我国高等教育产业经济规制的动因分析，本文主要内容关键词为：动因论文,高等教育论文,规制论文,我国论文,产业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G649-054 文献标识码：A 文章编号：1671-1610(2003)05-0018-04
在市场经济条件下，高等教育产业如何更好地面向市场，政府如何干预高等教育产业的发展是我们进一步深化高等教育体制改革所必须面对的一个重大课题。研究这一课题的思路和视角可以有很多，规制经济学作为近三十年来西方经济学中一个非常活跃的研究领域，其研究对象和研究方法的特定性为我们思考这一问题提供了一种新的理论工具和方法论视角。
一、经济规制的缘起——市场失效及其表现
在市场机制正常运作条件下所出现的资源配置失效或其他不良后果不能通过市场体系本身来加以矫正的状况，即称为市场失效(Market failure)。主要表现在以下方面：
1.市场体系不能有效地提供公共物品
一般而言，国防设施、公共设施、文化教育、环境保护等公共物品，是由集体共同享用的，必须由政府来提供或者必须对其进行干预。如，教育产业是以培养全面发展的人和社会福利最大化作为根本目标的，虽然在其经营过程中也会产生一些盈余（即赢利），但其平均利润率是低于其他工业企业的。因此，在市场机制正常运作条件下，如果政府不进行干预，则理性的投资者就会倾向于将资金投入其他利润率高的领域以获取更大的利益。这样势必会造成教育产品供给的短缺、不足。退一步讲，即使是投资者愿意投资于公共物品的生产，出于收回投资和获取利润的目的，就会结合其投入成本和预期的利润率来对具有教育需求的人收取一定规模的费用。然而，由于教育是一项具有公益性成分的产业，而且随着经济、社会的发展，这种公益性势必逐步加强，这就决定了对教育的收费应是有限的和低廉的。在这种情况下，如果政府不进行干预的话，对教育的收费就会阻碍一部分人接受教育，使教育资源闲置，从而造成效率损失。这两种情况都属于“市场失效”。
2.市场体系不能有效地解决外部效应问题
所谓外部效应(Externality)，是指这些物品的生产会给其他社会经济主体带来积极的或消极的后果。由于外部效应是外在于产品价格的，它并不包括在提供产生外部效应的公共物品或准公共物品部门的利润和成本之中。因此，这些部门就不会因其外部经济而得到相应补偿，也不会因其外部不经济而给出相应赔偿。也就是说，在存在外部效应的情况下，即使市场机制充分发挥其作用，也不会自动导致这些部门资源的有效率配置，这也是一种“市场失效”现象。
3.市场体系不能有效地解决自然垄断问题
由于资源稀缺和存在着规模经济，在成本递减的条件下，在特定的区域内，对于某些产品的提供（特别是公共物品），由一家大企业生产比由几家小企业分散经营更有效率，市场竞争的结果是企业规模不断扩大，最终将其他企业排挤出去，这种现象就称之为“自然垄断”(Natural monopoly)。但是，当一个企业达到其垄断目的时，往往就会限制生产，抬高价格，使产品价格高于私人边际成本，资源配置无法达到帕累托最优。
正是由于上述问题的存在，为经济规制提供了依据。规制(regulation)是指根据一定的法律、制度、道德准则来对构成特定社会的人或经济活动实体的行为进行某种制约。经济规制是指对特定行业的管制，主要是指对提供公共物品的部门、具有自然垄断性质的部门的管制。从广义上说，经济规制实际上就是研究国家如何干预以弥补市场的缺陷、矫正市场机制作用的消极后果，进而保证资源配置的高效率并确保利用者能够公平利用。其表现形式是，政府机关运用法律、法规，通过批准、认可、许可等手段，对经济活动中的实体的进入、退出、价格、质量、数量、融资、财务会计等行为加以规制。
二、市场提供高教产品的障碍
1.障碍一——效率损失
市场在高教产品的配置上会产生低效率。其原因主要有两个方面：
