发达经济体政府债务的迷思——基于新政治经济学的视角，本文主要内容关键词为：迷思论文,政治经济学论文,债务论文,视角论文,经济体论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
［中图分类号］D815 ［文献标识码］A ［文章编号］1006－9550(2013)04－0104－21
发达经济体正持续遭受着债务危机的困扰。2008年全球金融危机以后最先爆发债务问题的欧洲，至今尚未看到危机解决的曙光。而在美国，虽然国会两党在2013年元旦当天达成的协议暂时阻止了美国经济跌落所谓的“财政悬崖”，但危机的警报并未解除，两党关于中期减赤方式的严重分歧在今年晚些时候的辩论中随时都可能演变为严重的冲突。欧美财政整顿的失利正将世界经济拖入一个延续多年的低增长期。对于如何寻找解决政府债务的长期可持续之路，发达经济体至今仍然缺乏清晰的思路。本文通过回顾长期视角下政府债务的发展，发现当前发达经济体正处于已经延续长达40年的政府债务周期之中，通过实证检验发现备受各国推崇的财政规则并未成功抑制政府债务的膨胀，关于其原因，本文在考察当前政府债务根源的基础上论述了财政规则的局限性，最后参考历史经验进一步探讨了化解内生性政府债务的可行之道。
一 长期视角下的政府债务问题
(一)历史上发达经济体的政府债务周期
2008年爆发的全球金融危机对发达国家经济形成巨大冲击，同时引发了大范围的主权债务危机。金融危机之后，发达经济体财政赤字快速积累，主权债务占国内生产总值(GDP)的比重在2011年已高达110.4％。不过，回顾历史，发达经济体惊人的债务水平并非一种新现象，20世纪初期以来这种糟糕的情形其实已经反复出现(参见图1)。
图1 二十国集团发达经济体政府债务规模
注：图中的债务和GDP规模均为购买力平价意义下的数值。
资料来源：根据IMF Debt Database和Historical Public Debt Database中数据绘制。
根据图1所示，截至2008年全球金融危机，历史上发达经济体的政府债务水平曾出现过四次高点。第一次债务高点产生于第一次世界大战，在此之前的1880－1913年，发达国家的经济增长由于全球化出现第一次浪潮而大大加速，并由此引致政府债务水平显著下降，1913年甚至降至历史最低水平29％。但第一次世界大战的爆发破坏了发达国家的增长进程，巨额的战争支出将这些国家的债务水平迅速推高，1922年政府债务规模占GDP的比重达到92％。发达国家的第二次债务高点出现于“大萧条”时期，接踵而至的第二次世界大战则第三次推高债务水平，并最终导致发达国家的政府债务完全失控，1946年达到138.8％的历史最高点。伴随着战争的结束和经济的恢复，20世纪50－70年代发达国家政府债务持续下降，1974年降至31％的低位。然而，自20世纪70年代中期开始，发达国家的政府债务进入到了另一个持续上涨的长周期中。
耐人寻味的是，此次债务周期呈现出与早期历史阶段截然不同的特征。早期发达国家政府债务的积累往往与战争联系在一起。14世纪英国发生了第一次真正意义上的政府债务失控：为应对与法国的战争，英国政府不断向意大利借贷，1340年爱德华三世在遭受一系列军事失利后对贷款违约，并引发了政府债务危机；18世纪初期，西班牙王位继承战争和奥地利王位继承战争之后，英国政府债务比例达到50％；1764年英法七年战争结束之后，英国政府债务比例攀升至110％；1785年美国独立战争之后，英国政府债务规模高达120％；1816年拿破仑战争后进一步增至130％；一战结束时债务规模一度接近140％，二战之后则完全失控，达到260％的惊人水平。
美国历史上的政府债务峰值同样反映出为战时融资的需要，1790年独立战争之后达到33％、1866年南北战争之后为28％、两次世界大战时分别达到33％和121％，均为其政府债务的高点。其他发达国家与英美并无本质区别。例如西班牙，16世纪时贵金属大量流入，财政收入的急剧增长使举债变得轻而易举，强盛的国力和极度膨胀的野心让菲利普国王不断对土耳其、荷兰和英国进行军事冒险，资金源源不断地从德国、葡萄牙和意大利流入，政府债务逐渐超出其偿付能力并最终发生连续违约；18世纪初期的王位争夺战和末期与英国的争霸战争也均造成了政府债务的大爆炸。19世纪的拿破仑战争同样使得欧洲各国债台高筑，最终以债务重组收场。而人类历史上最大规模的两次战争——一战和二战则造成了西方世界两次最为严重的政府债务危机和大范围违约。
在和平时期，政府债务比率通常会处于下降周期。但是自20世纪70年代以来，在世界范围内没有发生大规模冲突的情况下，发达国家财政赤字和债务水平持续增长并日益触及历史高位却是一个全新的现象：二十国集团(G20)发达经济体的平均政府债务水平早在2004年就已经超过“大萧条”时期的高点，在2008年全球金融危机推动下，2010年超越一战之后的峰值，发达经济体进入另一个违约周期的可能性已经增加，其可能引发的全球金融动荡足以将世界经济拖入长久的痛苦之中。2008年全球金融危机远非问题的源头，我们正处于已经延续了近40年的政府债务“超级周期”之中，这正是本文考察的重点。
(二)政府债务积累的后果
政府债务是把双刃剑。亚历山大·汉密尔顿(Alexander Hamilton)很早就表达过这种观点，他说：“国债如果不过分的话，这将是全国的幸运。”①换言之，如果债务水平适度且利用得当，会极大提高社会福利，然而一旦举债过度，结果将是灾难性的。金融是构建现代社会的基石，在金融市场中，私人借贷能够在个人收入出现波动时平滑消费，企业借贷则使其摆脱短期资金约束平滑投资；相比之下，政府债务的意义更为重大，它不但能够平滑个人生命周期中的消费，而且可以进行代际之间、地区之间的财富转移，极大改善社会整体福利。与此同时，政府债务还是政府调控经济的工具之一，面对外部冲击时通过适度举债可以确保政府对公共产品的提供，稳定经济。然而，这一切并非是免费的午餐，当政府债务规模不断积累时，风险随之而来。
