学前教育政策执行偏差的归因及其矫正，本文主要内容关键词为：学前教育论文,偏差论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G619.20 文献标识码：A 文章编号：1674－5485(2014)07－0055－05 学前教育事业的发展并非自然而然、一蹴而就的，必须依靠于国家制定的各项法规政策的合力保障。当前学前教育事业发展的现状与未来一段时间学前教育事业发展的走向也都取决于我国当前正在执行的各项学前教育政策执行的有效性，为此，对学前教育政策执行的相关探讨具有重大意义。 一、学前教育政策执行的内涵 (一)学前教育政策执行的概念表述 “学前教育政策执行”顾名思义关键在“学前教育政策”的“执行”，即是由学前教育政策执行主体，以合法化的学前教育政策为依据，组织各种执行条件与资源，将理想层面的学前教育政策目标转变为现实层面的政策效果的动态行为过程及其结果。学前教育政策是政党政府等政治实体为解决一定历史时期学前教育范畴内的问题，实现发展学前教育事业的目标而制定的一系列行动准则及其动态发展过程。[1]需要指出，本研究中的“学前教育”专指对两三岁至六七岁儿童的教育，因而“学前教育政策”又可称为“幼儿教育政策”，简称“幼教政策”。学前教育政策在外在形式上表现为一系列的行为规范与准则，而其实现则是一种动态运行的过程，表现为静态文本的动态实现。如果学前教育政策制定是国家学前教育资源与利益分配意志的表达的话，那么学前教育政策执行即是国家学前教育资源与利益分配意志的执行。学前教育政策执行究其本质即是将学前教育资源、利益及价值的分配与再分配由理想形态转化为现实形态的过程。 (二)学前教育政策执行的基本组成要素 学前教育政策执行作为一种动态发展过程会随着不同条件与因素的变化而变化。可以说，学前教育政策执行的过程即是学前教育政策执行主体，依据学前教育政策制定出学前教育政策执行方案，整合学前教育政策执行资源，考虑学前教育政策执行环境，将学前教育政策执行方案在学前教育政策执行对象上付诸实施的系列环节与程序的总和。一个基本的学前教育政策执行系统一般会涉及学前教育政策、学前教育政策执行主体、学前教育政策目标群体、学前教育政策执行方案、学前教育政策执行环境等基本要素[2]。 学前教育政策通过政策目标及行为准则规范约束政策执行机构及其人员的执行活动，而学前教育政策执行机构及其人员是实现学前教育政策的主体，学前教育政策目标须通过机构组织各部门及其人员的协同合作才能实现；学前教育政策执行机构由执行人员构成，执行人员的素质与协作度直接决定了执行机构的效能，而同时学前教育政策执行人员也受执行机构规章制度的约束；学前教育政策执行机构与人员通过制定政策执行方案或计划来调适目标群体的行为，目标群体的行为改变状况又反馈给政策制定者及政策执行者，从而使政策制定者不断完善政策，使政策执行者不断调节执行方式；然而学前教育政策执行并非只在其系统内运行，学前教育政策执行须依托于外在的包含制度、文化、物质等各方面的大环境，特别是在政策执行方案制定时更应考虑政策执行环境所提供的制度环境、经济条件、社会文化及心理氛围等，与此同时，学前教育政策执行通过不断达成政策目标的行为活动也在不断地创造与改变政策执行环境(见图1)。
图1 学前教育政策执行系统各要素及其关系 二、我国学前教育政策执行偏差的表现及归因 (一)我国学前教育政策执行偏差的具体表现 政策执行问题是政策未按照原来设想被执行或政策执行带来的结果并非政策制定者所要求的一种不协调状态，当前我国学前教育政策执行问题主要表现为政策执行偏差，主要表现为： 1.选择性执行 选择性执行，即执行者选择部分政策内容进行执行，使政策为我所用，有利则落实，无利则摒弃，从而以部分代替整体，导致政策目标无法有效实现的现象。如部分地方执行机构选择《教师资格条例》中的部分条款予以执行，而对担任幼儿教师须具备教师资格的政策则敷衍了事，沿用执行我国建国后提出的政策，用“培训合格证书”取代教师资格证书作为幼儿教师入职门槛来缓解地方幼儿教师的紧缺现状，严重影响了幼儿教师队伍的质量。 