贸易与环境问题的条约规则及其发展，本文主要内容关键词为：条约论文,环境问题论文,规则论文,贸易论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F744 文献标识码：A 文章编号：1007-6522(2003)05-0058-05
一、WTO的绿色条款与MEAS的贸易条款——并存及其冲突
如何确保各国对环境目标的追求不损害国际贸易的健康发展，是GATT在20世纪80年代以来遇到的难题。乌拉圭回合谈判达成的WTO一揽子协议中，相当一部分包含了“绿色条款”，即关于贸易与环境问题的规定（注：这些协议包括《建立WTO的协定》、GATT1994第20条、《贸易技术壁垒协议》、《卫生与植物检疫措施协议》、《农业协议》、《补贴与反补贴措施协议》、《与贸易有关的知识产权协议》、《服务贸易总协定》等。）。这些绿色条款一方面肯定了缔约方为保护各自的公共秩序和防止环境污染，有制定本国环境政策和措施并组织实施的权利，另一方面又要求这些政策和措施不能妨碍自由贸易的正常开展，不能把环境措施作为一种变相的贸易保护主义的手段。在WTO之外，某些多边环境协议(Multilateral Environmental Agreements,MEAS)也包含为环保目标而实施贸易限制的规定。目前世界上大约有200个正在实施的涉及各种环境问题的MEAS，其中大约有20个规定了可能影响贸易的条款。（注：这些MEAS主要包括1987年《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》（以下简称《蒙特利尔议定书》）、1973年《濒危野生动植物物种国际贸易公约》及其1983年修订案(Convention on International Trade in Endangered Species,CITES)、1989年《控制危险废物越境转移及其处置巴赛尔公约》及其1995年修订案（以下简称《巴赛尔公约》）等。）这些条款的规定与WTO规则产生了矛盾和冲突，也是2001年11月通过的《多哈部长宣言》所确定的WTO新一轮多边贸易谈判议题之一。笔者认为，这些矛盾主要体现在与贸易有关的环境措施(Trade Related Environmental Measures,TREMS)和争端解决机制两方面：
（一）与贸易有关的环境措施(TREMS)
TREMS主要包括两类，第一类是基于国内立法的单边措施，比如WTO争端解决专家组审理的1998年“海虾——海龟案”中，美国基于其1989年《濒危物种法》所作的禁止进口未用海龟隔离装置捕捞的野虾及其制品的决定；第二类是MEAS贸易条款规定的措施。第二类措施与WTO规则的冲突主要表现在：
1.某些MEAS限制或禁止与非缔约方的贸易，与WTO的最惠国待遇原则相冲突。按照传统国际法理论，“条约对第三方无损益”，即条约只约束缔约方，对第三方不产生法律约束力，但某些MEAS的规定却对非缔约方的贸易利益造成损害。比如根据《蒙特利尔议定书》第4条的规定，缔约国应在规定期限内禁止从非缔约国进口或向其出口受控物质，但该议定书第2条却规定了缔约国之间进行相应贸易往来的较为宽松的条件。[1](P58-62)MEAS限制或禁止缔约方与非缔约方之间的贸易有两个基本原因：一是要确保各缔约方不会通过增加与非缔约方的贸易而规避协议义务；二是迫使非缔约方也参加协议，以减少“搭便车者”。但这种内外有别的待遇规定，客观上也造成与WTO最惠国待遇原则的矛盾。