从短期来看，政府债务的积累将增加宏观经济运行的不稳定性。国际金融市场上，政府债务的筹资成本往往取决于市场对该国财政可持续性的预期。伴随政府债务水平的提高，财政可持续性不断下降，违约概率的增加使得筹资成本随之上升。政府债务负担的增加进一步削弱投资者的信心，最终不断提高的筹资成本和不断膨胀的政府债务规模形成恶性循环，银行业危机和系统性风险则接踵而至。②与此同时，过高的政府债务又会限制政府应对危机冲击的能力。当经济危机不期而至时，政府肩负着引领经济复苏的重任。不过，政策制定者采取传统反周期政策的能力取决于其积累的债务水平。危机中，长期入不敷出的政府将无力提供私人需求下降所遗留的总需求缺口，宏观调控能力受到极大限制，且它所扮演的最后贷款人角色也将备受怀疑。
从长期来看，大量的研究表明过高的政府债务往往与较低的经济增长率相对应。道格拉斯·埃尔门多夫(Douglas W.Elmendorf)和格里高利·曼昆(Gregory Mankiw)通过简单的国民收入恒等式证明过高的政府债务将降低国民储蓄，从而损害一国经济的长期增长潜力；③伊曼纽尔·鲍尔达奇(Emanuele Baldacci)和曼莫汉·库马尔(Manmohan S.Kumar)的研究则表明过高的政府债务推高了长期利率，进而对资本积累产生挤出效应，最终降低长期经济增长率。④实证领域以卡门·莱因哈特(Carmen M.Reinhart)和肯尼思·罗格夫(Kenneth S.Rogoff)的研究影响力最大，2010年他们利用44个国家时间跨度达200年的大样本数据分析了增长与政府债务规模的关系，结果表明当政府债务占比GDP高于90％时，长期增长率的中位数将下降一个百分点，平均增长率下降更为显著。⑤斯蒂芬·切凯蒂(Stephen Cecchetti)等人利用18个经济合作与发展组织(OECD)国家近30年的数据进行研究并得出了相似的结论，不过政府债务的临界值降至85％。⑥差异出现的原因主要在于样本规模和时间跨度的不同。
二 重塑债务稳定性的努力：财政规则
面对一次次政府债务高峰和违约所带来的严重经济、社会及政治危机，人们不断思索着这一问题的最优解。在学术界，利用适当的规则来限制政府相机抉择的权力、实现社会福利最大化一直是经济学者不懈的追求，在政府债务领域也不例外，世界范围内应用最为广泛的抑制政府债务的举措即为通过财政规则来制定政府举债的纪律。
(一)财政规则的发展历程
财政规则的发展经历了三个较为明显的阶段：第一个阶段大致从19世纪开始至二战之前，期间的一战、大萧条引发了第一次政府债务的失控，数量财政规则应运而生。19世纪50年代，美国大多数州开始实施财政约束，20世纪20年代，瑞士也同样开始效仿。各国地方政府自发采取“黄金法则”，⑦承诺保持经常账户的平衡是自身不可推卸的责任，在政府债务水平不断攀升的背景下，其主要目的是希望通过财政规则赢得声誉以维持政府通过市场渠道融资的能力。⑧
二战将政府债务推向了历史最高水平，财政规则也随之进入了发展的第二个阶段，包括德国、意大利、日本、荷兰等在内的发达经济体开始在中央政府层面引入预算平衡规则，财政领域的改革与货币改革同步而行，以此作为战后稳定本国债务水平和货币币值必不可少的步骤。这一时期大多数规则仍然属于准“黄金法则”的范畴，不过在20世纪60年代，限制一国中央银行为本国财政赤字融资的规则开始出现，甚至包括印度尼西亚、非洲法郎区等发展中经济体，但效果似乎并不显著，各国政府利用创造性会计手段或不透明方式规避规则的情形时有发生。
财政规则的第三个发展阶段开始于20世纪90年代，在这一阶段，伴随着政府债务上升周期的持续，财政规则逐步被更多国家接受。1994年，新西兰在世界范围内第一次引入通货膨胀目标制的同时也开始实施《财政责任法案》(Fiscal Responsibility Act)，这标志着财政规则的发展进入了全新阶段。大批发达国家和新兴经济体加入到制定财政规则的行列，同时财政规则也向多样化方向发展。1990年，美国通过《预算执行法案》(Budget Enforcement Act)，替代了《格拉姆－鲁德曼－霍林斯法案》(Gramm-Rudman-Hollings Act)；1997年，日本为预算平衡在财政规则中引入明确数量限制；1991年，加拿大引入《联邦开支控制法案》(Federal Spending Control Act)以限制政府整体支出规模；拉美地区同样引入了数量型财政规则。1996年4月，在德国的推动下，欧盟各国签署了《稳定与增长公约》(Stability and Growth Pact)，以此约束和监控各国财政预算。该公约规定了各成员国必须遵守的财政纪律，它拥有预警系统，能够监控各国财政预算，确保政府预算赤字不超过本国GDP的3％，中期内要求财政预算平衡，债务水平不能超过GDP的60％。根据国际货币基金组织(IMF)的统计，截止到2012年，全球共有76个国家拥有国家层面或超国家层面的财政规则，其中不仅包括发达经济体，也包括大量的新兴经济体和低收入国家。
(二)当前财政规则的实践
乔治·科彼茨(George Kopits)等人首次提出“财政规则”的定义：通过简单的总体预算领域的数量目标对财政政策进行的持久的限制。⑨这些规则为财政政策制定了一系列实际操作层面的指标，希望能够起到为其设定边界、监督政府财政预算、确保长期债务可持续的目的。
当前各国所实施的财政规则总体上可以分为以下四类：第一类为债务规则(debt rules)，即对政府债务占比GDP设置明确的限制或目标。这类规则旨在确保债务水平向目标值趋同，但是当债务水平低于目标值时，它没有为财政政策提供足够的指引。第二类为平衡预算规则(budget balance rules)，这类规则可以针对总体预算平衡，也可以针对结构或者经过周期调整的平衡，前者并不能起到稳定经济的作用，而后者有助于确保政府债务水平向目标值的趋近。第三类为政府支出规则(expenditure rules)，通常是对于政府整体支出或者基本支出设定绝对数量限制，大多数情况是以占GDP百分比为上限。由于此类规则与财政收入毫不相关，因此它与政府债务的可持续性并无直接关系，但它与前两类规则结合起来时，能够为财政巩固提供一个必要的操作工具。第四类规则为财政征收规则(revenue rules)，即对财政收入的上下限划定临界值，旨在增加财政收入或者避免过度的财政负担。