2.照搬式执行 照搬式执行，又称机械式执行，指政策执行主体不结合当地实际，照搬照抄地执行中央政策。如各地为确保幼儿园的合理收费而制定了依据园所级别进行收费的政策，然在执行过程中缺乏灵活性，对于保教质量已经发展的园所来说，所在级别最高收费标准限制势必使园方减少保教活动数量或质量、缩减教学管理人员以降低成本，表面上幼儿家长需要缴纳的保教费减少，但最后幼儿的利益受到损害，且园所不得发展。 3.象征性执行 象征性执行即政策执行主体以口头形式或书面形式支持政策，然而只做政策宣传，并不真正照按中央意愿执行的现象。这是我国当前学前教育政策执行过程中存在的最突出的偏差。如幼儿教师待遇政策，尽管《中华人民共和国教师法》规定幼儿教师包含在“中小学教师”群体之内，享受与其他中小学教师相同的待遇，且各地也响应中央政策而做出相关规定，然因学前教育政策体系内缺乏有力规范执行者行为的法律法规，在实际操作过程中，政策执行人员将“中小学教师”惯常的理解为九年义务教育范围内的教师，使“幼儿教师与其他中小学教师享有同等待遇”的政策并未真正执行，或只在部分公办幼儿园中得到执行。 4.附加式执行 附加式执行又称为执行扩大化，即在原有政策基础上增加不恰当的内容，使政策的调控对象、范围、力度、目标超出原有政策要求，从而使政策执行偏差的现象。幼教机构收取赞助费即是学前教育政策执行扩大化的典型案例之一。《幼儿园管理条例》规定幼儿园可向幼儿家长收取保育费、教育费，但是在当前我国优质学前教育资源分配的现实条件下，部分幼教机构以各种明义收取幼儿家长赞助费、捐资助学费等现象仍然普遍。 5.替代性执行 替代性执行是政策执行偏差最为严重的表现形式，即政策执行表面一致而实际上却背离政策目标，使政策的精神实质遭到严重扭曲的现象。如《教育部关于规范幼儿园保育教育工作防止和纠正“小学化”现象的通知》规定“幼儿园不得以举办兴趣班、特长班和实验班为名进行各种提前学习和强化训练活动”，《幼儿园收费管理办法》规定严禁以开办兴趣班、特色班、实验班、课后培训班等特色教育为名向家长另行收取费用。然而，在实际执行过程中仍然有部分幼儿园表面上响应中央政策，实则将兴趣班等办成社团形式，照样收费，换汤不换药。 (二)学前教育政策执行偏差的归因 1.学前教育政策体系不完善 学前教育政策本身的合理性是学前教育政策有效执行的前提。学前教育政策的特征，诸如学前教育政策的层级、类型、规范的目标群体广度及行为调适量等，都不同程度地影响学前教育政策执行。学前教育政策层次级别越低，所要规范的目标群体的类型越多、范围越广，对目标群体的行为调适量越大，学前教育政策执行的难度就越大。从政策层级上看，我国学前教育政策层级较低，以教育行政法规与部门规章为主，学前教育法律缺失，仅靠处于教育行政法规层级的《幼儿园管理条例》及处于教育部门规章层级的《幼儿园工作规程》等少数法规来统筹整个学前教育领域的各级政策文件，学前教育政策执行强制力受到较大影响；从政策性质上看，我国学前教育政策体系中规范性政策多于分配性政策，加上政策的高度原则性特征，学前教育政策执行难度加大，政策对各级政府自由裁量权的监督功能减弱，执行偏差与执行失真的风险加大；从政策类型上看，因需解决问题的范围、程度、基础、现实等不同，学前教育政策类型的多样性较任何阶段的教育都更加复杂。学前教育政策目标群体广泛多样，包含家庭、社区、各类型幼教机构、各级幼教行政管理部门等，且因我国学前教育事业发展落后的现实及政策本身具有的前瞻性，政策对目标群体的行为调适量往往较大，政策执行阻力加大。 2.学前教育政策执行主体专业素养的欠缺 有效的政策执行依赖于政策执行机构间的协作及高素质政策执行人员的参与。高素质的政策执行人员能够对政策内容进行更深入的解读，并对政策产生认同，有助于保证政策执行不偏离或较少偏离原本的政策目标。