论国有资产监管营运体制改革的基本原则和目标模式，本文主要内容关键词为：国有资产论文,基本原则论文,体制改革论文,目标论文,模式论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系，既是防止国有资产流失，促进国有资产保值增值，从而壮大公有制物质基础的需要，也是深化企业改革，建立现代企业制度，从而建立社会主义市场经济体制的需要。然而，当前我国国有资产管理体制改革无论从理论还是从实践上与此目标要求存有差距，国有资产产权制度改革的不彻底性、滞后性，日益成为阻碍企业改革深入乃至社会主义市场经济体制建立的“瓶颈制约”。因此，亟需立足国情实际，科学设计新形势下国有资产监管运营体制改革的基本原则和目标模式，积极稳妥地改革国有资产产权制度，建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系。
一、建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系的基本原则
从当前我国实际情况来看，改革国有资产管理体制，建立适应社会主义市场经济要求的国有资产管理、监督和营运体系，应主要坚持以下四大基本原则：
（一）国有资产管理、监督和营运分立原则
国有资产管理、监督和营运是国有资产系统对立统一的三个子系统，尽管这三个子系统运作的最终目标是统一的，即：国有资产保全及增值；配置结构优化；国有资产社会效益和经济效益极大化。但三个子系统都应按管理和经营职能分开、管理幅度及效能和经济效益极大化。但三个子系统都应按管理和经营职能分开、管理幅度及效能等原则相对独立运作。这种“对立性”的主要依据是：（1）系统主体不同。国有资产管理的主体在广义上是政府及其经济管理职能部门，狭义上是国有资产行政主管部门。国有资产监督的主体在广义上是行政监督主体（如有关立法权力机关、政府有关职能部门）、狭义上是国有资产行政主管部门、国有资产监事会和会计、审计事务所。国有资产运营的主体则在广义上是国有资产中介经营机构及国有资产占用主体（如国有企业等），狭义上是经营性国有资产占用主体。（2）系统运作目标不同。国有资产管理的目标主要是国有资产保值与增值，优化国有资产规模与结构，增强国有资产对社会、经济协调发展的服务功能；国有资产监督的目标主要是维护国有资产所有者权益，实现国有资产管理有方、运营有序；国有资产运营的主要目标是国有资产保值增值和国有资产经营收益极大化。（3）系统运作方式不同。国有资产管理、监督主要是凭借国有资产所有权采用法律规范、政策调控及行政介入方式，具有强制性、无偿性、直接性特点；而国有资产运营则主要是凭借国有资产法人财产权采用集团化、股份化、合资合作、售并等经营形式和控持股票操作方式，具有应变性、有偿性、间接性特点。
从本质上讲，国有资产管理、监督和营运分立，原因在于国有资产产权职能应包含政府国有资产监管职能和企业国有资产运营职能两个组织性质不同的层次，国有资产行政监管职能应与企业运营职能分开。（1）政府国有资产监管职能是一种行政性管理职能。国家作为资产所有者与企业一般的资产所有者是有一定区别的。一般的资产所有者不具有超经济的行政职能，而国家作为资产所有者则具有超经济的行政职能。国家并不因为成为资产所有者就变成一般意义上的经济实体而失去资产所有者管理职能的行政性。（2）政府国有资产监管职能是一种国有资产宏观管理职能。政府国有资产监管职能是对全部国有资产占有主体经营活动的宏观管理，从资产运营的角度看，它着眼的是国有资产宏观配置，立足于通过宏观经济政策的制定和宏观经济调节手段的动用，来促进国有资产的产业结构、地区结构、产品结构、组织结构、技术结构等合理化、高效化和现代化。并且还注重于正确处理国有资产运营商务性和非商务性目标关系、社会目标与经济目标关系，分别不同类型的产业和企业，建立相应的合理的所有权约束机制，保证最大限度地发挥国有经济的主导作用。因此，国有资产管理，监督和营运分立，有利于营造国有资产系统的制衡机制，实现国有资产系统整体绩优功能。