表1展示了发达经济体财政规则的实施情况。从表中可以看出，随着时间的推移，为确保政府债务的持续性，大多数国家都在从实施单一规则向多种类型规则相配合的方向转变。1997年，各国平均拥有1.5个数量型规则；到2012年，各国所拥有规则的平均值达到1.7个。其中，平衡预算规则与债务规则这一对组合最受推崇，在所有实施财政规则的国家中，拥有二者其中之一的比例高达60％；在发达经济体中，同时拥有这两种规则的国家比例高达78％。平衡预算规则与债务规则的盛行清晰地反映了各国为抑制不断攀升的政府债务所做出的努力。此外值得关注的是，支出规则也正逐渐受到越来越多国家的青睐，1999年仅10个国家实施支出规则，如今已经被超过30％的国家采用，在新兴市场国家和低收入国家更为常见。
(三)发达国家财政规则的实施效果
财政规则的引入是否有效降低了发达经济体的政府债务水平呢？IMF通过考察成功实施财政巩固的国家，发现拥有财政规则的国家能够更大程度地降低政府债务水平，因而判断财政规则对于政府债务的削减发挥了重要作用。⑩2007年，斯蒂芬妮·吉夏尔(Stéphanie Guichard)等人通过对OECD国家的研究，发现包含支出目标在内的财政规则倾向于产生更为长期和更大幅度的财政巩固效果。(11)但科彼茨和吉夏尔等人的研究存在明显的局限性，其所选取的样本主要集中于已经成功实施债务削减的国家，忽略了其他拥有财政规则而未能实现政府债务削减的样本国，因此并未真实反映财政规则的总体影响。2008年，泽维尔·德布兰(Xavier Debrun)详细研究了欧盟财政规则的作用，通过考察欧盟各国的财政规则，利用计量手段发现财政规则的强度及覆盖范围能够显著改善经过周期性调整的财政平衡，但是财政规则与政府债务水平之间的关系则不显著。(12)由于欧盟的特殊性，这一结果也不能够让人完全信服。
为更加全面地评估发达经济体中财政规则对政府债务的影响，本文将所有发达经济体(根据IMF的定义)作为样本，为考察长期影响，剔除了财政规则实施(四种类型中的一种或几种均可)时间不足十年的国家，最终取得21个国家样本。通过计算财政规则引入之后16年的时间中各国政府债务水平变化情况来衡量财政规则的有效性，对所有样本考察的时间段都集中于20世纪80年代末至2008年全球金融危机之前。
图2 财政规则引入之后各国政府债务变化的特征值
资料来源：根据IMF Debt Database、Historical Public Debt Database及Fiscal Rules Dataset中的数据计算绘制而成。
首先计算各国在实施财政规则之后每年本国政府债务的变化率，其次计算各国变化率的特征值(平均数和中位数)，结果如图2所示。自实施财政规则起至2008年全球金融危机，在我们所考察的21个OECD国家中，只有9个国家的政府债务占比GDP年均削减比例大于2％，如果将削减比例提升至3％，则仅剩下4个国家。法国、德国、英国、希腊等发达经济体不仅未出现下降趋势，债务总规模甚至还出现年均超过2％的膨胀。而在美国、意大利和西班牙，财政规则对债务水平几乎没有任何影响。如果按照IMF所规定的三年下降比例加总大于10％且相对基期总体债务下降规模达20％的标准来衡量规则的有效性，上述样本中无一国家达标。与其相反，在规则实施之后的三年时间中，大多数国家债务水平均呈现上升趋势。在规则实施后的十多年间没有任何一个国家能够保持债务水平的持续下降。(13)财政规则并没有帮助各国重塑政府债务的稳定性。
三 政府债务倾向的根源及财政规则的局限性
精心设计的财政规则为何没有能够抑制政府债务倾向，这是需要我们认真思索的一个问题。规则能够起作用的前提是，一方面，它的机制设计能够有效针对政府债务产生的根源，使解决这一问题成为可能；另一方面，规则需要被严格执行，最终有效约束政府行为。以此考察20世纪70年代以来这一独特的政府债务周期，财政规则令人失望的表现其实在情理之中。
(一)20世纪70年代以来政府债务的根源
自20世纪70年代以来，面对政府债务的不断积累，传统的经济解释已经无法回答这一时期的特殊现象和问题。(14)一些经济学家开始在新政治经济学视角下寻找财政政策中赤字与债务长期倾向的可能来源。在这一领域，政治家不再被视为“仁慈”的社会计划者，政治力量会对经济结果产生显著影响。基于上述两个基本假设，学者们从不同角度对民主制国家的赤字问题提出了若干解释。选民的不完备知识被认为是赤字偏好的一个重要来源。詹姆斯·M.布坎南(James M.Buchanan)和理查德·E.瓦格纳(Richard E.Wagner)即持这一观点，(15)他们认为由于不完备知识，个人并不知道政府预算约束和最优政策，增加支出和减低税收的好处是直接的，而成本(未来更低的支出和更高的税收以满足政府预算约束)是间接的，赤字倾向的出现不言而喻。因此，不完备知识成为政府赤字偏好的一个解释。
然而，不完备知识并非超额赤字与过度举债的唯一来源。最近20年来，学者们开始更多地关注由于“策略性互动”而引致政策制定过程形成的无效率结果。在策略性互动过程中，政府本身存在着固有的“短视”，往往忽视预算失衡的长期后果。一方面，任期之内，政策制定者会利用扩张性的财政政策以增加再次当选的机会，(16)而在当选之后又会推迟所需的财政巩固措施以讨好选民，这样其所选择的赤字水平不但高于可持续水平，甚至高于非理性选民的要求。(17)因此，即便是在“好光景”时期，政府也会因其短视特征而难以积累盈余，财政政策由此失去了自动稳定器的功能，最终出现人们经常讨论的“顺周期”特征。另一方面，当政策制定者预期有可能被竞争者取代，且其竞争者所坚持的财政预算计划又与其理念相去甚远时，他们就有可能通过积累无效率的债务量以束缚继任者的手脚，形成所谓“策略性债务积累”。(18)因此，政府本身具有永久性的债务和赤字偏好。
不同利益集团之间政治与分配的冲突也会导致财政“公共池塘问题”的出现。一方面，特定利益集团及赞助者将政府财政收入视为可以通过公开竞争而获得的公共资源，这些群体会尽可能地获取更大份额而不考虑整体预算的形势，(19)其结果就是在实现自身效用最大化的同时却对其他纳税人施加了负的外部性，最终政府预算出现了无效率的支出规模和财政缺口。查尔斯·维普洛斯(Charles Wyplosz)认为，除非所有选民均为无差异且像关心自身一样关心子孙后代，否则公地悲剧问题就是民主体系的必然结果。(20)另一方面，当个人或者利益集团在既定时间内无法完全掌控政策走向时，无效率的赤字就将会持续，因为每个政策制定者或者利益集团都会拖延赞同财政改革，以试图让其他人来分担较大份额的改革成本。艾尔波托·艾莱斯那(Alberto Alesina)和艾伦·德雷泽(Allan Drazen)分析认为，在讨价还价的过程中，一个政党接受现期环境的延续而非接受立即的改革是占优策略，因为接受改革是要付出代价的，但通过选择拖延却能够以恶化整体经济形势为代价，迫使对手屈服进而改善自身利益集团的期望结果，当各方均做出这一选择时，“囚徒困境”就会出现，并最终导致赤字改革延滞的稳定化。(21)