因学前教育兼具教育与社会公共服务的综合性质，加上我国多元化办园体制的现实，相较于我国其他阶段教育而言，学前教育政策执行主体更为广泛多样，使得学前教育政策执行人员的素质结构变得更加复杂，专业性也存在不同程度的缺失，对于作为学前教育政策执行主体的各级幼教行政管理部门及其人员更是如此，造成学前教育政策执行人员对政策蕴涵的专业精神和专业伦理缺乏认同，专业知识和理解有限，使得其在政策执行过程中对政策解读、政策执行方案制定、政策实施、执行评估等各环节对学前教育的专业规律和特性关照不足，导致人为的各种执行偏差。 3.合理的学前教育政策评估体系的缺失 在政策执行过程中不断地对政策执行效果进行评估有利于政策执行者及时发现政策执行问题并调整政策执行方式以达成政策目标，更有利于政策制定者发现政策本身的不合理之处而有计划的修正以适应现实状况。对政策执行进行评估须看政策目标及其价值取向与政策目标群体行为改变的相符度，政策目标群体的行为改变越符合政策目标及其价值取向，政策执行效果越显著。我国不同类型的学前教育政策目标群体存在差异，就学前教育质量政策而言，因其基本目标群体——幼儿的特殊性所带来的学前教育效果的后显性、长期性、不可逆性及内隐性等特点，使政策规定的执行效果评估难度也随之加大，这也是当前我国学前教育质量政策执行中长期追踪评估机制仍然缺失的重要原因。此外，就学前教育教师政策来说，“幼儿教师评价制度及其建设的不完善不仅表现在其文本从国家到园所层面的严重缺乏，而且表现在其内部结构的不合理，特别是常出现以行政指令代替专业标准的不合理现象”[3]。现有学前教育政策评估体系合理性的缺失，加上对学前教育政策执行评估标准研究的不足，使得学前教育政策执行盲目性加大。 4.学前教育政策执行方案确定和评估的随意化 政策执行活动程序主要包括政策解读及政策目标细化，政策宣传，政策执行经费与物资准备，政策执行组织与人员建构，政策试验，政策执行机构与人员沟通协调，政策执行监督与评估等，一般情况下政策执行活动程序将如何进行会在执行前的政策执行方案中得到体现。然在现实操作过程中，地方政府往往对当地执行目标群体情况、执行环境与条件等缺乏了解，且存在较强的地方利益保护主义倾向，因此在制定政策执行方案时容易出现随意敷衍的情况，或选择部分政策目标与政策内容进行执行，或寻找政策“漏洞”，曲解原政策含意，制定“土政策”，或扩大政策目标及其规约范围，或不依实际情况照搬照抄，致使中央政策经各级地方政府执行后，出现了各种执行偏差与失真现象。加上我国学前教育政策间协调性较差，政策内容时有冲突，且政策原则性太强、不易把控、政策强制力不足、监督评估机制缺乏等原因，学前教育政策执行方案确定呈现混乱局面，政策执行的随意性较大。 5.学前教育政策执行的支持性环境不佳 学前教育政策执行活动体现为执行机构、执行人员、目标群体间的多向互动，作为一种人与人的互动过程离不开其周围环境的影响。学前教育政策执行依托于包含学前教育的政策环境、学前教育发展的均衡现状、学前教育的总体经费投入与资源、人们的学前教育观与婴幼儿观、我国学前教育历史文化传统等所决定的大环境。只有环境内影响学前教育政策执行的各方面因素或大部分因素都对政策执行起着支撑作用，学前教育政策执行才能顺利进行。相较其他阶段的教育政策而言，学前教育政策执行受社会文化、政治、经济发展情况、制度环境等的影响更大。当前我国无论是国家政府、公众个人还是幼儿家长，皆对学前教育的价值、性质等存在不同程度的认识偏差，因而科学的学前教育政策执行失去了良好的支持性氛围。受我国以学历及文凭为基础的用人制度及几千年来知识取向的传统成功观念的影响，当前我国学前教育政策即使在制定时已与时俱进地切合进较多科学的儿童观与教育观，但在执行过程中常常因缺乏政策执行主体与目标群体的有效理解和价值认同，从而出现较大的政策执行偏差。 三、我国学前教育政策执行偏差的矫正建议 (一)提升学前教育政策执行人员专业素质 学前教育的专业特性与固有规律不仅在政策制定时应蕴含于政策本身，而且学前教育政策执行作为将学前教育政策目标由理想转化为现实的关键性系列活动，也应一以贯之，以防止政策目标的根本性偏离。而提升当前我国学前教育政策执行人员的专业素养成为将学前教育的专业特性与固有规律有效融入政策执行过程的基本前提。