在我国传统国有资产管理体制下，国有资产管理与监督合一，国有资产社会监督、民主监督非常脆弱，管理弱化与监督乏力并存，是造成国有资产严重流失的重要原因，国有资产管理、监督与国有资产经营的权责不明、政企不分、以监管代营运非常普遍，企业既不能成为独立的法人实体，也不能成为自由的市场竞争主体，是造成国有企业机制死、效益差以及国有资产营运低效的根本原因。因此，按社会主义市场经济和国有资产运作的要求，有必要分清国有资产管理、监督和营运的权责关系，分立国有资产管理、监督和运营。
（二）国家统一所有权、政府分级监管和企业自主经营原则
“国家统一所有权”，是指企业占用的国有资产，无论行业性质、存在形态如何，其所有权是唯一的、统一的，都是由国务院统一代表全民所有，这是确保公有制物质基础的重要前提。坚持企业国有资产“国家统一所有权”重要的现实意义在于，要改变部门、地区条块所有、条块分割、最终无人负责国有资产的现状，促使国有资产在全社会范围内按照市场经济的要求统一优化配置，以提高社会资源的结构经济效益和规模经济效益。建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系，应特别强调国有资产的所有权属国家统一所有，集中由代表政府的专职国有资产管理机构具体行使国有资产所有权。实行“国家统一所有权”的具体实现方式：（1）以人大立法的形式明确规定国有资产管理部门作为政府的职能机构履行国有资产所有者代表职能的具体内涵和外延。特别是要明确该机构目前应代表国家负责总揽我国国有资产管理的事务，一方面维护全民所有资产的合法权益；另一方面确保国有资产占用单位拥有包括法人财产权在内的经营自主权。（2）逐步理顺国有资产管理部门与政府其它经济职能部门的关系，使政府的社会经济管理职能与国有资产所有者职能有效分开。明确对国有资产实行统一所有能从根本上防止对国家所有权的分割。一部分同志主张将国有资产产权按现行行政管辖关系，在中央和地方之间进行分割，实行分级所有，这不利于国有资产集中统一管理以及在统一的市场体系中优化配置。
“政府分级监管”，是指国有资产按照分级管理原则，统一由各级政府行使国有资产的监督管理权。按照建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系的目标。政府监管国有资产只能是授权的职能部门，即政府的国有资产专职管理机构。实现形式上目前应是国有资产管理部门会同有关部门组成国有资产管理委员会。在国家统一行使所有权的前提下，对国有资产实行分级监管，进一步明确地方政府对国有资产管理的责任。我国国有资产数量大，分布广，要对其实施行之有效的监管，仅靠中央政府是无法做到的，必须实行分级监管。对国有企业，地方虽然不具有国有资产所有权，但具有在中央政府授权和统一政策的约束下的财产代理权。
“企业自主经营”，是指赋予企业拥有包括国家在内的出资者的全部法人财产权，真正按照效益目标自主经营、自负盈亏和照章纳税，实现途径是推行现代企业制度。按照管理科学原理，国家机构是政权组织，它和经济组织具有不同的性质和职能，两者应当分开。即使社会主义国家有管理经济的职能，国家机构也只能从外部对经济组织进行间接管理和监督，而不能作为经济组织内部的上层机构对经济细胞进行直接指挥和管理。按生产力组织制度来说，企业是按照商品生产社会化发展规律形成的，企业作为生产力组织的基本单位具有以下四个特征：（1）企业是独立从事商品生产经营的经济组织，其职能是对所从事的生产形成技术精、效率高的专业化协作体系，保证所生产的产品能够满足一定的社会需要。（2）它是整个社会经济的基本单位，是构成社会生产力和国家经济力量的基础。（3）它具有独立的经济利益，为取得自身的利益而生产，并为取得更大更多的利益而发展壮大企业生产力。（4）它通过等价交换，同消费者、其他生产单位和国际国内市场发展广泛的横向经济联系。因此，建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系必须彻底改变传统体制下“国家办企业”现象，在政企分开前提下使企业成为拥有财产权和经营权的真正企业。
