农民眼中的村民自治——兼议村民自治与党的领导的关系，本文主要内容关键词为：村民自治论文,眼中论文,农民论文,领导论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1998年《村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）正式颁布开始，中国普遍实施的村民自治已经有10年了。虽然从总体上看村民自治在不断规范，但一直有人指责村民自治“搞糟了、搞早了、搞乱了、搞得党在农村的核心领导地位不灵了”。因此，很有必要对村民自治的实践进行认真的总结和讨论。本文只想把自己近几年实际调查中亲耳听到的农民“说法”和以这种“说法”为依据的思考反映出来，使关心这一问题的各方面人士对实行村民自治给农村、农民带来的变化能有一个更全面客观的了解，坚定把农村基层民主不断推向前进的信心。
一、村民自治真的“搞糟了”吗？
村民自治到底搞得怎么样？2004年，我们在西安市雁塔区郊区农村集中搞了半个多月调查，感觉亲身经历村民自治实践的老百姓的话才最有说服力。有位村党支部书记说：“现在当书记，再不能像过去那样，什么事情都要自己说了算。要相信群众的‘眼光’，接受群众的选择，要善于与村民选举的村主任合作共事”。而一位村主任则说：“现在当村官，是为村民服务的，而不是管他们的。服务不好，村民可以把你选上台，也可以把你选下台”。怎样才能处理好村两委会的关系，一位村民说，关键是公开，公开了，什么事情都好办了。这充分说明，虽然普遍推进农村基层民主时间还不算长，但是村民自治的实践，已经深刻地改变了农民的观念，他们已经从本质上理解了什么是民主，并按民主的要求改变自己的行为方式。书记的话反映了民主选举已经使他从过去多年形成的“老大”地位中解放出来，意识到再也不能什么都由他“说了算”，必须与村民选举的村主任合作共事；村主任的话说明他已经充分认识到现在村官的命运掌握在村民手中，村官的使命是为村民服务而不是管他们；村民的话证明他们已经意识到民主的“秘诀”是什么，就是把一切公共事务放到阳光下“公开”。农村基层干部群众能有这样的认识是我根本没有想到的。这种认识比他们的收入增加几百元、上千元更有意义。
由此说明，我们要客观地认识评价村民自治，必须从由上往下看的习惯中摆脱出来，学会站在老百姓的立场上看问题。不能只听专家学者的，听上层的。他们的看法不管正确与否，都是局外人认识，难免会以偏概全，从而对丰富多彩的民主过程产生误解。“汝非鱼，焉知鱼之乐？”。农民的看法才最具权威性。农民观念的转变和民主思想的确立是八年村民自治实践带来的最大成果，是对“搞糟了”还是搞好了的最好回答，也是今后认为村民自治会搞得越来越好的思想基础，更是我们对中国的民主应该满怀希望的最充分理由。
二、怎样看待“选错了人”？
实行村民直选，确实在一些村子把素质不高、甚至是“坏人”选上了台。有人便以此为据说民主不好，还是应该让上面指定干部。但老百姓却说：“什么事情都有个学习、接受的过程。过去上面给我们指定村干部，也有指定错了人的事情，为什么就要求我们不能选错人呢？”有位村民的话更让我深思良久：“选‘村官’是法律赋予我们的权利，即使一时选错了人也是我们的权利，而不是干部的权利。’仔细想想，不就是这个道理吗？问题的症结可能是由于我们已经习惯于“当官不为民做主，不如回家卖红薯”的观念，认为“为民做主”是天经地义的事情，并以此作为区分“好官与坏官”的标准，却很少想过：“老百姓的事情，为什么不能让老百姓自己做主？”“我们常说，人民当家作主”，为什么老百姓在行使自己权利的过程中出现一点失误，我们就急于“求全责备”呢？难道这么快就忘记了我们替他们“当家作主”时也选错过人、也犯过错误的事情了吗？既然不同的选人制度都有犯错误的可能性，那我们在进行制度选择的时候，就应该按照“权利、决策、责任相一致”的原则确定。老百姓的事情就应该老百姓自己做主，这是他们的权利。