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中图分类号：G301 文献标识码：A
自从科学成为一种社会建制以来，几乎所有的科技活动都被纳入国家或政府的规划之下，因而国家或政府为了有效的管理和引导科技的发展，制定了各项科技战略、科技政策和立法，在现代社会这三项措施构成了对科技活动的强大的外部控制域(exterior of control)，而三者对科技活动的控制力是依次增强的。在科技的日常活动中科技政策起着最为重要的管理和引导作用，尤其是大科学时代科技事业也就是国家的事业，无论是投资规模、人员配备，还是信息支持系统都非个人或单个企业所能负担的，因而在这种情况下任何科技政策上的失灵产生的后果都是非常严重的，鉴于此，研究科技政策的失灵及其预防机制就成为科技进一步健康发展的关键。
1 什么是科技政策失灵
科技政策是国家或政府诸多政策中的一个分支政策，对科技活动施加影响所规定的意向原则和规定。科技政策的目标是对所有的科技活动大的方面进行引导、干预和控制，通过这一强有力的外控制项作为中介，把国家的军事的、经济的意志转化为科技主体的行为规范。据日本学者乾侑的研究：“科技政策(Science and Technology Policy)这个词被各先进国家共同应用，是在1963年日内瓦召开的联合国关于为低开发地区适用的科学技术会议(UNCAST)以后才开始的。”[1]距今不过30多年的历史，近年来虽然各国都加强了这方面的研究，也取得了很大的进步，但是科技政策的发展还很不成熟，因为作为科技政策制定的元政策：政策科学的发展也还很年轻，“现代政策科学如果以1951年美国政治学家哈罗德.拉斯韦尔(Harold.Lesswell)与丹尼尔.勒纳(Daniel.Lerner)合编《政策科学：近来在范畴与方法上的发展》为标志。”[2]也不过才50年的历史。因此可以说科技政策更是一门年轻的学科，这就决定了在科技政策的制定和执行过程中存在我们所要讨论的科技政策失灵的问题。科技政策失灵是指国家和政府利用该政策起不到该政策所应解决的问题，进而不能把国家或政府的意向、方针、策略和限制有效执行的情况，我们称这种现象为科技政策失灵或称为干预或控制失效。
2 科技政策失灵的表现形式
科技政策失灵的反应是一个渐变而非剧变的过程，因为任何政策的执行都有一个政策表达、理解和执行的过程，这就决定了科技政策制定和执行与实际失灵之间有一个明显的时间上的滞延效应(time delay)，也就是说不是任何一项政策一经执行就能马上发现其是否失灵，需要一个政策展现的运行周期，正是由于科技政策失灵的这种内在本质，导致在实际运行中往往被忽视，起不到政策应有的引导、干预和控制功能，但这是不是说科技政策失灵就无法判别了呢？因为任何政策失灵总有它的表现形式，科技政策也不例外，科技政策失灵从产生的根源来判别主要表现为以下几个方面：
2.1 问题确认失误导致的科技政策失灵现象
任何政策的制定都要从问题开始，按美国学者J.S.利文斯顿的说法“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完善的方案去解决一个正确的问题大得多”[3]。科技政策的制定也不例外，由于大科学时代科技发展的复杂性与人的认识发展的有限性的矛盾，再加上制定科技政策时的政策环境因素：逆境、顺境的不同，以及决策者对决策情境的认同：确定性情境、风险性情境、不确定性情境等诸多因素往往交织在一起，这就更增加了决策者在制定科技政策时的难度，往往把非本质的问题当成了本质问题，以至在执行时产生了科技政策失灵现象，出现了政策制定质量赤字即：“指实际的政策制定水平与应付逆境所需政策制定之间的差距”[2]。这种失灵主要表现在科研机构的效率下降、基础研究停滞不前、计划的科技目标无法按期完成三个方面。
