对基本社会保障均等化若干问题的思考，本文主要内容关键词为：均等论文,若干问题论文,社会保障论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
党的十六届五中全会、六中全会和党的十七大都把实现基本公共服务均等化放在重要位置。近年来，中央政府各部门、地方各级政府都把促进基本公共服务均等化列为本部门、本地区工作的重要内容，学术界也学以致用，开展相关研究。于是，我们的生活和理论研究中就有了教育均衡发展、公共卫生和基本医疗均等化等一系列实践和思想。尤其是为应对国际金融危机冲击，社会保障体系建设提速，建立一个人人能够享有社会保障的普惠型社会福利体系提上了议事日程。这是我们开展基本社会保障均等化研究的背景。
一、基本社会保障的主要思想和实践
基本社会保障是国内外学者和实践者共同关注的问题。尤其是在国际上，实务部门和学界都对其进行了长期的探索。人们从不同的历史条件、不同的理论和不同的理念出发，对基本社会保障给予不同的理解和界定。
（一）国际上普遍关注的命题
1.基本社会保障权利
根据国际劳工组织提出的有关基本社会保障权利的“核心内容”，基本社会保障应当包括：基本医疗保健、家庭基本福利、老年人和残疾人的基本养老保险。提供基本社会保障是政府的义务。把社会保障作为人类的基本权利也是许多其他国际组织的一贯做法。《世界人权宣言》第22条阐明：“每个人，作为社会的一员，有权享受社会保障，并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现，这种实现将通过国家的努力和国际合作，并依照各国的组织和资源情况”。这个论述表明了实现社会权利的基本原则：人人应当享有，国家积极介入，与国家经济社会发展水平相适应。《世界人权宣言》第23条之后的有关条款分别对劳动权、社会保障权以及福利权等作了阐述，其中对社会救济有关键意义的是第25条第1款：“人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务，在遭到失业、疾病、残废、孤寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障”。确保公民的基本权利是国家的基本责任。这样，基本社会保障问题就和公共财政联系在一起了。
2.基本社会保障和专门社会保障
发展中国家应当建立两类社会保障体系：基本社会保障和专门社会保障。基本社会保障为所有社会成员提供体面的生活；专门社会保障面向不同的情形，如年老、伤残和疾病等。南非宪法规定，“每个人都享有社会保障的权利……，包括如果他们不能自助或者帮助自己的配偶或子女，就可以得到社会救助”。在南非，大约有半数人群生活在贫困线以下，有一半穷人没有家庭社会保障。基本社会保障是面向所有人群的，特殊社会保障是面向社会中的特殊群体，如残疾人等。就特殊人群来说，他们享受的特殊社会保障也是他们的基本权利。
3.全球化要求的基本社会保障
在全球化时代，符合全球化要求的基本社会保障应当包括：第一，通过国家的多元体系获得医疗保健（财政支付的、社会赞助的、私人或小额保险等）；第二，允许孩子接受教育的家庭福利；第三，支付因失业而陷入贫困者的再就业体系；第四，为老年人、残疾人和求生者准备的基本社会保障体系。过去几十年的实践表明，全球化对人类的社会保障和社会福利体系影响是巨大和深远的，我们越来越不能离开全球化及其体系来讨论社会保障问题了。
4.基本社会服务
联邦德国规定，“基本社会服务包括保健、食品、安全饮用水和基本教育，它们可以持续地改进贫困人群的生活条件，是反贫困的基本要素”。在很多国家或地区，基本社会服务是为社会的弱势群体提供的。基本教育和保健服务可以由教育保障和医疗卫生保障来解决，食品和安全饮水可以通过社会救助来解决。因此，基本社会服务是基本社会保障的延伸和实践。
（二）基本社会保障进入我国学界和实务部门的视野
在我国，一些学者在对社会保障研究的基础上，提出了基本社会保障的概念。
1.三要素说
中国人民大学郑功成教授认为，社会救助、医疗保障与养老保障制度解决的贫有所助、病有所医与老有所养，是整个社会保障体系中承担免除人的生存危机、疾病恐惧和解除养老后顾之忧（简称“二免除一解除”）三大基本保障责任的支柱性制度安排，优化社会保障制度安排，关键在于优化这三大基本保障制度。郑功成在现行社会保障体系框架内寻找基本社会保障的内涵和外延，这样比较容易操作和与现行政策衔接。