（三）政府的社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开原则
政府的社会经济管理职能即政权职能和所有者管理职能即产权职能是性质不同的两种职能，它们虽然都体现国家的意志，但产生的根据、行使的范围、工作的内容、追求的目标、行使的手段都不同，应相对分开。国有资产所有者职能产生的根据是产权，行使的范围包括国内外的国有企业，管理经营的是国有资产，其任务是实现国有资产的保值增值和追求盈利率的不断提高，其手段主要是通过控制产权从内部影响企业行为来贯彻自己的意图。社会经济管理职能产生的根据是政权，对国内各种不同所有制企业进行管理，其工作内容包括经济活动在内的各种社会活动，追求的主要目标是社会的安定有序，其手段主要是通过制定和发布各种指令、法规，从外部约束企业的行为。
在传统的国有资产管理体制中，由于政府社会经济管理职能与国有资产所有者职能“政资不分”，由多个经济管理部门同时行使，而这些部门首先是作为行政权力主体的，以社会行政管理职能取代或者淹没国有资产所有者职能。许多政府部门都可行使所有者权利，但无一个部门对国有资产运营结果负责，国有资产产权责任不明，形成“上边多位、下边缺位”状况；同时，政府行政部门又往往凭借所有权将社会行政管理职能转嫁给企业，使企业承担重负荷的社会事务。由于政府各行政部门都代表国家行使一部分所有权，又造成政企不分，企业的经营自主权受到截留和干预。各级政府的经济管理部门的全部精力几乎都用来管理国有企业，面对其他所有制企业无暇顾及，调控不力，政府即是老板又是婆婆，国有企业既不能自主经营，又不能自负盈亏。建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系，需要在政府国有资产管理机构与企业之间设立国有资产中介经营机构，作为老板的代表，以产权经营方式来实施政府的某种功能，政府就不能通过行政部门职能直接干预企业的经营活动，必须借助于国有资产中介经营机构的产权干预。政府是有管理企业的权力和责任，但那是依法宏观管理，而不是行政隶属关系的管理。国家以出资额对企业负有限责任，企业只对国有资产中介经营机构权益负责。
（四）国有资产所有权与法人财产权分开原则
在国家与企业对国有资产的产权关系上，坚持国有资产所有权与企业法人财产权分开，这是建立现代企业制度的内在要求。从理论上讲，企业占用的国有资产作为我国全民共有的国有资产的一部分，其所有权是统一的、不容分割的，这是公有制重要的物质基础，必须由国务院代表全民统一行使国有资产的所有权；而国有资产产权是可以分解、分享和转换的，它可以分离出法人财产权。国有企业拥有包括国家在内的出资者投资形成的全部法人财产权。既是商品经济存在的依据，又是国有企业成为享有民事权利、承担民事责任的法人实体的必要条件。国有资产所有权的集中统一行使，不影响产权的分享和流转，而且运用市场经济的办法管理产权，运用市场和竞争的规则来规范产权的分享和流转，不仅不会削弱国有资产所有权，相反恰恰是保障国有资产所有权，使国有资产在市场经济中富有生机和活力的制度条件。