(1)科研机构效率的下降。这是科技政策失灵的一个重要表现形式：按照前苏联学者盖.阿.拉赫金在《科学机构经济学》一书中指出的那样：“科学机构是科学的基本组织环节”，科研机构效率降低的原因是多方面的，表现形式也是多种多样的，即可以是科研机构的组织管理体制的僵化，表现为对科技新形式的适应性、接受性的降低；也可以是科研机构横向竞争力的降低，这里不想多谈这方面的情形，只谈一些比较明显的指标：投入产出比的降低，这是科技政策失灵的最明显的反映，也便于说明问题，虽然科技活动是一种特殊的生产活动，但纵向的比较和横向的比较还是可行的，既体现了科技活动的历时性和共时性，也容易反映一项政策的实际效果，它直接表明科技政策对具体的科研机构的影响。贝尔纳曾指出“它（效率）在目前确是阻碍科学进步的重要因素之一”[4]。据资料显示：在我国目前用于基础研究的投入很有限的情况下，我们的产出也远远比不上先进国家，如：“50年来德国马普学会的科学家获得了15个诺贝尔奖，每年发表SCI收录的论文超过10000篇，平均每篇论文投入10万美元；而中国科学院每年总经费为4亿美元，每年发表SCI收录论文仅为2000篇，平均每篇论文投入为20万美元。”由此可见我国科研机构的效率并不高，说明了落后的一个重要原因并非经费总量不足，而在于经费使用的不合理及其深层的体制问题，这直接反映了科技政策与科研机构的目标、秩序及其存在的问题不和谐导致的政策失灵现象，贝尔纳曾痛心地说“科学毕竟还是一个脆弱的过程，我们不知道它究竟能经受得起多少限制和效率”[4]。
(2)基础研究停滞不前。基础研究停滞不前是指在一定时期内基础研究没有取得应有的进展和重大的突破。由于基础研究是一种探索未知的事业：具有先导性、创造性和基础性，这就决定了基础研究很难用经济学的量化指标来比较，正如前苏联学者M.巴申评论到：“把评价基础研究效率的问题只归结为一个经济效率标准，就整体来说是不合理的。这种方法必然会使科学探索工作只去解决那些根本不费力问题。”[4]所以，对于基础研究来说找出说明效率的另外一些方面是有重大意义的。“评价科学研究的效率应当包括成果的科学方面和成果的经济方面两项标准。”[6]虽然基础研究的测评比较复杂和困难，但任何一项重大的科技出台或多或少都有直接针对基础研究问题的，因而对基础研究的测评又是衡量科技政策得与失的关键。采用纵向的比较是符合测评要求的。为了说明的方便，我们可以取连续时段国家重大科技奖项的获奖分布、每年评选的十大科技成果与世界十大科技成果的差距，及一国连续几年其基础研究水平在世界范围内的影响等指标来测评。图1是我国三大科技奖项近十年的获奖分布情况，以此来粗略测评我国的基础研究状况：
表1 中国十年国家科技奖项获奖分布
1989
1991
1993
1995
1997
自然科学奖
一等奖
2
01
0
1
二等奖
19 10
18 15
8
科技进步奖
特等奖
3
12
2
1
二等奖
36 32
27 25 10
技术发明奖
一等奖
0
10
1
1
二等奖
14 12
16 12
6
资料来源：科学在中国的命运.方法，1998,(1)
由于国家自然科学奖是基础研究的最高奖项，基本上代表我国的基础研究水平，从1997年获奖数量上看是近年来最少的，间接说明我国的基础研究出现停滞和下滑的趋势。另外从基础研究的经费占R&D的比例上看我国从1990年的7.3%，到1994年降为6.6%，呈逐年递减的趋势与发达国家的差距在逐渐加大，也反映出我国在基础研究领域出现科技政策失灵现象，见表2：
表2 中外科研经费分析对比
中国 美国 日本 墨西哥 印度 韩国 泰国 新加坡
1990 1991 1990
1989
1990 1990 1985
1984
基础研究
7.3
15.5 12.6
20.6
16.4
16
43.73.4
应用研究
28.5 23.3 24.2
45.3