2.四要素说
这以中国社会科学院景天魁教授为代表。从社会福利的理论和实践出发，景天魁则提出了底线公平理论，表述为，“基础性的福利制度即是满足底线福利需求的制度，主要包括三部分：第一，是最低生活保障制度。第二，是公共卫生和医疗保障制度。第三，是基础教育制度（义务教育制度）。”“养老保险中的基础养老金、医疗保险中的基本医疗服务以及公共福利、公共服务中的人人共享部分等等，也属于底线部分。但由于这些制度是‘跨底线’的，既有底线部分，又有底线以上部分，所以尽管它们也是很重要的制度，却不能作为划分底线的标志。”景天魁的理论在方法上已经超出了现有的社会保障体系，是从大社会福利，或者公共服务的视角来研究底线问题。目前中国学术界持有这种观点的学者为数不少。
基本社会保障与基础社会福利是我国学者对于同一问题的不同表述。与郑功成不同，景天魁承认基础养老金具有底线意义，是很重要的制度安排，但又认为它具有跨底线特征。另外，景天魁把基础教育作为基础性福利。
上述两种代表性的观点都具有价值意义和操作意义。在价值意义上，他们都主张必须建立“兜底”的社会保障制度或福利制度来确保居民的基本权利。在操作意义上，我国现阶段建立全国统一的基本社会保障或基础社会福利还为时过早，但是，从局部做起还是可行的。当前，首要的任务是树立起人人享有基本社会保障的理念，推动社会保障不分城乡和地区地覆盖到每一个人。在这个意义上说，这些研究具有重要的价值先导意义。
（三）国际上方兴未艾的实践
自19世纪末以来，各个国家都建立了适合自己特点的社会保障制度，这些制度设计上千差万别、形形色色。由于历史、政治、经济、文化等因素的影响，各个国家的社会保障制度是不一样的，其基本的收入、医疗、住房和教育的标准也不尽相同，财政来源、给付方式、给付水平、支出对象和政府的角色差异很大。
以美国为例。在美国，《社会保障法》把政府对穷人承担的责任进一步制度化。包括：第一，建立由联邦政府掌管的养老金制度。其资金来源是从工资总额中征收1％的税收，先是决定从1942年开始发放，后来提前到1940年，凡是65岁以上退休工人以个人贡献大小每月得到10至85美元。对在此之前已经退休人员政府提供最高每月15美元的养老金。第二，雇员和雇主分担失业保险，联邦和州政府合办。第三，联邦政府提供资金照顾残疾人及其未成年子女。美国20世纪30年代通过的社会保障法存在的主要问题是，没有覆盖农场工人和家庭佣人，另外，各州失业保险金标准相差悬殊。
罗斯福的后继者们不断地完善1935年建立起来的社会保障体系。20世纪60年代，时任总统林登·约翰逊考虑到穷人和老年人无力支付治疗费用的可能性，建立和完善老年保健医疗制度，为所有65岁以上的老年人提供80％的医院费用；医疗补助制度提供的津贴足够为所有年龄的有资格得到政府帮助的穷人支付医生账单。1967年7月，在这项计划执行一周年之际，1900万美国老年人中的1770万人登记为老年保健医疗制度的受益人，有1／5的老年人按照这个制度住过医院，1200万人通过这个计划减轻了医疗支出。时至今日，奥巴马仍然在为医疗体制改革绞尽脑汁。
美国的历史告诉我们，各个国家的社会保障制度建设都是基于一定历史条件的：基于一定的历史条件建设，基于一定的历史条件完善，受当时的政治、经济、文化和社会因素影响巨大，所以世界上也就没有形成一个统一的社会保障模式。就世界范围而言，由于基本社会保障，特别是涉及到基础教育、卫生保健、基础养老保险和社会救助在各国的不同财政来源、给付方式、给付水平、支出对象和政府，等等，基本社会保障在各个国家的衡量标准和衡量方式也不一样。通过货币标准“补差”可能是实现均等化的最简洁的办法。
（四）国内蓬勃兴起的实践
自从党的十六届五中全会提出实现基本公共服务均等化的战略思想以来，我国各地各部门进行了大量的实践。例如，作为我国统筹城乡改革试验区的成都，2007年6月，成都市金堂县根据《成都市民基本养老保险试行办法》（市政府令第135号），率先在全市三圈层（成都全市被划分为三个圈层）试行了农民基本养老保险。至2007年8月底试点工作结束时，参保人数达到7291人，其中从业年龄内参保人员占总参保人员的80％，基本实现了参保年龄结构比例合理。在此基础上，自9月1日起正式在全县全面推开，初步实现了城乡基本养老保险和基本医疗保险制度的全覆盖。截至目前，该县已有2.45万名农民参保（预计年底可达3万人），其中，从业年龄内人员占参保总人数的71.56％。现全县已为5700余名参保农民按月发放养老金。