国有资产产权分解为相对独立的国家所有权和企业法人财产权，是落实企业经营自主权的需要。只有国有资产所有权同法人财产权分离，国家才能从企业生产经营的具体事务中解脱出来，集中精力做好规划、协调、监督和服务工作，同时专职监管国有资产运营的保值增值情况，更好地维护国家所有权。只有国有资产法人财产权同所有权分离，企业才能拥有自主经营的财产权利及相应的经营权，从而做到自主经营、自负盈亏。从此意义上讲，国有资产所有权和法人财产权的分开是所有权同经营权分开的前提。当然，在企业内部还应做到法人产权与具体经营权分离，这属于构建企业法人治理结构问题，本文不再赘述。
二、建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系的目标模式
按照上述四原则，借鉴国内外成熟的经验，有中国特色的国有资产管理、监督和营运体系的目标模式为可概括为“统一所有、分类管理、三方监督、分层运作”：
——统一所有：全国人民代表大会→国务院→国有资产管理委员会。即无论国有资产行业与地区分布、存在形态，都属于全体人民所有，由全国人民代表大会委托国务院拥有国有资产所有权，具体由国务院专司国有资产管理的机构——国有资产管理委员会行使国有资产所有者职能。以立法的形式明确这种产权关系，为打破国有资产“条块分割”的格局从而促进国有资产按市场经济规律统一优化配置提供依据和可能，有利于形成适应社会主义市场经济体制所需的统一的宏观调控体系。
维护国有资产统一所有是由国家所有权的性质决定的。国家所有权的原始所有权属全体人民。全体人民通过全权委托代理将全民财产委托给国家，成为国有资产，并由国务院代表国家行使国家所有权。因此，国家所有权具有以下三个质的规定性：（1）完全重合性。在法律上，国有资产最终归全民所有，但构成全体人民的个别成员却不能对其声明拥有所有权，每个成员对全部国有资产拥有完全重合的权利。（2）完全不可分性。由于国家所有权具有完全重合性，因此国有产权具有完全的“外部不经济”，即任何个别成员对国有资产所有权的个人决定都将影响或损害全体成员的利益，国家所有权在其全体成员之间是完全不可分割的。（3）唯一性。国有产权的完全重合性和不可分性决定了国家所有权主体是唯一的，即使可以进行全权委托代理，委托人和代理人的利益及目标应该是一致的，这就决定了国家所有权的代表契约是强制的、完全的，而且剩余索取权与监督权是合二为一的。
——分类管理：鉴于我国国有资产数量巨大，类别各异，分布广泛，因此，有必要将全部国有资产进行科学分类，实行分类监管。普遍认为，国有资产可划分为三大类：（1）经营性国有资产。（2）非经营性国有资产。（3）资源性国有资产。考虑到部分行业和系统的特殊性，还可单独划出两类国有资产：（1）特殊行业资产。是指国有银行、保险公司、证券公司、信托公司、军事工业企业、烟草专卖企业等。属于国家特殊行业的国有资产，大致是经营性国有资产中派生出的一种。（2）军队、公安武警系统的资产。其中既有非经营性资产（这是主要的），又有经营性质、类似军事工业企业的资产（这是从属的）。对各类国有资产可在国资委的统一监管下分别委托有关部门代理监督：
（1）经营性国有资产，授权给有关控股公司、投资经营公司、大型企业集团公司经营。
（2）非经营性国有资产，可委托给财政部门监管。
（3）资源性国有资产，可委托给有关地质、矿产、土地、海洋等资源主管部门监管。
（4）特殊行业资产，可委托给财政部、中国人民银行等部门监管。
（5）军队、公安武警系统的国有资产，可委托给总后勤部、公安部等有关部门监督。随着经济体制改革的深化，政府部门的精简，竞争性国有资产的监管将逐步由行业主管部门转到国有资产管理委员会，在国有资产管理委员会下设专门机构实施国有资产的管理与监督。