综上所述，选民的不完备知识、政治进程中的“策略性互动”及财政“公共池塘问题”最终使得政府债务的性质发生了根本性的转变：债务积累由外生变为内生并持续膨胀，这即20世纪70年代以来西方国家所发生的故事。
(二)财政规则的局限性
各国实施财政规则的目的是限制政府“相机抉择”的权力，其隐含假设就是政府所实施的“相机抉择”的财政政策导致了政府债务倾向。这种错觉的出现主要是受到货币政策的影响。在货币政策领域，1977年芬恩·基德兰德(Finn E.Kydland)和爱德华·普雷斯科特(Edward C.Prescott)提出了“时间不一致性问题”，(22)发现在货币政策“相机抉择”情况下，政府天生具有通货膨胀偏好。为解决这一问题，20世纪90年代通货膨胀目标制进入人们的视野并取得巨大成功。该框架确保货币政策专注于价格稳定这一终极目标，通过限制货币政策相机抉择的权力极大提高了社会的整体福利水平。如果“相机抉择”的财政政策同样是导致70年代以来政府债务倾向的根源，规则就应该成为该问题的最优解。但上文的分析显示，这一逻辑本身就存在严重的错误。
当前我们所处的政府债务周期根源并非是“相机决策”的财政政策，财政规则无法消除政府债务倾向的内生性根源。首先，财政规则无法克服选民的不完备知识问题。债务规则、政府预算规则等仅规定了在债务与预算制定过程中政府面对的数量限制，但是对于违反规则所引发的经济、财政后果以及给他人所带来的外部性并没有成为选民的共同知识，规则对于选民自身的局限性不能起到丝毫帮助。其次，对于策略性互动所引致的政府债务倾向，规则所能发挥的作用同样极其有限。整体而言，财政规则(如设定政府债务上限的具体数额)是对国内政治过程中各个利益集团博弈的最终结果施加限制，而当前的债务周期中，政府债务已经由外生变为内生，政府债务倾向植根于政策制定过程。如果忽视对预算过程的限制、对各个利益集团的制约，最终出现政府预算的“公共池塘问题”，导致财政规则形同虚设。最后，即使财政规则被满足，也并不必然能够保证政府债务的可持续性，规则之下创造性的会计手段往往能够大行其道，以掩盖一国债务的严重性。比如面对欧盟的财政纪律，希腊却通过“债务隐瞒”方案成功加入欧元区，并且长期利用会计手段掩盖巨额财政赤字。
另一方面，财政规则同样需要被严格执行，即使它无法对政府的决策过程施加影响，但如果相关机构能够对政府的行为时时监督，确保对规则的遵守，并在违反时对执政者施加足够的政治成本，形成倒逼机制，迫使当局调整政策立场，也许情况不会恶化至当前的境况。但是，在欧洲，虽然《稳定与增长公约》规定了欧元区成员国必须遵守的财政规则，确保政府预算赤字不超过本国GDP的3％，债务水平不能超过GDP的60％，但在2000年至2007年期间，希腊违反条约七次，意大利违反五次，葡萄牙和德国各违反四次，法国违反三次。在此期间，希腊每年的赤字累计甚至达到了GDP的40％，葡萄牙也接近29％，即使欧元区的核心成员德国和法国，也分别达到了18％和22％。美国的情形与之类似，一战之后为防止政府债务的失控，国会制定出一套“债务上限”框架，通过明确的数量目标值对财政部的举债规模实施严格限制，并规定上限的提高需要国会的特别法令和总统的签字确认，试图以此来确保规则的有效性。但自1960年起，债务上限被修改78次，其中49次在共和党执政时期，29次在民主党执政时期，(23)债务上限形同虚设。
综上所述，财政规则无法消除政府债务内生性的根源。在政治进程中，面对各方策略互动过程中相关利益群体的决策，财政规则丝毫不能对其施加影响；同时又没有形成对财政预算与财政政策最终结果的严格监督与调整机制，因此财政规则未能引领各国走出债务的泥潭。
四 独立财政委员会：内生性政府债务问题的制度解
不尽如人意的财政规则加之2008年全球金融危机的打击，如今大多数发达国家都在品尝着“债务狂欢”之后的恶果，在赤字和债务的泥潭中越陷越深。美国面临着不可持续的债务负担以及持续的政治瘫痪，欧洲一直承受着主权债务危机和各国政治不和的重压，策略互动过程正在形成赤字改革的延滞。在主权债务风暴中，欧美发达经济体正艰难地寻找着内生性政府债务的解药。在经历令人失望的财政规则之后，一些国家开始将目光转向了更具针对性的制度安排：独立的财政委员会。
(一)独立财政委员会的作用
20世纪90年代以来独立央行的兴起一直被认为是现代货币经济学中的成功故事，它极大降低了货币政策的通货膨胀倾向，减缓了政治周期，央行的经验激起了人们无数的遐想，学者们相信这为解决政府债务倾向提供了可借鉴的思路。(24)
冯·哈根(Jürgen von Hagen)和伊恩·哈登(Ian J.Harden)是研究独立财政委员会的先驱，(25)在其研究的基础上，学者们纷纷加入对该问题的讨论。(26)2008年全球金融危机之后，对于该问题的研究进入了全新的阶段。2009年，泽维尔·德布兰等人从学术角度对委员会的设计形式进行了展望，使得对财政委员会使命的界定逐步清晰。(27)紧随其后，罗伯特·哈格曼(Robert Hagemann)提出了关于财政委员会较为精准的定义，即政府公开资助的由非选举产生的专业技术人员组成的机构，通过对政府的财政政策或整体财政状况进行真实的、标准化的评估，进而为政府提供客观、公正的建议。(28)
独立的财政委员会被查尔斯·维普洛斯称为“温和的选项(soft option)”，(29)其实质是财政权力的委托代理，但它并未走向极致，仅仅是将财政权力的某些方面(如不涉及再分配的领域)委托给由技术官僚和专家组成的独立、可问责的委员会，该委员会拥有建议与监督政府财政预算、债务及政策评估的职责，而无财政政策的最终决定权。具体而言，当前学术领域公认的财政委员会的主要职责集中体现在以下三个方面：(1)对政府所实施的财政政策做出客观分析；(2)对财政预算及宏观经济形势做出独立预测；(3)为政府当局提供客观的政策建议。在理论层面，独立财政委员会的出现能够抑制内生性的政府债务积累。