2009年，中共中央、国务院关于医疗卫生体制改革的意见和国务院关于在全国10％的县进行新型农村社会养老保险试点的意见中，充分体现了基本公共服务均等化的理念和思想。
二、基本社会保障的特征与意义
社会保障是指在人们患病、失业、年老、生育、意外伤害等情况下，确保其基本收入、医疗、住房和教育等权利的一项制度安排，是人类在20世纪进行的最有意义的创新之一。
（一）基本权利
基本社会保障是满足所有社会成员的保障，它不仅要覆盖在正规部门就业的人员，也要覆盖自雇就业者、兼职人员和没有固定工作的劳动者，确保他们在患病、失业、年老、生育、意外伤害等情况下的基本生活。基本社会保障也是社会权。社会权是基于福利国家和社会国家的理念、为使任何人都可以获得合乎人性尊严的生存而予以保障的权利的总称。这种社会权利表现为三个方面：第一，人有义务去满足他人的基本生存权。第二，强调正义、公平、履行义务、寻求公正的社会经济权。关于给予穷人实际的社会权，托马斯·潘恩强调：“不是施舍而是权利，不是慷慨而是正义。”第三，基本社会保障权是一种接受权，亦即积极人权。享有接受权，是指有资格接受某物或以某种方式受到对待的权利。
（二）社会权
社会权是伴随着人权的国际化，人权的内容不断被扩展而出现的。人权不仅仅局限在政治领域，还发展出经济、社会和文化权利等社会性权利，亦即社会权。社会权之所以产生，是基于以下几个方面的原因：首先，人类对生存与发展的需求；其次，自然威胁与社会威胁（含市场机制与竞争机制）导致的人类生存条件的脆弱性；再次，资源和权利的稀缺性；最后，道德与理性对人类需求的表达和实现将是一个长期的历史过程。
作为社会共同体生活的一项原则，任何处于危难中的人都有权向他人呼救；所有的人都有责任解除呼救人的危难。因此，国家应当以积极作为的姿态介入这一社会性权利的实现领域，使社会弱者获得实际上的救助。
（三）弥补功能
基本社会保障体制可以弥补已有社会保障制度的“功能不全”缺陷。日本东京大学教授大泽真理通过国际比较研究发现，目前，日本的税收体制和社会保障体制在缓和不平等、消除贫困功能上，已经超过先前的“功能不全”而陷入“逆功能”状态，其主要表现为：2000年日本的相对贫困率和收入不平等程度在OECD国家名列前茅；自杀率，无论男女都处于世界前列；与此同时，日本的出生率已经跌到世界最低水平。日本社会保障体制的“逆功能”在于，它以保障有妻有子的中年男性为中心（“男性养家”型），而社会就业的非正规化主体主要是女性，虽然2000年以后日本男性的非正规化就业有所增加，但最近基本趋于缓和；女性雇员参加社会保险的比率从20世纪70年代中期开始持续下降；日本独居老人大多数为女性。
（四）全覆盖手段
在项目上，基本社会保障应当包括养老、医疗、生育、失业和工伤等。当然保障性住房在一些国家也被考虑纳入其中。不同的国家有不同的基本社会保障制度，这要视其历史、政治和经济条件而定。尽管各个国家都试图把所有的人群考虑到社会保障体系中去，但是总有一些人群不能完全被保障，于是就有了社会救助。社会救助是指社会成员因各种因素难以维持最低生活水平时，由政府按照法定程序和标准向需要人群提供的现金、实物或其他方式的支持。因此，社会救助是维持个人基本生活保障的“最底线”手段，是社会的稳定器，是社会安全网的最后一道防线。尽管在一些国家社会保险成为社会保障的基本形式，但是由于社会保障体系的设计不可能覆盖所有人群，加上失业人口的经常出现，等等，社会救助并没有因为社会保险的发展而消失。但是，社会救助属于基础性的社会保障。社会救助本身并不能单独成为基本社会保障。
（五）基本社会保障是一个过程