2.某些MEAS规定了特定产品或物质的贸易条件，只有满足这些条件的贸易才被视为合法，这与WTO贸易自由化宗旨和一般禁止数量限制原则相抵触。比如《巴赛尔公约》第4条第9款规定了缔约国之间危险废物的越境转移需要具备的3个条件，[1](P8)这种规定与WTO贸易自由化宗旨相违背。CITES第2条规定对濒危野生动植物的国际贸易进行严格管理，并在第3条对这些物种的贸易条件作了详细规定，[1](P140-142)这与WTO一般禁止数量限制原则发生冲突。
3.MEAS与WTO对环境PPM标准的规定相矛盾。环境PPM标准(Processing & Product Method Standards,PPMS)是指产品的加工过程和加工方法须符合特定环境要求的标准。经合组织(OECD)根据PPMS在产品消费期间导致的环境效果，将其分为与产品有关的PPMS和与产品无关的PPMS。[2]WTO的《贸易技术壁垒协议》和《卫生与植物检疫措施协议》仅限于对与产品有关的PPMS环境污染作出可以限制贸易的规定，而《蒙特利尔议定书》、CITES、《巴赛尔公约》等将两种PPMS都视为合法的贸易限制措施。简言之，对MEAS来说，PPMS不存在贸易保护主义问题。这显然与WTO的规定不相一致。
（二）WTO与MEAS争端解决机制的不相容
如果没有一个解决争端的机制，以规则为基础的体制将因为其规则无法实施而变得毫无价值。因此，WTO与MEAS都有一套相应的争端解决机制。但这两种机制有较多的不相容，而这与WTO和MEAS在TREMS方面的矛盾和冲突是密切相关的，有些还是TREMS的矛盾直接导致的。这些不相容主要表现在：按照WTO争端解决谅解文件的规定，WTO争端解决小组的专家应是国际贸易专家，但这些专家有可能缺乏涉及MEAS的专门知识，而WTO并未规定有关环境专家的参与及其作用问题，这有可能导致专家审理过程和结果的不公正；WTO争端解决程序的非公开性，妨碍非政府组织(Non-Governmental Organization,NGO)包括民间环保组织的参与，不利于案件审理的民主和透明；在法律适用方面，如果一项争端既涉及WTO又涉及MEAS，争端解决小组适用WTO规则还是MEAS？[3](P354-355)因为适用不同的规则，可能会作出相反的裁决，而且执行效果也有差别：WTO争端解决机制建立了申诉方提起专家组程序的权利，专家组报告自动生效机制，增设上诉机构和程序，引入交叉报复机制，设立对最不发达成员的特别程序，这一切使WTO在处理争端方面不仅是可信和有效的，而且还有力地促使很多争端在协商阶段就得到解决。MEAS争端解决机制则缺乏执行效果，其仲裁效果值得怀疑：一是仲裁专家一般由当事方负责选定，二是仲裁程序由当事方商议产生，三是仲裁结果的执行或监督机制不完善，或没有相应的报复手段而限于文本之上。[4]
二、WTO与MEAS规则冲突的关键是旧的、不平等的国际经济秩序的存在
WTO规则与MEAS发生冲突的原因，一是现行规则体系存在种种缺陷。比如WTO的绿色条款突出强调了各成员方的环保权，却对行使此种权利缺乏有效的和明确的义务性规范，关键性术语没有明确定义，并且对南北国家“一刀切”，未对发展中国家作出差别或更优惠的安排；二是两者是两种不同的法律体系。在处理贸易与环境问题时，两者的出发点和侧重点有所不同，WTO旨在促进全球贸易自由，MEAS则旨在保护环境，因此笔者认为，两者冲突的实质是贸易与环境的关系问题。贸易与环境并不是势不两立的，两者有相互促进、相互补充的一面：国际贸易的增长可以提高各国特别是发展中国家处理环境问题的经济实力和技术力量，而生态环境又是国际贸易的基础，使国际贸易得以存在并获得资源。实际上，每个WTO成员都支持开放的贸易，因为这会带来更高的生活质量和社会福利，而这反过来又会带来更为清洁的环境。1992年联合国环发大会决议确认，一个开放的、公平的和非歧视的多边贸易体制对各国和国际社会致力于更好地保护和维护环境，并促进可持续发展起到了关键作用。WTO下设的贸易与环境委员会(Committee on Trade and Environment,CTE)也认为，WTO非歧视原则和透明度原则与为保护环境所必需的贸易措施，包括根据MEAS所采取的措施并不冲突。[5]即使在目前的管辖范围内，WTO也为环保作出了重要贡献，如为降低投资于清洁生产技术和环境管理体制的成本，致力于削减环境商品和服务的贸易壁垒；积极寻求削减损害环境的政府补贴，包括能源、农业和渔业补贴。