即使出现了什么失误，选错了人，他们也会通过总结教训知道错在哪，不断改进。这就如同学游泳，不抛开游泳圈，不喝几口水，是难以真正学会游泳的道理是一样的。事实已经证明农民正是在村民自治的实践中变得对自己的选票和行为越来越负责任了。咸阳市秦都区的苏家堡村，第一次村民直选把原来的村主任选下去了，第二次又把这个人选上来了。我问村民这是为什么？村民说，经过比较，他们觉得还是原来的村主任公道正派，为群众办实事。我又问村主任，一下一上有什么感想？他说，最大的感想是知道了即使为老百姓干好事，也要让他们知道。这说明，只有通过村民自治的实践比较，老百姓才能认识到该选什么样的人，不该选什么样的人；村干部也才知道现在的村民需要什么样的带头人，并按此去修正自己的行为。
三、“贿选”就一定是“坏事”吗？
村民直选村干部过程中发生贿选的事情，虽不能说普遍，但各地都有，这也是目前对村民自治最有力的一种指责了。贿选肯定是件坏事情，但由此否定村民直选制度，理由并不充分。因为贿选是民选制度的伴生物，发达国家的民主选举搞了上百年，应该说已经很规范了，但至今也没有根除贿选。中国的村民直选才搞了几年时间，就要求不能有贿选发生，我觉得这是一种苛求。再说，谁也不能否认，在过去由乡镇决定村干部的时候，也有“贿官”的事情发生。既然都有这样的事情，两者相比，从一定角度分析，“贿选”的发生就是一种“进步”。“进步”的意义在于它从另一侧面证明了我们选择“村官”的制度安排确实已经发生了实质性变化——由上面决定变成了由村民决定。想当“村官”的人，不得不由过去的“讨好”上面转变为“讨好”下面，迫使他们不得不把行为准则由过去只对上负责变为“对下负责”。这不正是我们搞农村基层民主想达到的目的吗？另外，“贿选”，对选举结果的影响并没有我们想像的那么大。开始时，一包烟、一顿饭可能就会决定一张票的投向。当村民发现因此失去的利益远远大于得到的利益后，他们就能意识到自己一张票的真正价值了，从而更加珍惜自己的权利了。我曾问一位村民：“选举时有人请你吃饭去不去？有人给你烟抽不抽？”他很直率地回答：“有人请我吃饭就得去，有人给烟就要抽，要不就把人得罪了。”我又问他：“那你投票时怎么办？”他说：“那我还是按自己的主意投，反正谁也没法知道我的票到底投给了谁”。农民有农民的处事方式，这是由农村特定文化习俗和文化氛围所决定的。要从根本上解决贿选问题，我们必须把重点放在选举制度的完善上，而不是对农民的指责上。
四、素质低就不能行使民主权利吗？
实行村民直选、村民自治，出现了这样那样一些问题，本来是发展基层民主过程中不可避免的，是正常的。但有人以此为据得出结论——中国农民素质太低，村民自治“搞早了”！
大家都知道，我们党在延安时期就实行了“三三制”的民主制度，多数地方八到九成的选民都参与了直接的、不记名的投票选举。毛泽东在回答黄炎培先生关于共产党如何走出“其勃也焉、其衰也焉”的周期率时说，共产党已经找到了新路，就是在边区实行的这种真正的民主。现在距延安时期已经70多年了，新中国的建立也有50多年了。与那时相比，现在中国的生产力水平和教育的普及程度都大大提高，难道现在农民的素质还不如70多年前吗？那时候都可以搞民主，现在的村民自治倒“搞早了”吗？这样的说法显然不符合历史的逻辑。
民主实际上是粗茶淡饭，并不是生产力很发达了才能搞民主，生产力不发达时就不能实行民主。即使在生产力不发达、物质产品短缺时，也有一个如何使有限产品公平分配的问题。民主也不是贵族的奢侈品，而是所有公民都应该享有的“公共产品”。假定张三和李四都快饿死了，但却只有一块烧饼。在这种情况下有两种办法分配烧饼，一种是让张三既分烧饼，又有先挑的权利；另一种办法就是让张三分，却让李四先挑。显然，第一种分法由张三垄断了所有权利，既不公平又不合理，因为那样就可能把李四饿死。第二种办法由两人分享权利，既公平而又合理，也只有这样分，两人的生命才都能延续。