2006年10月，奥地利大选不久，社会民主党抛出了“基本覆盖”计划，根据这个计划，“所有合法获得失业保险、失业救助、社会救助和养老金后仍然低于一定的最低收入水平者，可以获得800欧元的最低收入”。奥地利社会民主党提出的“基本覆盖”有两个前提：一是必须建立相关的保障制度和项目，并且已经覆盖所有人群。二是社会保障已经实现了全国统筹。在这两点上，“基本覆盖”与我国学者提出的基本社会保障还是有一定的区别的。首先，我国社会保障体系还没有完全建立起来。相当一部分人群，尤其是农村人群还没有被纳入社会保障体系，或者正在被纳入社会保障体系；其次，我国社会保障统筹的层次还不是很高，要在全国层次上建立统一的标准也存在一定的困难；再次，全国统筹涉及到财政体制，尤其是中央和地方财政的关系，比较复杂。在这样一个阶段建立基本社会保障体系并实现其均等化，必须在最初就建立最低标准，或者，在各地区基本建立起社会保障体系之后，再由中央政府建立类似奥地利这样的全覆盖计划，实现均等化。这都需要一个过程。
三、基本社会保障与基本公共服务
我国的基本社会保障均等化与基本公共服务均等化的提出有着密切的关系，因此，有必要将这两个概念加以区别。
（一）保障与供给
从保障和供给的角度出发，我们可以把基本公共服务分为狭义的和广义的两种。狭义的基本公共服务是指为对象供给服务的体制机制和过程，涉及到设施、设备和人员配置。广义的基本公共服务既包括保障体制机制，也包括服务供给体制机制。
涉及到基本公共服务均等化，就其内部的各个部分，要分门别类地进行分析。但基本可以分为两个大的部分：保障和供给。保障体现为货币，供给体现为实物。区别保障和供给的意义在于它为我们进一步的分析奠定了基础。保障就其内涵涉及了财政来源、给付方式、给付水平、支出对象和政府的角色。供给则主要涉及设施、设备和人员的配置。在配置过程中，标准是非常重要的。至此，我们就有了一个比较清晰的分析框架。
区分基本社会保障和基本公共服务还具有十分重要的操作意义。这种区分也为当前我国的社会发展找到一种理论分析框架。在我国现阶段，人们把社会事业作为社会发展的重要内容，社会事业主要是指科学、教育、文化、卫生、体育等部门的服务体系建设。而社会保障和就业等被视为社会发展的一部分，但不属于社会事业，引入保障和供给的理论将会有利于划清就业、社会保障与社会事业的分界，为当前我国的社会发展找到一种新的理论框架，从而使社会事业、社会保障和就业，以及社会秩序能够融合起来，而不是分而治之。
（二）基本社会保障定位
根据以往的研究，我们认为，应当把我国现阶段的全国性基本公共服务的范围，划定在医疗卫生（公共卫生和基本医疗）、基本教育（义务教育）、社会救济、就业服务和养老保险这样一种界定上。将社会保障或基本社会保障纳入广义的基本公共服务保障体制内。而我们现阶段的基本社会保障与基本公共服务是重合的。
进一步说，基本社会保障与基本公共服务的相同点是：基本社会保障是基本公共服务的一部分，基本公共服务既包括保障，也包括在保障基础上的服务供给；其不同点是：基本社会保障可以用货币标准来衡量，而基本公共服务的服务体系供给则需要考虑设施、设备和人员的配置问题，即要求有实物标准。
总之，基本社会保障是指政府在人们患病、失业、年老、生育、受到意外伤害等情况下，确保其基本生活、保健和教育等权利的一项制度安排，在我国现阶段，应当包括基本养老保险、社会救助、基本卫生保健和基础教育。
四、基本社会保障均等化的内涵
（一）基本社会保障均等化的界定
基本社会保障均等化是继我国提出基本公共服务均等化之后又一个命题。如何破解这个命题，涉及到很多的因素。它甚至比基本公共服务均等化还复杂。首先，我们需要探索和界定基本社会保障是什么？就像我们必须界定基本公共服务一样；其次，我们必须界定基本社会保障的均等化是什么。
这是一个非常复杂的问题：第一，基本社会保障在一个国家内部，例如在我国，就采取了不同的形式和体制，学者们将其称为“碎片化”的体制。这样的体制，不论在我国还是在其他国家都有，要在短期内把它们统一起来也不是很容易的，甚至是不可能的。在这样的体制下，如何建立均等化体制机制？另外，社会保障内部的各类保险采取的方式不一样，有积累制的，也是半积累制的，还有其他的形式。积累制与个人的收入有很大的关系，每个人的收入又不尽相同，在这样的情况下，如何均等化？也是需要进一步思考的。第二，尤其是在一些国家和地区，甚至在世界上总的趋势是雇员和雇主需要承担越来越大的责任的前提下，如何均等化？第三，社会保障的责任主体是不一样的，有国家（或者叫政府）、雇主和个人，在这样的背景下，又如何均等化？等等。这一系列的问题，需要我们对基本社会保障均等化进行深入的研究，对社会保险的各类形式进行深入分析，对国家、雇主和雇员的不同角色进行全面研究，在此基础上，确定一个均等化的界定和标准，进而研究均等化的方式才是有可能的。一般意义上讨论基本社会保障均等化会把问题复杂化，而无助于问题的解释和解决。