首先，财政委员会能够解决前文所说的不完备知识问题。通过公开发布专业且客观的预测与分析，能够使选民与各个利益集团及其政客对于某项财政政策的长期后果有更为全面和清晰的认识，清醒地意识到政府的预算约束以及政府债务所带来的代际分配和转移支付问题，消除选民不完备知识及短视问题。与此同时，也能够消除由于对宏观经济形势过度乐观所带来的政府各项支出的不可持续增长。
其次，财政委员会通过定期发布研究报告增加了财政的透明性，增强了对政府财政政策的监督，为财政预算是否合理提供评判参考，使得多数选民对政府问责得以实现。在政府换届选举过程中，通过扩张性财政政策贿赂选民的行径将受到更多竞争对手的指责和面临更多来自民众的压力，这不但无助于增加再次当选的机会，甚至将面临国会的责难，进而减少经济运行过程中政治周期的出现。当委员会帮助选民意识到当局实施“策略性债务积累”的企图时，这一手段也将难以持续下去。
最后，它的出现能够对各个利益集团的策略互动过程施加影响，对已经存在的财政规则无疑起到加强与监督实施的作用，从而减少规则失灵。通过恰当的制度安排，财政委员会能够植根于各个利益集团的策略互动过程中，一方面，在选举过程中，财政委员会能够对竞选各方的执政纲领进行客观的分析，有助于甄选出能够实施负责任财政政策的执政党；另一方面，选举结束之后，在预算制定过程中，财政委员会能够为各方提供一个协调机制，在保证财政规则得以遵守的情况下，平衡各方利益，防止财政“公共池塘问题”的出现。
(二)历史上的成功实践
尽管财政委员会仍然是个较为新奇的名词，但这种制度安排在某些国家已经有较长的历史。虽然只有很少几个财政监管机构能够存在超过数十年，但荷兰的经济政策分析局(CPB)是个例外，自二战之后由简·丁伯根(Jan Tinbergen)创立，一直延续至今，它成功地防止了20世纪70年代以来荷兰政府债务内生性问题的出现，消除了政府债务倾向，并在荷兰的政治经济生活中发挥着越来越重要的作用。它被IMF及OECD誉为迄今为止财政委员会最为出色的实践，(30)成为人们研究财政委员会重要的历史参考。
1945年二战刚结束，CPB开始正式运作，荷兰通过法律形式确保该机构的独立性，成立之初它的主要职能局限于提供宏观经济评估和预测。作为创立者，丁伯根这位诺贝尔经济学奖得主凭借其精湛的专业知识使CPB创立之初就赢得了公众与政府的信任。1946年，CPB对荷兰宏观经济的预测第一次成为政府预算的主要依据，经济增长、失业率、通货膨胀率及工资水平等经济指标的预测不再由政府发布，执政当局政治操纵的空间大为缩小。CPB并未就此止步，随后它进一步将评估的范围扩大至政府债务及其后果、地方政府和社保基金领域。1950年，CPB参与成立了社会经济委员会，该委员会由工会代表、独立的专家共同组成，由CPB提供技术支持，就社会和经济政策为政府提供建议，这标志着CPB正式参与到荷兰的政策决策过程中。根据丁伯根等人所制定的宏观经济模型，1961年CPB开始引入政府赤字规范，为政府赤字提供多时期的标准，以此阻止政客与利益集团的游说，保持政府财政的可持续性。在此后的十多年时间，CPB运行良好。
1974年第一次石油危机中，CPB再次向政府和民众证明了它存在的重大意义。荷兰经济形势不断恶化，“荷兰病”成为其难以忍受的痛。此时，CPB通过其精湛的专业素养，为经济开出了广受赞誉的“药方”，极大提高了自身的声誉。1986年，它开始为各个党派竞选纲领的经济潜在后果和影响做评估，这意味着CPB成为影响荷兰政治进程的重要力量，CPB在选举周期与年度财政预算中发挥作用主要通过以下四个步骤：(31)(1)选举之前的一年中，提供中长期的经济预测，与此同时，提供未来财政政策的建议；(2)在选举前的两个月，对各个政党的竞选纲领进行评估；(3)选举之后，对新政府最终确定的经济方针进行分析；(4)在选举之后的数月中，完成新的中期财政框架的制定。在这一过程中，中长期的经济预测使得各个政党的执政主张得以在相同的基准上进行评估，防止了竞选者之间对于基本事实无意义的争论，消除了因为对经济预期的差别所导致的结果的不同，使选民能够做出更为准确的判断。此外，也防止了竞选者通过会计手段来夸大其政策的效力。
在竞选之后，各个派别之间又会展开谈判，CPB在竞选之前所做出的评估往往是联合政府谈判的起点和说服其他集团的证据，这就保证了各个利益集团主张的合理性。在讨价还价结束之后，CPB使用相同的方法对达成的协议做出最后分析，成为防止有害赤字和过度政府债务积累的另一道防线。最终，财政部长在CPB宏观经济预测及所达成协议的基础上设定可持续的财政规则、债务目标，构建财政政策框架，从而有效化解了选民的不完备知识问题，也防止了各个利益集团的短视行为。
20世纪90年代之后，CPB进一步扩展其关注的范围。1997年对公共财政的研究不再局限于当期或政府的执政周期，开始延伸至代际之间，在代际视角下考察政府赤字的可持续性问题。这在学术界与政策制定者之间形成了广泛的讨论，如今这种前瞻性的代际评估方式已经成为荷兰公共财政的新范式。经过60年的发展，CPB作为独立的公共机构已经完全融入政策决策过程中，并以其专业性和客观性而保持了崇高的声誉。在降低政府债务方面，荷兰取得了惊人的成就：1947年财政委员会成立之时。其政府债务占比GDP高达214％，之后呈现持续下降态势，1954年降至88.7％，自此总体债务再没有打破100％的水平。1977年，债务水平达到历史最低值37.8％，2008年全球金融危机爆发之前也仅为45％，且面对危机的冲击，荷兰并未出现政府债务的失控，财政委员会牢牢地控制着政府债务水平。
(三)关于财政委员会的若干原则总结
尽管财政委员会并无一成不变的模式，但是荷兰CPB的成功仍然为危机之后试图抑制政府债务的国家提供了宝贵的启示，从中我们可以总结出设立财政委员会的一般性原则。