44.2
24
26.1
26.2
开发研究
64.2 61.2 61.2
34.1
39.3 59.9 30.2
70.4
资料来源：中国国际竞争力发展报告—1999科技竞争力主题研究.中国人民大学出版社，1999,137页
从上表中我们可以明显看出我国基础研究比例过小，一般来说这个比例应维持在12-20%是比较合理的，而开发研究的比例又偏高，这明显是政策制定时确认问题出现的偏差导致的政策失灵现象。
(3)计划的科技目标无法完成。政策制定者代表国家和政府进行科技政策的制定工作，本意是为了纠正科技活动的偏差，引导科技活动进入有序的轨道，达到预期的目标。这是典型的非市场行为，由于缺少竞争者，因而具有明显的非市场缺陷，也即非市场的产出品：科技政策通常是一种中间品，对最终科技活动贡献的程度是难以捉磨和难以度量的，其质量更是难以弄清。鉴于此美国经济学家查尔斯.沃尔夫指出：“他们的决策通常不是根据明确的、可度量的标准，因为他们追求的目标是非常广泛的。另外他们采用的评估其行为的标准是根据其过程而不是产品，这些行为从外部和内部两个方面进行。因为这些组织缺少衡量其行为的基准线。”[7]正是由于政策制定过程本身存在的缺陷，往往导致对科技现状把握不准确，制定的目标脱离实际，结果科技目标无法实现，这是典型科技政策失灵现象。如美国70年代曾投入大量人力物力，力图攻克癌症，可结果并没有按期完成目标。再如伊朗的巴列维国王认为：只要引进现代的科技成果就能实现伊朗的现代化，而没有考虑科技政策运行的社会的、民族的、宗教文化心理等环境因素，导致整个改革的失败，不但科技目标没有实现还被推翻，这是科技政策对问题确认失误产生的极端政策失灵现象。
2.2 科技政策执行过成中出现的政策失灵现象
科技政策执行过程中出现的失灵主要有两方面原因：一是政策的执行机构对政策的执行策略出现失误，及执行者的错误理解和歪曲执行；二是目标群体的接受程度，由于科技政策的主要目的不是研究科技中存在的问题而是解决问题，因而科技政策的有效执行是解决科技运行中存在问题的关键环节，根据美国学者T.B.史密斯在其《政策执行过程》的研究中，给出一个政策执行模型：
从这个图中不难看出：它由四个部分组成，理想化的政策、目标群体、执行机构和环境因素，而执行机构的执行和目标群体的接受与否就成为整个政策执行的关键。在这个环节出现的政策失灵现象都与这个图式中的一个或几个因素有关。
图1 政策执行模型
(1)政策执行机构出现的政策失灵现象。首先主要是由于组织对科技政策的执行策略出现故障而导致的科技政策失灵，表现为准备不充分和实施的不科学。任何科技政策的施行都要有以下几方面的准备：思想的准备、组织的准备、计划的准备和物资准备，任何一方面的准备不足都将导致政策效和的减弱；再则实施过程中的不科学性，也是导致政策干预失灵的原因，这类现象比较常见的有：政策仓促出台，没有后续的保障和支持系统，执行过程中的本本主义，教条主义，使一项好的科技政策不能得到有效的执行，导致政策在机构内就开始失灵。其次执行者的错误导致的政策失灵。任何一项政策都要由执行者来最终体现，由于执行者自身的素质、对政策的领悟能力及利益关系往往导致政策失灵，民间的上有政策，下有对策，经是好经，可惜被歪嘴和尚念歪了，以及“搭便车”现象，即是这一方面的体现。
(2)目标群体的排斥导致的政策失灵现象。因为任何一项科技政策的最终发宿都是要在目标群体上发生作用，由于政策涉及目标群体利益格局的变更，必然引起目标群体的接受或排斥反应，而排斥反应解决不好就有可能导致政策失灵现象。美国学者Fred luthasn[8]给出的沮丧模型能很好地说明这个问题：
从图中我们不难看出沮丧在个人处通常可引发防御机制，而众多的个人防御机制的宏观效果就是政策失灵现象。而在防御机制的众多表现形式中又以撤出和妥协最为常见，这从我国留学人员回国问题上可约略反映出来，虽然留学生回与否是一个复杂的问题，有多种原因，但其中政策失灵也是一个不容忽视的问题，据谢京红、尹登泽的研究[9]见表3：