——三方监督：（1）人大立法监督。侧重于对国务院（政府）履行国有资产所有权职能的监督，是依法治产的首要环节，其依据主要是保障建立权责明确的国有资产管理、监督和营运体系的《国有资产法》。每年的人大会上国有资产管理专职机构必须专门作国有资产管理、监督和营运情况的报告，按受人大的监督。（2）行政司法监督。侧重于对国有资产政策执行、行政诉讼、产权纠纷和流失等的司法监督，主要包括国有资产管理机构（所有者代表）的日常监督、法院检察院司法的重点监督以及国有资产监事会的全过程监督三个方面。（3）社会中介监督，侧重于对国有资产营运层次的监督。主要包括：会计、审计事务所的查验监督。资产评估、产权界定及产权纠纷、律师事务所的评界调处监督，工会（职工代表）参与企业监事会的民主监督等方面。
——分层运作：主要是对经营性国有资产而言的。目前我国经营性国有资产已占全国国有资产65%以上，国有资产产权不清、责任不明、管理混乱、严重流失等问题主要集中在经营性国有资。而造成这些问题的根本原因是尚未建立权责明确的经营性国有资产管理、监督与营运体系。表现在国有资产监管上，没有形成一个职能健全、具有权威的国有资产行政主管部门，国有资产仍多头所有、无人负责，表现在国有资产营运上，国有资产法人财产权不落实，无产权运作法人代表，企业不能有效承担国有资产保值增值责任。因此，要按经营性国有资产运作的内在要求，分层设计国有资产的行政监管与企业经营，明确各自的权责关系，做到各行其权、各负其责。具体来讲，权责明确的经营性国有资产管理体制应包括以下三个层次：
第一层：国有资产管理委员会。国有资产管理委员会应成为经国务院（政府）授权的国家所有权代表。其职能主要是：（1）国有资产行政立法草拟权。（2）国有资产政策制定权。（3）国有资产宏观配置决策权。（4）国有资产产权代表的任用权。（5）国有资产委托权。在国有资产管委会下面设立与政府直属经济职能部门平行的办事机构——国有资产管理局或管委会办公室，主要任务是贯彻落实管委会的决策和政令，并为管委会制定决策提供依据和参考，实现国有资产管理的各类目标。
第二层：国有资产运营机构。即作为特殊企业法人的国有资产经营公司和国家授权经营的特定部门。构建这类机构的主要原因是经营性国有资产即国有资本必须在流动中才能实现保值增值，实质是产权经营行为，又不同于企业微观层次的资产经营行为。为了有效实现政企职责分开和国有资产管理职能与经营职能分开，必须构建这种介于国有资产行政管理部门与国有资产占用主体（企业）之间的“隔离层”，即国有资产营运机构；它作为国有资产具体所有者，对国有资产保值增值和营运效益状况负总责，有利于形成国有资产聚集效应和规模经营能力，提高国有资产竞争实力，同时也有利于减少国家对国有企业直接管理的数量，节约国有产权代理成本。国有资产营运机构经国有资产管理委员会授权，自主行使所属企业国有资产出资者所有权。其职能具体包括：（1）国有资产经营方式决定权。主要是在符合国家经济政策（如产业政策）前提下，自主决定公司融资、控股、参股的方向和规模，即资本经营方式的抉择，确保国有资本保值和增值。（2）国有产权受益权。国有资产营运机构用自有资金进行生产经营所取得的收益，独资并购企业取得的收益，重组国有资产取得的收益，控（参）股所取得的国有股股利等收益均归国有资产营运机构所有，其收益分配政策也均由营运机构自主决定。在符合国有资产管委会有关国有资产发展战略的前提下，自主决定国有资产的再投入，不断壮大国有资产规模及调整优化国有资产配置结构。（3）企业经营者选择权。国有资产营运机构对所属的独资企业以及所控（参）股的国有企业（子公司）有权自主选择经营者，即有权任命总经理和决定国有产权代表（如向国有企业派出监事等）。（4）国有产权的委托代理权。国有资产运营机构对所属的独资企业及所控（参）股的企业，有权赋予其国有资产法人财产权。
第三层：经营性国有资产占用主体（企业）。即包括国家出资者在内全部资产的法人财产权，按市场化和效益原则自主经营、自负盈亏、照章纳税，真正成为法人实体和市场竞争主体，承担国有资产保值增值的法律责任。
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