（二）基本社会保障均等化的核心
基本社会保障均等化必须满足两个条件：一是确保全体居民的基本生活；二是建立国民收入分配的合理制度安排，成为缩小社会差别的重要手段和基本途径。
因此，我们认为，基本社会保障均等化的核心是：确保包括低收入群体在内的各类社会群体有支付社会保险的财政能力，标准是保证基本生活。在均等化过程中，社会救助发挥兜底作用。
第一，机会均等，即每一个公民都应当有机会享受或参与他（或者她）所处的社会中的同类群体所具有的社会保障。有些国家把它扩大到所有居民。欧盟的有关社会保障不仅保护本国公民，也包括他国公民，例如，《欧盟社会保障计划和自由流动者条例》规定，所有的工人（受雇者或自谋职业者）其国籍或者是欧盟成员国，或第三国家，或无国籍者／难民，只要在欧盟成员国内居住，他或她本人及其家庭成员都可以享受保障权利。条例也适用于在欧盟成员国学习的学生和实习生及其家庭成员。覆盖疾病、生育、残疾、老年、工伤、生活救助、职业疾病、失业、家庭福利、安葬等。这大约是福利国家的特点。在中国现阶段，扩大到农民工及其家属还是十分必要的。
第二，政府应当通过法律和财政援助等确保各类社会群体的基本生活保障，尤其要确保不同的地方政府具有相等的财力来支持社会弱势群体的基本生活。
第三，在全体居民都有机会享受基本社会保障的基础上，中央政府从财力、居民需求、国际经验等出发，制定确保居民基本医疗保健、义务教育、基本养老等的货币标准，并对低于货币标准以下的居民给予补助。
我们来分析“新型农村社会养老保险试点”。当前的试点中，中央政府已经确定了基本标准，“中央确定的基础养老金标准为每人每月55元。地方政府可以根据实际情况提高基础养老金标准，对于长期缴费的农村居民，可适当加发基础养老金，提高和加发部分的资金由地方政府支出。”正如一些评论说的，中央基础养老金标准还是比较低的（虽然少，也特大利好！农民年满60周岁每月可领国家养老金55元）。将来，国家需要在经济发展水平不断提高的基础上，适度提高标准，使居民的生活能够达到相应的水平。但是，无论如何，“新型农村社会养老保险试点”把我国的基本社会保障均等化大大推进一步，正如我们在调研中听到地方干部说的，“这是前无古人的大事情。”另外，农村老年人有土地收益，这是很多农村地区老年人的主要生活来源，因此每月55元也是可以接受的。如果我们看看美国20世纪30年代社会保障法案之后的养老保险金兑现情况，就更容易理解当前的形势。20世纪40年代，美国兑现的第一批养老保险金不过十几美元。但是，作为一种制度，它的意义重大。
第四，国家以资助或免除保险缴费等方式来确保所有社会成员参加养老保险、医疗保险、工伤保险、生育保险和失业保险，实现基本社会保障的人人享有，这个过程就是基本社会保障均等化的过程。基本社会保障均等化的核心就是确保包括低收入群体在内的各类社会群体有支付社会保险的财政能力，标准是保证基本生活。
（三）基本社会保障均等化的含义
基本社会保障均等化的含义应当是：就预防性社会保障，诸如养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险而言，要确保每个有能力建立自己账户的社会成员都能够建立这样的账户，雇主、个人和国家都要尽到各自的责任。在预防性社会保障体系中，政府的责任就是要确保个人、雇主必须依法建立积累式的个人账户，必要时，政府给予相应的财政支持。
例如，最近一些年来我国各地进行的“公共卫生服务券”，在一定程度上体现了均等化的价值取向。2004年浙江省淳安县实施公共卫生服务券制度，人均15元。2005年重庆市黔江区实施了公共卫生服务券制度，凡是户口在该地区参加新型农村合作医疗的儿童、老人以及符合国家人口和计划生育政策的农村孕产妇，都可以获得公共卫生服务券，服务对象可以获得儿童预防接种、儿童体检、特困孕产妇保健技术规范中的基本公共服务和人群健康保健等。他们可以凭服务券到区内任何一个卫生院、村卫生室接受免费的服务。
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