高素质的学前教育政策执行人员能够帮助组织有效解读学前教育政策目标，深入了解学前教育政策精髓，帮助组织成员达成共识。学前教育政策执行人员尤其是幼教行政管理人员应当具备明确的专业意识和伦理、结构合理的专业知识与能力，理解学前教育对象的特殊性并认同学前教育的性质、目的与价值。学前教育政策执行机构应根据政策特征确立合格政策执行人员标准，按照标准配备、督导和评估政策执行人员。 (二)合理确定学前教育政策执行目标和方案 学前教育政策解读与细化既是下级政府对上级政府出台政策的执行过程，又是下级政府依据所在地方的政策执行条件资源制定具体政策的过程。地方政府具备了上级政策的执行者与地方政策的制定者的双重角色，发挥着至关重要的作用。由中央出台的学前教育政策一般原则性强，须通过各级地方政策的层层解读与细化才能得以顺利执行。为制定合理的具体政策，各级政府在确立具体政策特别是作为政策执行核心的政策执行目标时应当依托于当前政治、经济、社会文化的发展现实及学前教育事业发展的基础，在保证国家规范的最低执行标准的基础上因地制宜。 (三)有效配置学前教育政策执行资源 学前教育政策执行资源包含权威资源、人财物资源、信息资源等是政策执行依托的基础。在实际政策执行过程中，尽管政策内容在条文规范上的政策执行对象范围包括城市与农村，但因政策缺乏对处于各方面弱势地位的农村以政策执行条件与资源的保障，与城市相比，农村学前教育事业发展较少受到甚至失去了政策的庇护。因此，对于农村地区、农村学前教育机构、农村幼儿等需要有关政策性支持却反而享受不到的情况，中央及各级地方政府应在政策制定时考虑城乡间政策资源的统筹均衡，特别是在政策执行过程中要考虑对农村政策执行条件与资源的支持性保障，以提高农村学前教育政策执行的有效性。 (四)加强政策执行管理的科学性与规范性 学前教育政策执行管理涉及学前教育政策执行过程中的组织、监督、协调、评估等各类活动，可谓贯穿于政策执行整个过程。我国幼教行政管理采取“地方负责，分级管理，各部门分工合作”的原则，涉及机构内、平行机构间、上下级机构间的共同运作。然政府缺乏有效的部门协调机制，对各部门职责范围规范不清，在现实操作过程中，部门间多以利益至上为宗旨，有利则管，无利则推，管理部门间多头管理或互相扯皮的现象较多。因此，为提高学前教育政策执行的有效性，防止学前教育政策执行不变形走样，当务之急即在规范层面确立学前教育工作的专门协调机构，明确各部门在各项学前教育政策执行中的职责权限，确立各部门针对各项学前教育政策执行的具体评估标准，增加各机构在政策执行过程中的凝聚力。 (五)提高执行主体及目标群体的政策认同度 目标群体对政策的认同度是政策执行顺利与否的重要影响因素。目标群体对政策的依从度与认同度越高，政策执行的难度越小。学前教育政策制定与执行的公益取向，是激励目标群体做出符合政策规范行为的重要因素。对于学前教育来说，其公益取向将有助于政策执行者及政策目标群体形成对政策目标的一致认同，有助于形成学前教育政策顺利执行的政策环境与社会心理氛围。特别要加强对有关学前教育政策中科学的学前儿童观与学前教育观宣传，提高政策执行主体、目标群体及公众对幼儿发展权利的认同度，减弱科学的学前教育政策在执行过程中遇到的潜在阻力。 (六)协调学前教育政策执行中的利益冲突 学前教育政策执行实际上就是把内隐于政策文本中的利益分配方案、协调利益关系的政策内容予以实现。学前教育政策执行涉及多方主体利益，因此协调政策执行过程中的各方利益对政策顺利执行大有裨益。理论上，学前教育政策执行的利益协调应从政策制定入手，通过相对公平的利益分配达成各方主体间的利益均衡。但在实际操作过程中，以文本形式出现的政策内容往往不能对各方的利益均衡协调，此时则需要一个外在的监督机制来对政策所涉主体进行监督评估，建立相关的奖惩制度，以防止政策因利益冲突而造成利益主体行为偏差。为此，应建立独立的学前教育政策执行监管机构，规范政策执行过程中利益主体行为偏差，成为学前教育政策有效执行的又一前提。
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