首先，独立性和声誉是财政委员会成功的关键。(32)如果它试图成功抵消政治进程中内生性政府债务倾向，那么就必须像央行一样被赋予高度的独立性。荷兰是通过法律的形式规定了CPB的独立性，这一做法类似于德国央行。除法律手段外，政府还应当为其制订长期的预算计划，以防止委员会的报告在不受政府欢迎时被政府通过削减委员会预算的手段迫使其做出修改；禁止政府部门插手委员会最高领导者的任命并允许它从专业角度雇用工作人员也是保证其独立性的有效手段。高度的独立性并不必然保证委员会能够获得声誉，声誉的获得需要长时间的积累和出色的专业技能。CPB最终在国内享有极高的声誉和信任一方面得益于丁伯根这位奠基人的个人声望和地位，另一方面也得益于其透明的数据来源、科学的预测方法以及无可置疑的高质量的预测结果。
其次，财政委员会职权范围的定义应当较为广泛，这是与中央银行最大的不同。财政委员会职能的广泛性是由财政政策功能的多样性决定的，财政政策不仅需要通过财政规则确保中期的平衡和长期的可持续，还需要在经济面临冲击时保持政策的灵活性。与此同时，就业、通货膨胀、人口老龄化等变量同样与政府债务息息相关，静态、单一领域的分析并不能得出准确的结果。因此，财政委员会如果仅仅专注于政府债务这一唯一的目标，无疑会极大束缚财政政策的空间，导致长期政府债务的失控。建立之初，CPB的主要责任是提供独立的宏观经济及财政预算的评估与展望，但是它逐步将关注的重点扩展，包括福利国家、劳动力市场、政府管制和国际经济等，与此同时，还承担为大型公共项目进行成本－收益分析，在社会福利、环境及人口老龄化等领域均做出了卓越的贡献。多领域的深入研究使CPB能够更为清晰地认识财政预算的合理性与政府债务问题，并引领民众对一系列问题进行深入讨论，进而对政策的制定产生巨大影响。
最后，财政委员会需要拥有官方的法定地位。(33)相较于专家和学者不能通过私人组成的机构或者直接参与公共讨论以对财政预算施加影响，拥有官方法定地位的优势主要体现在以下方面：(1)拥有官方法定地位能够为委员会带来更大的影响力。许多机构与个人都在争相获得媒体的关注，这种地位给予委员会得天独厚的优势，相比私人建立的机构，政府更加难以忽略官方机构的政策建议。(2)这种地位更容易使其在预算过程中拥有正式角色，这种正式角色能够为各个利益集团之间的讨价还价提供平台，并在博弈过程中对其施加影响与限制以防止“公共池塘问题”的出现，也正因此促成了CPB的成功。(3)可以确保独立的学者和经济学家能够持续参与财政政策的讨论，防止政府的有意排挤和规避。通常伴随专业化程度的加深，作为个体学者的研究成果往往难以进入决策层的视野，官方的委员会能够确保将专业的学术才能贡献于政策制定中。
需要说明的是，由于各国政治体制与文化环境的不同，独立财政委员会的制度设计并无完美的模式，现实中各国的制度安排同样千差万别，成功的实践并非需要完全满足上述三个原则。正如2010年冯·哈根(Jürgen von Hagen)所说：“财政委员会的有效性最终由社会共识和政府对其授权的承诺所决定。”(34)
五 当前发达经济体财政委员会实践的局限及未来发展方向
2008年全球金融危机之后，面临逐渐失控的政府债务，独立财政委员会的制度安排得到了欧盟委员会、欧洲央行以及IMF等机构的支持，各国政府表现出对财政委员会的浓厚兴趣。2007年瑞士建立财政政策委员会(FPC)，2008年加拿大建立议会预算办公室(PBO)，同年匈牙利建立了财政委员会，2010年英国及斯洛文尼亚也加入这一行列。通过这种制度安排以应对政府债务倾向正在引起越来越多的国家的关注，但是在实践领域它仍然存在潜在的局限性。
一方面，独立性是财政委员会发挥自身作用的重要支撑，但是央行的实践却充分说明长期确保委员会的独立性绝非易事。过去20年中，全球已经有越来越多的央行实现独立，大多数经济学家赞同为达到长期价格稳定的目标，央行的独立性是必要的，并成为支撑现代货币政策框架有效运作的制度保障。然而为应对危机，世界各国央行独立性普遍受到削弱，央行领导人被迫承担起更多的超出自身职权范围的使命，货币政策的政治意味变得浓厚(如为政府债务直接融资、长期维持零利率水平、容忍更高水平的通货膨胀目标等)，这一现象与二战之后的情形相似。危机后央行的治理模式正在向20世纪30年代倒退，央行日益面临更多的监管规则介入，决策过程中政府的参与程度更高了，在实施货币政策过程中对市场机制的依赖日益减少。央行作为独立机构而存在的观点逐渐被人们抛之脑后。
在危机时刻，对于经过长期实践检验且已经成为全球货币政策共识重要组成部分的央行独立性尚且遭受如此挑战，刚刚兴起的独立财政委员会的命运可想而知。其中最为典型的例子即2008年建立的匈牙利财政委员会。2000－2006年期间，匈牙利的公共财政状况持续恶化，高达10％的财政赤字让匈牙利在欧盟成员国中“名列前茅”。财政委员会应运而生，不仅通过法律的形式确保了委员会的高度独立性，而且要求所有成员不得具有任何党派背景及政治立场，任期九年并且不能撤销。该委员会为国会提供评估和咨询服务，但独立于国会，上述一系列制度安排似乎充分保证了委员会的独立。然而，2010年3月大选之后，当财政委员会对新政府2011年财政预算提出批评之后，其经费随之被削减。与此同时，政府不顾国际社会、民众和学术界的强烈反对，以削减政府开支的名义解散了这一新生机构，并要求彻底改革财政委员会成员组成，大幅度限制其职权范围，最终使得委员会成员仅余三人，由总统提名委员会主席，并且主席职位乃是无薪水的兼职，对于政府预算不得指手划脚。匈牙利财政委员会独立性尽失，不再拥有任何具体的职责，该机构名存实亡。
另一方面，相比独立央行，独立的财政委员会更容易产生“民主合法性”问题。在过去的30年中，无论是在学术界还是在实践领域，人们逐步达成共识：货币政策能够对经济所做的最大贡献就是稳定价格，因此央行所承载的使命逐步收窄，最终集中于长期的价格稳定，这一货币政策目标所产生的再分配效应很少，(35)同时货币政策又不涉及跨地区、跨代际转移支付，因此避免了上述问题的产生。但是对于独立的财政委员会而言，它对宏观经济形势做出预测或对某项特定的提案进行分析的职能并没产生任何争议，但是当它对政府的某项财政政策提供评估并提出建议时，问题就产生了：这项职能毫无疑问会对政策产生巨大的影响甚至逆转，非民主选举产生的委员会专家正在剥夺经过民主选举产生的执政者制定政策的权力，而这一政策同时还带有极大的再分配的性质。在财政整顿过程中如何避免民主成为最大的牺牲品，这一问题至今仍然困扰着欧洲，困扰着世界。