如果在现行国际经济秩序这个大背景下考察贸易与环境的关系，可以发现两者的所谓“冲突”每每与其背后的更深层次的发展中国家与发达国家在经济上的差距和利益冲突，即南北矛盾紧密联系，[3](365)也可发现问题的关键是：旧的、不平等的国际经济秩序的存在，而现行充满缺陷的规则体系正是这一秩序的反映。发达国家的高消费生产、生活方式所需要的许多资源都从发展中国家低价进口，使其掠夺性地开发自然资源，造成国内自然环境的严重破坏；发达国家的污染转嫁行为，导致发展中国家环境恶化，环境成本大幅度提高，也增强了其履行国际义务的难度；发达国家在几十年前就完成了工业化，走过了严重的污染期，现在反过来要求发展中国家按照其现行标准去做，不符合“共同但有区别的责任原则”；WTO在环保上对南北国家“一刀切”的做法，不符合环保方面客观存在的南北差异，很容易使TREMS成为一种单边的、武断的、不公正的歧视手段，也使南北冲突有可能激化，更使WTO受困于MEAS和各种环保组织之中。因此，只有在建立新的、平等的国际经济秩序的前提下，各国共同努力，通过谈判协商，尤其注意考虑发展中国家的特殊情况和需要，才能持久地解决WTO与MEAS的冲突，最终促进贸易与环境的可持续发展。
三、WTO新一轮谈判将在贸易与环境领域有所作为
计划于2003～2005年举行的WTO新一轮全球多边贸易谈判，在贸易与环境问题上的谈判焦点将是南北之争，即两大阵营利益之争。发达国家竭力将环境问题与贸易挂钩，发展中国家则主张环境问题应留给MEAS和联合国等国际组织考虑。如果谈判能够既协调两大阵营的利益关系，又磨合出一个相对公平的原则，则会在贸易与环境领域有所作为。笔者且预测一下可能的谈判结果：
（一）修订GATT1994第20条
GATT1994第20条(b)和(g)项虽然没有明确提出“环境”两字，但被普遍认为是典型的环境例外条款（注：具体规定为：只要“不对情况相同的缔约方构成武断的或不合理的差别待遇”，或者“不对国际贸易构成隐蔽的限制”，成员方政府可以采取：(b)为保障人民、动植物的生命或健康所必需的措施；……(g)与国内限制生产与消费的措施相配合，为保护可用竭的天然资源的有关措施。），在国际实践和争端处理中经常被引用，同时也被谴责，因为它既是WTO成员采取环境措施限制与其他成员贸易的法律依据，本身又充满了疑惑和悬念。由于“武断的”、“必需”、“可用竭的”、“天然资源”、“有关”、“情形相同”等用语缺乏相应定义，WTO争端解决专家组在适用该条款时，需对这些用语进行解释和说明，以确定被申诉方的环境措施是否符合该条款。专家组对该条款的解释持相当审慎态度，强调环保措施的“必要性”、“非歧视性”和“最少贸易限制性”，以防止条款被滥用。但是自世贸组织成立以来，人们发现争端解决机构特别是其上诉机构在解决贸易环境争端时倾向于更宽松地解释这一条款，认为WTO成员有决定他们的环境政策（包括环境与贸易的关系）、环境目标和相应环境立法的极大的自主权。这种态度和倾向已引起发展中国家的警惕。