第一种办法就是非民主的方法，第二种方法就是民主的方法。可见，生产力水平低、公民素质低就不能搞民主的说法是站不住脚的。民主与生产力水平和公民素质的关系只是一种相对关系。生产力发展水平与民主的内容有关——当生产力水平较低，生活必需品供不应求时，民主决定的是有限产品如何公平分配的问题；当生产力水平较高社会产品已经丰富时，民主决定的是剩余产品如何公平合理分配的问题。公民的素质与民主的实现形式有关——当公民素质较低时，可能是用投豆子、举胳膊的形式行使自己的民主权利，当公民素质较高时可以自己填写选票，甚至采用网上投票的办法表达自己的意见。无论生产力发展水平处于什么阶段，公民都有表达自己对有限产品或剩余产品分配意见的天然愿望；无论公民素质高低，都有表达与自己利益相关的公共事务意见的天然权利。
五、村民自治与党在农村的核心领导地位是矛盾的吗？
实行村民直选后出现了这样几种我们没有预料到的情况：一是党员在村委会成员中、尤其是在村主任中的比例大幅下降；二是一些民选的村主任公开挑战书记的权威，对支部的“核心领导地位”不服气；三是主任“一支笔”管钱，书记觉得大权傍落，村民对自己选的村官又无法有效监督。于是，有人说村民自治把农村搞乱了，党在农村核心领导地位不灵了。实践证明，这话说得早了。村民自治搞了这么多年，农村还是共产党的天下，农民还在真心实意地跟着共产党走，而且上述问题解决的路子在实践中逐步清晰起来，发生了许多具有积极意义的变化。
1.“两推一选”使书记的腰杆更硬了。实行村民直选后，有的村主任说：“我这个主任是全村几百上千人选的，你书记才是十几名或几十名党员选的，凭什么让我听你的”。有一部分村主任就“不买支书的帐”，有的地方还出现了这样的顺口溜：“村民选干部，不要党支部；支书管党员，村长管村务”。怎样看待这种现象，有人说这是向党在农村的领导核心地位挑战。我认为这种看法过于简单。《村组法》正式实施以后，村委会换届普遍实行了直选，但村党支部换届仍按原来的办法，只由党员进行选举，这样就出现了两个基层组织权力覆盖范围、服务对象相同，但产生的“民意基础”却不对称的问题。实行村民直选后出现的党员比例下降的问题给我们的启示是，作为执政党的农村基层干部，在得到党员信任的同时，还必须同时得到为之服务的村民的认可或授权。在少数地方首先开始、后来在面上普遍推广的“两推一选”使党支部不仅有多数党员的信任，还得到了多数村民的认可，从而很好地解决了党支部与村委会“民意基础不对称”的问题，有力地加强了党在农村基层执政的群众基础。书记说，“现在村主任再也不能说我们是少数人选的了，我可以理直气壮地工作了。”村主任则说：“这样产生的书记我们服气”。村民的反映最能说明问题：“过去我们老百姓对书记和主任是有看法、没办法，当家作主是空的。实行村民直选，我们对村主任有了决定权，但对谁当书记还没有发言权，只做了一半主。现在又搞了‘两推一选’，我们对书记也有了发言权，这才是真正的‘当家作主’！”
2.“双签制”使直选的村主任权力受到了监督。权力导致腐败，不受监督的绝对权力必然导致绝对的腐败。过去村上财务是书记“说了算”，实行村民自治后成了主任“一支笔”，主任大权到手，书记则感到“大权旁落”。事实已经表明，如果没有有效监督，即使民选的村主任也会滥用权力，有可能由过去的少数村书记腐败变成少数村主任腐败。实行村务公开制度，对村干部有一定的监督作用，但由于主要依赖被监督对象实施，相当一些公开栏成了“摆设”，特别是在城郊“集体蛋糕”大的地方，“村务公开”与干部谋私并存，成为村民上访的主要因素之一。针对这种情况，西安市雁塔区在“村财街管”的基础上，推出了“双签制”，即超过一定标准，村集体开支必须经由村党支部书记（兼任村民主理财小组组长）与村主任共同签字，方可报销。这就给村主任的“一支笔”加了“一把锁”，从程序上保证了监督的落实，使得村官“管钱”变得无利可图，从而消除了支书和村主任闹矛盾的经济根源。雁塔全区建立这项制度后，因集体财务引起的上访大大减少。村民反映说，过去有人不惜花钱当干部，目的是“捞一把”，“双签制”从根子上解决了问题，想捞钱的人没有当官的“积极性”了。