高教产品和服务中有相当部分是准公共物品，首先具有消费上的非竞争性。这就意味着每增加一个人消费所引起的边际成本为零。按照价格等于边际成本的资源有效配置原则，就不应该对这一高教产品的消费收费。但是，新增消费者的边际成本为零，并不等于说提供这一高教产品本身不需要花费成本。如果由市场来提供该高教产品，那么其提供者必然会通过收费的方式来弥补自己的成本（而且还要获取一定的利润）。但是，另一方面，对该高教产品的收费又会妨碍对这一产品的充分利用。因此，如果由市场来提供该高教产品，则往往导致高教产品的闲置，从宏观上来看，这无疑是一种效率损失。以免费时的高等教育为例，在高等教育尚没有普及的情况下，任何适龄青年接受高等教育并不会妨碍他人的享用，因此接受高等教育的边际成本为零。但是如果对接受高等教育者收取学费，就会降低人们对高等教育的需求，从而减少上学人数，引起效率上的损失。如下图所示：
对高等教育收费引起的效率损失
在上图中，P表示对高等教育所收的学费，
表示可以接受高等教育的最大人数，
表示收费后实际上学的人数，则
表示因收费而减少的上学人数。图中阴影即表示对高等教育收费后所造成的效率损失。
其次，从非排他性特征来看，由市场来提供高教产品还将可能导致供给不足。在增加消费者时边际成本不为零的情况下，由于不可能使用排斥原则，人们不必支付价款就可以消费高教产品，这样就会产生大量的“搭便车”现象，丧失了对这种物品投资的激励，从而导致高教产品的供给不足，并带来效率上的损失。
所以，在无法像私人物品那样完全由市场提供物品的情况下，为了满足人们对高教产品的需求，就必须由政府出面，通过财政投资来提供高教产品。
2.障碍二——资源配置困难
由于具有准公共物品性质的高教产品具有非竞争性与（或）非排他性，因此同一般的私人物品相比，现实中完全由市场来提供这类物品不仅会造成效率损失，而且这类物品的有效配置也会面临许多障碍。
面对私人物品，由于竞争性和排他性特性的存在，消费者必须用“买”或“不买”以及潜在的需求程度来显示出自己的偏好，因此，私人物品的市场供求曲线是真实的。但是对于具有准公共物品性质的高教产品来说，由于享用具有准公共物品性质的高教产品的消费者不愿意如实地显示其偏好，其供求曲线则是虚拟的，不存在像私人物品市场中提供者与消费者之间的那种价格信息与数量信息的传递过程。所以，为了保证社会经济生活中这类物品的有效配置，就必须借助于一个决策的政治过程如民主体制下的投票决策制度，使社会对具有准公共物品性质的高教产品的需求得以显现，并决定高教产品和服务中有相当部分是准公共物品这类物品的供给。需要指出的是，这一过程本身不是本文所关注的对象，我们只关心这一决策的经济内容。
除了显示偏好上的困难外，高教产品所具有的资源上的不可分性也是造成市场提供这类物品资源配置障碍的另一个重要原因。例如，要建成一所大学，不仅需要修建校舍，购买教学仪器和设备，而且还要修建校内道路，安装通讯设备，安装水、电、气、暖设备，招聘教职人员，建造教职人员和学生的生活服务设施等等。这样，这项工程从一开始就需要有大规模的投资预算，而且这些投资缺一不可。对这类项目，要么建、要么不建，二者必居其一。而建或不建都可能使这类高教产品的供给结构偏离最优水平。所以，即使人们对高教产品的偏好可以显示出来，对这类物品的配置也难以通过市场的边际调整来实现优化。
由于高教产品不能保证供给者实现利益性的交换，而且这些物品可供适龄阶层的所有人使用。同时，由于增加一个使用者的边际成本为零，所以，一些人的使用并不妨碍另一些人的使用，故使用者对该物品的边际利益也很难直接表现出来。从而，市场机制不能有效地提供高教产品。这类物品只能由政府提供，利用财政机制来对其进行资源上的有效配置。
3.障碍三——成本－收益分析的复杂性
