作为合资外贸公司注册资本的出资，中方公司可以人民币、实物、无形资产、或其他财产权利出资。该条反映了中国外贸体制开放初期“以市场换技术”的开放策略。然而，合资外贸公司设立的意义之一就在于引进外方公司先进的管理技术、营销技术和网络、通讯、分析手段，如韩国鲜京株式会社在开展国际服务贸易实务中所研制独创的SUPEX运筹博弈系统。 对这一部分无形资产出资评估的忽视明显不利于外资进入的深化改革。这种非国民待遇的政策必然会在今后市场开放的深入谈判中受到质疑，并为GATS规定的过渡期时间所限制。笔者认为，在市场逐渐成熟后，为提供公平竞争的投资环境，对外方出资形式的限制不应仅仅限于“可自由兑换的货币。”应将外方上述的无形资产纳入出资形式的范围，这样才能真正发挥引进外方技术的作用。而实施这一措施的前提是出台一系列的有关外方无形资产正确评估的具体办法和技术性规则。（2）政策透明度不够。 政府各部门的行政法规是国家法律的补充，它们在外商投资实践中仍起着非常重要的作用。然而，对外国投资者而言，最困难的是有些行政法规属于“内部文件”并不公开，外方无法了解这些规定，却要同国内投资者一样遵守。如《指导外商投资方向暂行规定》及《外商投资产业指导目录》，过去一直作为国家计委的内部文件由审批部门执行，数年以后才正式颁布。为保持政策的统一性，增强透明度，中国清理、 公布了全部原有内部管理文件， 并于1993年设立了《对外贸易经济合作部文告》，专门刊登对外经济贸易管理法规。（3）当地成份要求。 中国法律虽然没有对“当地成份要求”作出明确规定，但有类似要求。（注：王玉梅：《国民待遇原则与中国的外商投资法》，载《经济与法律》，1997年第4期。） 如《中华人民共和国中外合资经营企业法》第9条及其《实施条例》第57 条规定：合资企业所需物资等，在同等条件下，应优先在中国购买。一些地方政府法规或行业政策则把购买一定数量的国内产品作为批准或给予优惠待遇的条件。外资审批机构在审批外商投资企业时，有时也会把当地成份要求作为审批参考条件。这对于拥有自营进出口权的外商投资企业影响尤为突出。（4）外汇平衡要求。为促进外商投资企业产品出口， 中国合资、合作和外资企业法中均对外汇平衡要求有所规定。 《暂行办法 》第10条也规定合资外贸公司必须保持外汇平衡。类似规定不仅有违国民待遇原则，而且和《与贸易有关的投资措施协议》（TRIMS ）有关规定相违背。TRIMS是直接针对国际直接投资的协议，适用于政府采取的，对货物贸易产生扭曲和限制的投资措施。它禁止其成员国采取违反国民待遇原则的投资措施，包括当地成份要求和外汇平衡要求，并禁止政策的优惠与政府的投资措施相符。除上述几点外，还有其他很多因素影响着国民待遇的实施，进而影响一国的投资环境状况。例如，中国曾规定国际贸易中外商进行商标代理活动必须在规定的专业商标代理组织进行。这大大限制了外商的知识产权贸易活动。1995年2 月结束的中美知识产权谈判，在双方协议的附件中，中方承诺取消境内外差别，全面开放涉外商标代理。
但是，应当看到GATS规定的国民待遇原则本身允许各国政府保持对一些敏感性行业的管制措施，只要这样的措施不构成特别针对外国服务提供者的保护主义限制。在国民待遇问题上，根据中国服务业的发展状况，只能循序渐进，对外国的服务和服务提供者逐步给予国民待遇，这是符合GATS逐步自由化原则的。
四、国内外贸公司面临的冲击与法规对策
在合资外贸公司加入我国国际贸易市场后，由于其不受出口创汇计划约束，而只以经济效益为唯一的追求目标，因此有可能造成其与国有外贸企业竞争地位的不平等。同时由于合资外贸公司无历史包袱、机制灵活、国际销售网络广泛，将不可避免地与现有外贸企业发生激烈的竞争。怎样使这种竞争处于良性有序的状态？怎样使现有外贸企业通过与合资外贸企业的合作借船出海，扩大出口规模，争取更好的经济效益？这一系列问题都需要我们的政策和理论研究部门作出回答。不可否认，解决上述问题，更大程度上取决于国内外贸企业经营运作的改善与提高。而政策法规作为提供公平竞争的市场环境，保护民族工商业的有力手段，仍不失为解决上述问题的重要一环。
在前述基础上，笔者谨提出以下几点有关外资政策与法规的建议。
1.尽快建立完善对合资外贸公司的全方位监管调控系统。
合资外贸公司作为中国法人，在遵守我国法律的前提下，既享有权利又负有义务。国家及试点特区的经贸主管部门应按照国际惯例，从资本筹集、出口进口、外汇结售、贸易质量、经营效益、税务和资产运作等方面尽快建立完善对合资外贸公司的全方位监管调控系统，将可能发生的负面效应及风险控制在最小范围。并在逐步开放的原则下，出台有关外贸企业产权交易中针对外贸经营权的管理办法。
2.加快综合商社试点，探索外贸企业“再造”模式，促进外贸企业经营方式国际化。
组建以贸易为主业、具有规模扩张力和国际竞争力的大型企业集团，是我国外贸企业实现规模经济效益的重要形式。我国已开始了这类企业的试点，但有关开展内外贸统一经营和进行国有资产授权经营的政策还缺乏操作性的规范，此方面的工作有待加强。另外，通过联合、兼并、拍卖租赁、外资嫁接、委托经营等形式的企业再造，进行企业改组、改制，实现资产等经营要素的优化组合，可以提高产业集中度和企业组织水平，增强市场竞争力。而这需要政府出台一系列配套的法规和扶持政策。
3.进一步探索完善我国外商投资政策法规，为GATS之下过渡期的结束作准备。
中国目前一系列的国民待遇是在市场开放的初级阶段以市场换技术的政策背景下采取的。在完成外贸经营权由审批制向登记制的过渡，以及GATS为国民待遇的例外规定的过渡期结束之后，相关政策法规应及时作出修改以保障为外资提供一个公平竞争的投资环境。例如前文所述对中外合资外贸公司外方无形资产的评估。而这方面的探索与研究工作则应从现在就开始。