表3 中国改革开放以来留学归国人员统计表
派出人数（万） 回归人数（万） 未归人数（万）
美国
12.23.0 9.0
日本
3.01.0 2.0
加拿大
1.50.351.15
欧洲
3.52.0 1.5
澳洲
0.40.3 0.1
其它国家和地区 0.80.4 0.4
总计
21.27.05
14.15
在未归人中，90%以上分布在美、日、英、德、法、加拿大、澳大利亚等发达国家，这也部分反映出这些国家的科技环境和科技政策有比我们吸引人的地方，留学人员回归问题只是间接反映出目标群体的排斥导致的科技政策失灵现象。目标群体的排斥反应还可以通过科研积极性不高、人心思动、跳槽、下海改行的增多来粗略反映出来。排斥反应在目标群体中是多种多样的，在时间上有滞延性，但也间接导致科研机构效率下降、基础研究停滞不前，由此可见目标群体在政策失灵中扮演一个重要角色。综上所述科技政策失灵是一个复杂的社会问题，它对我国的科技发展影响巨大，由于失灵是隐性渐变的过程，如何预防就成为亟待解决的问题。
3 建立科技政策失灵的预警机制
由于科技政策失灵对科学的危害是巨大的，尤其是大科学时代，这就有必要研究一下科技政策失灵的预警机制：预警机制的建立也要依据其产生的原因而定，主要从以下两方面入手，首先从科技政策问题的确认开始，其次从执行过程着手。
3.1 科技政策问题确认阶段的预警机制
这是从根本上防止出现科技政策失灵现象发生的关键，这就要求在科技政策确认问题上维持相对冗余的政策研究机构。以往我国的科技政策研究机构大多是官方的和半官方的，而且数量不多，它的优点是占有资料比较丰富，而且研究成果易于传达到政策制定者手里，缺点是容易受官方机构和决策者的价值观、利益等影响，而使研究结果客观性较差，再则由于官方机构受政府和现实压力的影响，只注重短期效果，缺乏战略眼光；而民间和大学的政策研究机构，比较独立，研究结果客观性强，缺点是不容易得到有用的资料，并且与决策者沟通较少，正是由于这种情况，相对冗余的研究机构的存在可以避免偏见，同时增加竞争性，减少非市场的“内在性”缺陷，保持研究结果的客观性，也是防止问题确认失误的有效预警机制。
3.2 政策执行过程中的预警机制
为了防止这个阶段失灵现象的发生主要应该从以下两个方面着手：首先是监督和评估机构的制度化，它能保证利用监督机制预防执行机构内的政策失灵现象，以往的监督效果差的原因在于为监督付出的成本远远大于监督的预期的收益，真正的监督应该是体制外的低成本的监督与体制内高成本监督的结合，只有这样才能对执行者产生制约作用；评估机构对执行机关和执行者的实际操作进行评估，如实反映政策的执行质量，这就要求这两个机构具有独立性，任何机构不能既当运动员又当裁判，否则起不到客观的监督与评估作用。对于目标群体的排斥反应要保证沟通和协调渠道的畅通，这相当于执行过程的反馈回路，使目标群体的态度“显性化”而非“隐性化”便于发现科技政策执行中存在的问题，同时沟通还能使目标群体真正理解当下的科技政策，协调目标群体的认识，同时通过沟通和协调如果确实发现科技政策与实际不匹配，甚至阻碍科技的发展则可反馈到决策者以便调整甚至终结某一科技政策，这样才能保证科技政策的动态性和引导与规范作用。
通过上述分析，我们不难看出随着科技事业的进一步发展，科技运行的复杂性也加大了，如果没有有效的科技政策失灵预警机制，则完全有可能出现失灵现象，造成巨大的人力物力浪费，因此通过对政策失灵表现形式与原因的分析，提醒我们在大科学时代建立政策预警机制是十分必要的，否则，政策失灵的危险时刻威胁着我们原本就脆弱的科技体系，因此确立政策研究机构的冗余原则，保持监督与评估机构的独立性、以及沟通和协调渠道的畅通，是大科学时代科技发展的必然要求。