3.书记兼任村民代表会议主席使得党支部与村民坐在了一条板凳上。村民代表会议是村民自治体制中仅次于村民大会的权力机构，但由于《村组法》没有规定村民代表会议由谁来召集主持，事实上却由村主任担当了这一角色。这就违背了监督逻辑，使得村民代表会议的监督职能难以有效发挥，特别是多数村民对村主任不满意要启动罢免程序时，由于村主任不召集就很可能使罢免胎死腹中。西安市莲湖区的城中村较多，由于土地价格上升使集体这块蛋糕迅速增值，同时也使村主任的权力升值。有的村主任在土地征用转让中既不召开村民大会和村民代表会议，也不向村党支部报告，村民意见很大。为了制约村主任的权力，他们探索出了由村党支部书记经过选举兼任村民代表会议主席的办法。这样一方面使村党支部的“屁股”与村民坐在了一起，成了大多数村民利益的“代言人”；另一方面使村民代表大会成了名符其实的权力机构，能够真正行使对村干部的监督职能，使民主选举的村官不敢干坏事或干不了坏事。咸阳市秦都区的苏家堡村还明确规定，村干部的配偶和直系亲属不能当村民代表。这两种做法对完善村民代表会议制度，使其行使好民主监督职能具有决定性的作用。
4.开放竞争式的党员发展方式扩大了党在农村基层执政的组织基础。实行村民直选后，党员村主任和党员在村委会成员中的比例普遍下降。有人以此为据说，不能搞村民自治，搞村民自治党在农村的领导地位就保不住了，甚至主张退回去。怎样认识这种现象？我认为，作为执政党，应该感谢村民自治，是村民自治让我们看到了村级基层党组织在群众中威信的“真实状况”，使我们有了危机感并积极地去着手解决问题。这种情况引起了各级党组织的高度重视。西安市雁塔区委为了解决这一问题，明确规定三年不发展党员，支部书记就地免职，但实际效果并不理想。一种情况是少数支部书记对发展党员很消极，甚至有抵触情绪；另一种情况是发展党员的任务是完成了，但发展的都是“自己人”。有位支部书记甚至说在全村人中只有他老婆够党员条件。在书记主任“一肩挑”的个别村子还发生了这种情况——由于多数村民不信任，村主任被罢免了，但在支部选举时书记仍然高票连任。雁塔区委由此认识到党员村主任和党员在村委会成员中比例下降的深层原因是党员队伍、党支部的家族化、宗族化。这样的党支部已经不能代表全村多数人的利益，而代表的是少数人的利益，群众当然不会选他们当村官！为了从根本上解决这一问题，他们探索出了依托乡镇党校，坚持公开、公正、公平的竞争原则，面对农村青年公开招考，先笔试再面试，择优录取，学制两年，党校成立党支部，把符合条件的学员按程序发展为党员，毕业后再把组织关系转回村上。这样就开辟出了党员发展的“第二条通道”，打破了少数人对农村政治资源的垄断，使农村青年中的先进分子都有可能进入党的大门。民主政治的竞争说到底是人才的竞争。提高党民主执政能力的关键是把优秀人才吸收到党的队伍中来。只要做到了这一点，就能从根本上保证农村基层党组织永远掌握村民自治组织的领导权。雁塔区探索的效果在去年的村民委员会换届选举中已经开始显示出来，村委会和村主任中党员所占的比例分别提高到40.2％和47.4％，分别比上届提高了9.2个百分点和14.4个百分点。全区共有16名党校学员进入村委会，其中担任村主任、副主任的各3人。
上述具有积极意义的变化有的已经是普遍现象，比如“两推一选”，有的目前还只是局部的，比如党员发展方式的改革，但带来的启示却是十分深刻而具有普遍意义的：第一，村民自治与党在农村的领导核心地位是能够统一的，而不是对立的。农村基层党组织只要积极主动顺应民主政治的发展趋势，就完全能够领导好村民自治，实现民主执政。第二，在村民自治制度下，党在农村的核心领导地位的实现方式正在发生质的变化，由过去包办农村一切事务向代表村民利益，主要履行监督职能转变。