虽然民主体制下的投票决策制度在公共物品的需求者与供给者之间建立起了一种非市场的技术媒介，使得可以运用投票的方式来对公共物品的供给需要作出决策，但是，因为个人偏好并不完全与公共物品项目的成本－收益关系相关，因此，个人投票并不能达到最优的效果。况且，备选方案可能有很多，也不可能就所有方案一一进行投票表决。因此，还需要运用成本－收益分析方法对所有可能的方案进行分类和核算，然后提出几个有限的备选方案以供投票表决。所以，在我们作出高教产品的供给决策之前，运用成本－收益分析方法对所有备选方案进行评估，同样是决策过程中一道必不可少的重要程序，而且应力求达到这样的程度：即只剩下几个无法再用成本－收益分析来作进一步筛选的备选方案的优点（或缺点），付诸投票以作出最后的选择。
问题由此而来。对于高教产品的成本－收益分析，虽然在程序上与私人物品并无多大差异，但由于它具有两个难点，在很大程度上就决定了其提供者的特定性：(1)私人物品的投资者只关心纯利润，而政府投资高教产品的目标必然是多重的。比如，在评价一项西部少数民族高等教育扶贫项目方案时，决策者就不能只关心各项经济上的开支，还必须关心该项目实施后对西部地区高等教育环境可能产生的影响以及对当地的经济环境、生态环境、国民素质的提高等多方面可能产生的影响。然而在比较这些具有多重目标的方案时，如何确定各目标的权重则是一个十分棘手的问题。(2)对私人物品的投资，可以比较方便地运用市场价格来评估其投入费用和产出效益。而高教物品具有明显的外在利益，这就使得成本和收益的范围扩展了，而且高教产品还具有广泛的社会效益，这些都不是在经济上可以准确衡量的，这进一步加剧了对高教产品进行成本－收益分析的难度。
三、政府对高教产业进行经济规制的其他动因
我们上面讨论的三种障碍其实都是市场失效的表现形式，可以推演出高等教育产业属于典型的市场失效范畴，因此，其产品和服务的供给自然需要政府的干预。除此之外，在我看来，现阶段我国政府积极干预高等教育产业发展的动因还有两个：
——市场欠缺因素。我国刚刚从高度集中的计划经济中挣脱出来，“半路出家”走向市场经济，不仅存在市场失效，而且还广泛地存在着市场欠缺的问题。市场欠缺是指在市场运行机制短缺或扭曲，不能正常运作条件下出现的资源配置失效或其他不良结果。特别是我国高等教育产业长期实行国有制，产权模糊，行业垄断，价格扭曲，市场欠缺问题比其他产业更为严重，高等教育产业的市场化改革任重而道远。因此，在市场机制不能到位的较长时期内，还需要政府实行积极的干预。
在这里，政府所起的作用主要表现在两个方面，一主一次。其次要作用是在市场功能完善以前，暂时代替市场机制行使职能。虽然只是扮演“扶上马，送一程”的角色，这使得政府在相当长的时期内，仍然需要在一定程度上，依靠强制力来提高和降低高等教育行业的最终利益水平，以调整高等教育产业的发展规模和方向；其主要任务是加快改革、培育市场，健全和完善市场机制发挥作用的基础性条件。待市场欠缺消除后，政府就逐步从这些领域中退出，转由市场机制实现资源的有效配置。
——调整产业结构，扶植重点产业发展。现阶段我国工业化进程尚处在中期，产业结构问题已经成为经济发展中的主要矛盾。这一阶段我们的主要任务就是充分发展包括高等教育产业在内的各项基础产业，以解决制约产业自身发展乃至整个经济发展的瓶颈环节，为下一阶段国民经济的稳定持续发展铺平道路。作为国民经济发展基础的高等教育产业，虽然其外部效益很大，但是投资巨大、回收期很长、见效慢、资金利润率很低，因此如果完全将其交由市场提供、调节，不仅过程很长，而且容易盲目波动、来回折腾。所以，现阶段必须由政府出面，将高等教育产业列为重点产业由政府重点扶持，使高等教育产业能够较好地跨越瓶颈制约，努力使高等教育产业成为现阶段推进经济增长、实现产业结构变迁的主要贡献部门，这是现阶段乃至今后较长时期政府干预高等教育产业发展的主要动因之一。总之，在我国向市场经济转变过程中，政府一身三任，扮演着重要的角色，不仅要解决类似于发达的市场经济国家中存在的“市场失效”现象；不仅要解决发展中国家存在的“市场欠缺”现象；而且还要担负起扶植重点产业发展以推进工业化进程的重任。而高等教育产业正是政府在这三方面行使职能的主要着力点，从高等教育资源配置的角度看，政府应当保持积极有效的干预。