在进行新一轮谈判时，两大阵营均会力促修改第20条，发展中国家要求明确专门用语的定义，以防止将来在解决发展中国家与发达国家之间的贸易环境争端时，专家组作出对发展中国家不利的解释和裁决；发达国家会建议在第20条增加一项明确的“环境例外”，包括根据MEAS所采取的贸易限制措施的例外，以确保MEAS项下的TREMS在WTO下的有效性，协调两者之间的冲突。如此，南北双方将对环境例外的具体条件达成一致，确保在为实现环境目标而扩大第20条适用范围的同时，不会使之扩大成为WTO允许采取歧视性贸易限制的另一个借口。
（二）贯彻“共同但有区别的责任原则”，对发展中国家作出差别和优惠安排
《多哈部长宣言》已经宣告，在进行新一轮谈判修订有关协议时，要考虑到发展中国家和最不发达国家的需求。因为贫困是整个人类可持续发展的首要障碍，根除贫困是实现可持续发展的必不可少的条件。为此，应贯彻“共同但有区别的责任原则”，对发展中国家在环保方面的特殊困难给予实际考虑，允许其依据自己的实际情况，制定相应的环境标准，而不能一律采用一致的国际标准或发达国家的标准；贸易不是引起环境问题的唯一因素，因而贸易制裁也不是保护环境的唯一办法，也不是有效的办法，发达国家应尽量通过其他手段，比如向发展中国家提供额外资金，转让环境无害技术，提供必要的人员和技术培训等，通过提高发展中国家的环境管理能力和水平实现环保目的。
（三）改进WTO争端解决机制，促进环境专家和NG0的参与
根据国际法上条约冲突的解决原则和办法，如果一个WTO成员根据某一MEA而对另一WTO成员采取诸如限制进口的贸易措施，但另一成员不是该MEA的签署方，那么双方的争端应通过WTO争端解决机制解决。为促进贸易环境争端的公正、合理解决，WTO应改进争端解决机制，使环境专家可被选入专家小组，还应以开放的姿态加强同NGO的对话（注：WTO在这方面的工作有所进展，在“海虾——海龟案”中，WTO终审裁决正式确认了NGO的地位和作用，专家组可以在争端解决过程中直接接受由NGO提供的材料与报告。）。在发展中国家看来，给予NGO在WTO体制中更重要的地位可能对其社会利益和国家主权构成威胁，加剧南北利益的不均衡。还有其他种种担心：NGO代表特定阶层的利益，尤其是贸易保护主义者的利益；WTO和国际事务的“国家中心论”；关于NGO承担责任和代表性的问题；实用主义的关切（即谁负责组织其参与）。[5]所有这些质疑都有一定道理，但是强化NGO对WTO体制的参与是形势发展的需要却是不容质疑的。在处理与NGO的关系上，WTO成员的态度应是积极的和建设性的。NGO在其所在专业领域拥有丰富的知识、经验和资源，而且通过对WTO体制的参与，会使WTO的透明度大大增加，使其争端解决机制更加民主，也显示了WTO与其之外的世界的真正联系。如果没有与民间组织的更为紧密的结合，WTO的未来将无法想像。
四、充分利用WTO之外的环保工具，求得贸易与环境可持续发展
我们在拥有WTO这个稳固的、有章可循的贸易体制的同时，也需要一个同样稳固、高效的环境体制，并使两者能够相辅相成。如此，才有可能实现贸易与环境的可持续发展。
环境体制的两大基石是MEAS和国际环境组织。GATT自创建伊始就一直致力于削减关税和非关税壁垒，建立自由贸易体系，而不负环保之责；WTO也不是环保机构，它只有资格和能力处理贸易问题，换句话说，WTO在环境问题上的唯一任务是研究在环境政策和措施对贸易有重大影响时产生的问题。因此，CTE认为处理国际环境问题的最有效的方式是通过MEAS，TREMS可以在一些MEAS中扮演重要角色，尤其是当环境问题直接起因于贸易时。[5]笔者也认为，MEAS将是解决环境问题的理想办法，而国际环境组织将是最有力的机构。因为贸易毕竟是后生产行为，国际环境组织尤其是联合国环境规则署(United Nations Environmental Project,UNEP)的努力会比WTO的贸易制裁有效得多，更治本。为求得与WTO规则的协调和有效环境体制的建立，MEAS和国际环境组织的工作也有待改进和完善。