正是基于这种考虑，2008年加拿大成立国会预算办公室(Parliamentary Budget Office)，国会委托其对政府的财政状况、政府发布的宏观经济形势报告和趋势进行分析，此外，该办公室还应其他委员会或议员的要求对国会已经批准的提案提供经济评估。(36)2007年8月，瑞典建立了财政政策委员会(The Swedish Fiscal Policy Council)，其主要职责是对政府的财政政策提供独立的评估。财政政策委员会回顾并评估政府与国会所制定的财政与经济政策目标实现的程度，这些目标包括：长期财政的可持续性、盈余目标、支出限制等，此外，还对财政政策是否与长期经济和就业的可持续增长相一致以及政府预算提案提供详尽的分析。(37)2010年，英国建立预算责任办公室(The Office for Budget Responsibility)，为其自身的公共财政状况提供独立、权威的分析。它主要扮演以下四种角色：(1)对经济和公共财政状况提供五年期的预测，每年发布两次《经济和财政展望》；(2)对财政规则所定的目标能否实现提供判断；(38)(3)对长期公共财政的可持续性提供评估，对不同的财政支出和税收计划所带来的结果进行预测；(4)仔细审查、分析政府债务的成本。(39)同时，所有的分析与研究必须基于当前政府的财政政策，除此之外禁止其从事其他任何研究。
由此可见，为避免“民主合法性”问题，当前各国财政委员会的职责主要局限于提供客观的宏观经济预测，对政府的财政政策是否与目标相一致做出规范的判断。所有的分析都是基于当前政府所实施的政策，一般不涉及相关的政策建议。但另一个问题接踵而至，即如何确保独立财政委员会的有效性。1975年美国建立的国会预算办公室(Congressional Budget Office)即为此类独立财政委员会的典型代表。(40)单一的预测职能在解决民主合法性问题的同时，却极大限制了财政委员会抑制政府债务倾向功能的发挥，面对财政公共池塘问题时软弱无力，这一矛盾在美国已经长期存在。尽管美国的国会预算办公室同样拥有较为久远的历史，并建立了较高的声望，但是这一机构将职责局限于现存的政策分析或对议案进行评估，无法就如何改进财政政策提供智力支持，无法为财政巩固指明方向，因此也就无法克服政府自身固有的债务倾向。1975年在CBO成立之日，美国政府债务占比GDP仅为33.1％，之后一路攀升，1993年达到72.4％。面对全球金融危机的冲击，政府债务完全失控，2011年达到102％的历史最高水平，至今仍未出现下降的态势。如果不能在民主合法性与有效性的两端有所取舍，美国即为前车之鉴，只能让成立之初的憧憬变为失望。
当前各国的实践仅处于起步阶段，财政委员会的独立性和声誉建立都需要经历长期的考验，但是这对于委员会而言却生死攸关。未来如何建立长效的制度安排以确保委员会的独立性将持续考验各国的智慧，如果不能成功解决这一难题，建立财政委员会的意义荡然无存。此外，面对民主合法性和有效性之间的冲突，发达经济体需要艰难的平衡。较为可行的方式是，在建立之初，委员会需要得到民众的认可，因此民主合法性更为重要，可以赋予财政委员会较少的职责(如仅提供经济预测)；当委员会获得较高的声誉之后，再逐步扩大其所关注的领域，进而在控制政府债务、确保财政可持续性方面发挥更大作用。与荷兰CPB相比，近期各国建立的独立财政委员会无论是制度设计、职能安排还是独立性和声誉方面均存在较大的差距，驯服不断膨胀的政府债务还有很长的路要走，值得庆幸的是，我们在朝着正确的方向努力。
［收稿日期：2013-01-12］
［修回日期：2013-03-11］
注释：
①这一表述最先出现在1781年5月30日亚历山大·汉密尔顿写给莫里斯的信中，在美国财政部公共债务办公室网站亦有提及。详见http://www.publicdebt.treas.gov/history/1700.htm。
②Davide Furceri and Aleksandra Zdzienicka,"The Consequences of Banking Crises for Public Debt," OECD Economics Department Working Papers,No.801,2010.
③Douglas W.Elmendorf and Gregory Mankiw,"Government Debt," NBER Working Papers,No.6470,1998.
④Emanuele Baldacci and Manmohan S.Kumar,"Fiscal Deficits,Public Debt,and Sovereign Bond Yields," IMF Working Paper,No.184,2010.
⑤Carmen M.Reinhart and Kenneth S.Rogoff,"Growth in a Time of Debt," American Economic Review,Vol.100,No.2,2010,pp.573-578.
⑥Stephen Cecchetti,Madhusudan Mohanty and Fabrizio Zampolli,"The Real Effects of Debt," Bank for International Settlements Working Papers,No.352,2011.
⑦所谓公共财政“黄金法则”是指为恢复预算平衡设立框架性法案，并在一定年限内使财政预算达到平衡。
⑧George Kopits,"Fiscal Rules:Useful Policy Framework or Unnecessary Ornament?" IMF Working Paper,No.145,2011.
⑨George Kopits and Steven Symansky,"Fiscal Rules," IMF Occasional Paper,No.162,1998.
⑩IMF,"Fiscal Rules—Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances," Fiscal Affairs Department Paper,2009.