（一）弥补MEAS的缺陷和不足一对MEAS的小修小补
从短期办法来看，应对现行MEAS的缺陷和不足进行弥补。
1.某些MEAS在缔结时，缔约方只看重条款的环保效益，而不重视贸易发展，因而对贸易自由化给予了不必要的限制。例如《蒙特利尔议定书》规定的内外有别的贸易待遇，事实上确实存在能够促使非缔约方提高环境目标，同时又不与WTO相抵触的其他措施，例如向非缔约方提供财政、技术援助，帮助其实现替代产品与传统产品的更新换代等。因此，为减少MEAS和WTO规则的冲突，就应当在制定和修改MEAS的过程中，充分考虑贸易与发展问题，采取对贸易影响最小而环境效益最大的措施。
2.落实对发展中国家的“共同但有区别的责任”。与WTO的绿色条款相类似，大部分MEAS中的贸易条款对发达国家与发展中国家采取了同等标准，这不利于全球经济的发展和环境水平的提高。前已述及，不再重复。
3.明确关键用语的含义。许多MEAS是框架公约模式，只规定原则性和程序性的内容，不规定具体的权利和义务，致使条约用语模棱两可，晦涩难懂，又使公约的执行效果大打折扣。比如《巴赛尔公约》对“危险废物”、“环境无害管理”等概念没有明确的定义，不利于公约的执行。
4.强化争端解决机制。CTE认为，如果两个国家（包括两个WTO成员）之间的争端是由于一国根据MEAS而采取的贸易措施引起的，并且争端双方都是该MEA的签署方，那么它们应通过MEA规则解决争端。但是MEAS的争端解决机制薄弱，需要吸收WTO争端解决机制的优点加以强化。前已论及，不再赘述。
（二）缔结地球宪章，建立世界环境组织——对MEAS动大手术
众所周知，MEAS是根据不同主题（空气、水、海洋、野生动物、危险废物等）对环境“分而治之”的，这使MEAS各成员之间易于达成一致，并利于其迅速执行。但是这些条块分割的MEAS分别谈判，浪费时间和财力；由于缔约方不同，法律义务及责任不同，相互之间出现许多矛盾和交叉；由于监督机构是各自独立的，有的没有固定执行机构，给协议的实施带来很大障碍。为了克服这些缺陷，一个较理想的设计是制定一个全球性公约，如联合国贸易与发展委员会就曾“建议联大负责准备环保和可持续发展的普遍宣言，而后发展成为一个公约。”这个公约甚至还有一个名称——地球宪章。笔者也认为，WTO规则与MEAS的长远协调办法，当是在联合国的倡导下，在UNEP的基础上，将原有的政府间环境组织整合起来，统一划定功能和职责，制定地球宪章，成立世界环境组织(World Environment Organization，WEO)，负责对地球宪章的贯彻和监督实施，并对相关纠纷进行有约束力的裁决。
（三）加强国际环保组织与WTO的合作
有效的国际合作是环境保护的根本，尤其是在处理跨国界和全球环境问题的时侯。为了解决WTO与MEAS的冲突，加强环保机构与WTO的合作也是非常必要的。WTO关注的是贸易问题，缺乏处理范围更为广泛的环境与贸易问题的管辖权、资格和能力，而国际环保组织的宗旨和活动范围较为广泛，利用其丰富的经验和大量的专门人才，更为公开化和民主化的活动程序，可以更深刻地讨论和有效地解决问题。UNEP可持续发展委员会（及将来的WEO)与CTE是专门研究并处理环境与贸易问题的机构，两者都强调贸易与环境相互协调与统一的可能性。显然，没有两者的合作，就不可能有可持续发展。据悉，两个委员会已经签署了双方合作的谅解备忘录，有合署办公的趋势，这无疑是人类的福音。
收稿日期：2002-09-11
标签：wto论文; 国际投资争端解决中心论文; 冲突管理论文; 组织环境论文; 发展中国家论文; 发达国家论文; 环保论文; wto争端解决机制论文;