(11)Stéphanie Guichard,Mike Kennedy,Echkard Wurzel and Christophe Andre,"What Promotes Fiscal Consolidation:OECD Country Experiences," OECD Economics Department Working Papers,No.553,2007.
(12)Xavier Debrun,Lament Moulin,Alessandro Turrini,Joaquim Ayuso-i-Casals and Manmohan S.Kumar,"Tied to the Mast? National Fiscal Rules in the European Union," Economic Policy,Vol.23,No.54,2008,pp.297-362.
(13)从图2中各国每年债务变化率的中位数来考察，得出的结论并无太大差异。
(14)如1979年罗伯特·巴罗提出了税收平滑模型，基本思想为由于税收对个人选择存在扭曲，因此政府更为偏好稳定的中度的税率，这就为政府依靠赤字和债务为战争融资提供了理由，对于政府债务的变化给出了解释，但这一假说却无法对20世纪70年代之后的高债务的系统性倾向做出解释。具体可参见Robert J.Barro,"On the Determination of the Public Debt," The Journal of Political Economy,Vol.87,No.5,1979,pp.940-971。
(15)James M.Buchanan and Richard E.Wagner,Democracy in Deficit:The Political Legacy of Lord Keynes,New York:Academic Press,1977.
(16)Lars Calmfors,"Fiscal Policy to Stabilize the Domestic Economy in the EMU," CESifo Economic Studies,Vol.49,No.3,2003,pp.319-353.
(17)Kenneth S.Rogoff,"Equilibrium Political Budget Cycles," American Economic Review,Vol.80,No.1,1990,pp.21-36.
(18)Torsten Persson and Lars E.O.Svensson,"Why a Stubborn Conservative Would Run a Deficit:Policy with Time—Inconsistent Preferences," The Quarterly Journal of Economics,Vol.104,No.2,1989,pp.325-345.
(19)Barry Eichengreen,Ricardo Hausmann and Jürgen von Hagen,"Reforming Budgetary Institutions in Latin America:The Case for a National Fiscal Council," Open Economies Review,Vol.10,No.4,1999,pp.415-442.
(20)Charles Wyplosz,"Fiscal Rules:Theoretical Issues and Historical Experiences," NBER Working Paper,No.17884,2012.
(21)Alberto Alesina and Allan Drazen,"Why Are Stabilizations Delayed?" American Economic Review,Vol.81,No.5,1991,pp.1170-1188.
(22)即如果货币政策是相机抉择的，短期内它会试图在较低的通胀水平上采取扩张型的政策以增加产出减低失业，伴随人们在工资和价格上加入预期因素，最优货币政策在不同时间具有不一致性，长期内扩张型政策唯一的后果即较高的通货膨胀率，因而央行天生具有通货膨胀偏好。
(23)资料来源：美国财政部，http://www.treasury.gov/initiatives/Pages/debtlimit.aspx。
(24)Charles Wyplosz,"Fiscal Policy Councils:Unlovable or Just Unloved?" Swedish Economic Policy Review,Vol.15,2008,pp.173-192.
(25)Jürgen von Hagen and Ian J.Harden,"Budget Processes and Commitment to Fiscal Discipline," European Economic Review,Vol.39,No.3,1995,pp.771-779.
(26)对独立财政委员会的早期讨论可参见Alan Blinder,"Is Government too Political?" Foreign Affairs,Vol.76,No.6,1997,pp.115-126; Simon Wren-Lewis,"Avoiding Fiscal Fudge," New Economy,Vol.3,No.3,1996,pp.128-132; Simon Wren-Lewis,"The Compatibility between Monetary and Fiscal Policies in EMU:A Perspective from the Fiscal Theory of the Price Level," in Marco Buti,ed ,Monetary and Fiscal Policies in EMU:Interactions and Coordination,Cambridge:Cambridge University Press,2003,pp.65-91; Charles Wyplosz,"Fiscal Policy:Institutions vs.Rules," Report Prepared for the Swedish Government's Committee on Stabilization Policy in the EMU,December 2001。
(27)Xavier Debrun,David Hauner and Manmohan S.Kumar,"Independent Fiscal Agencies," Journal of Economic Surveys,Vol.23,No.1,2009,pp.44-81.
(28)Robert Hagemann,"Improving Fiscal Performance through Fiscal Councils," OECD Economics Department Working Papers,No.829,2010.
(29)Charles Wyplosz,"Fiscal Policy Councils:Unlovable or Just Unloved?" pp.173-192.
(30)具体内容参见IMF,"Kingdom of the Netherlands:Report on the Observance of Standards and Codes—Fiscal Transparency Module,and the Aide-Mémoire Regarding the Fiscal Framework," IMF Country Report,No.06/124,2006; OECD,Economic Outlook,No.88,2010。
(31)详细论述参见Frits Bos and Coen Teulings,"The World's Oldest Fiscal Watchdog:CPB's Analyses Foster Consensus on Economic Policy," CPB Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis Discussion Paper,No.207,2012。
(32)Lars Calmfors,"The Role of Independent Fiscal Policy Institutions," Stockholm University Seminar Paper,No.767,2010.
(33)Lain Calmfors and Simon Wren-Lewis,"What Should Fiscal Councils Do?" Economic Policy,Vol.26,No.68,2011,pp.649-695.
(34)Jürgen von Hagen,"Sticking to Fiscal Plans:The Role of Institutions," Public Choice,Vol.144,No.3,2010,pp.487-503.
(35)不可否认，央行利率的改变和通货膨胀的不同水平对于债权人和债务人而言存在着一定的财富再分配效应，但当利率和通胀的变化率很小时，这种效应几乎可以忽略。
(36)资料来源：加拿大国会预算办公室，http://www.pbodpb.gc.ca/en/。
(37)资料来源：瑞典财政政策委员会，http://www.finanspolitiskaradet.se/english/swedishtlscalpolicycouncil.4.6f04e222115f0dd09ea80001437.html。
(38)主要包括两个中期的财政目标：五年期内实现经过周期调整的预算平衡以及在2015－2016年实现政府债务占比GDP的下降。
(39)资料来源：英国预算责任办公室，http://budgetresponsibility.independent.gov.uk/。
(40)CBO将对预算提案的成本与长期效果的分析报告提交国会，主要任务是提供“客观、及时、无偏袒的分析，为联邦预算、国会预算过程中所需信息提供支持，以帮助经济与预算决策”。如今CBO已经享有较高的信誉，并在年度预算与预算监管中占据重要地位。但其分析报告仅局限于财政提案，而不涉及任何的政策建议。详见http://www.cbo.gov/。
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