纵向权力结构合理化：中央与地方关系和谐发展的基本进路*，本文主要内容关键词为：进路论文,纵向论文,和谐发展论文,权力论文,中央论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2008)06-0029-07
社会和谐的关键是宏观和谐，包括中央与地方政府之间关系(简称央地关系)的和谐。在中国，央地关系存在不和谐问题，已经成为不争的事实。尽管理论界和实践中有许多解决问题的模式和方案，如分权模式、依赖模式、垂直领导方案等，但是效果并不理想。从长远看，有些无助于问题的解决。反而会成为一系列其他问题产生的根源。因此，构建和谐的央地关系具有紧迫性和必要性。
构建中央与地方政府之间的和谐关系的路径，必须反映央地关系的实质、遵循央地关系发展的历史规律。据此我们认为，公共权力纵向结构合理化不失为一条可行的基本路径。所谓权力结构的合理化是指结构要素的分化与协调、结构要素的有序化、权力控制的有效性，即结构化、协调化、有序化和可控化的过程，它所达到的程度必须与当时政治经济社会发展背景相适应。
一、权力结构合理化：中央与地方关系的生成发展之路
政治发展是公共权力不断分化、管理服务职能专业化的过程。如果以总结性的眼光回顾公共权力的纵向生成发展路径，可以概括为三个递进的阶段，即中央与地方关系的单极化阶段、二元化阶段和多元化阶段，它们各自对应于主体关系的控制模式、互动模式、合作模式。这些模式被用于解决各阶段之前存在的主要问题，即分裂或专制、分权的不平衡或两极化、公共需求多元化等，而被当时认定为和谐的合理的权力结构。
(一)单极化阶段
尽管中央与地方政府关系始终存在，且很早即被提出，但是，早期国家或城邦区域的普遍紧凑，使内部分权问题并不迫切，而且政府权力的公共性也不明显，因此中央与地方政府关系的发展被推延至民族国家建立，并从民族国家的权力集中开始。
单极化阶段的控制模式解决了两大问题而被认同为当时权力结构的合理模式：一是解决了主权国家建立前政权与教权的纷争、地方共同体割据等问题，满足了资产阶级对统一市场的迫切需求，清除了多种共同体独立分散、领土分割、专制暴政的障碍，实现了地方政治的国家整合；二是提高了国家能力。“民族国家的形成过程，也就是国家权力自主性增强、国家行动能力扩大和国家权威合法性转换的过程。”[1]它是中央与地方权力结构的起点和雏形，具有主权权力单向性和权力中心唯一性特征，以中央对地方的控制度为和谐的衡量标准。
从理论上讲，该模式的代表人物当数英国的戴雪、美国的联邦党人、古德诺、威尔逊、法国的托克维尔等。其理论假设是，人类社会能够通过深思熟虑和自由选择来建立一个良好的政府。他们对国家政治秩序及政治关系的未来发展前景抱有信心，相信政府之间、政府与社会之间的和谐繁荣是可能的，并尽量设计出主权控制型的理想的公共权力关系。用古德诺、威尔逊及其追随者的观点看，只有单极化才能保障权力运作的秩序。中央与地方政府之间单极权威的存在和认同是它们关系存续和运作的前提，因而并不构成问题，反而是解决地方割据、教权与王权之争的良方。
单极化的控制模式论证了官僚等级的管理体制和唯一的中心即国家或代表国家的中央的存在必要性，突出了中央在民族国家建构中的作用，而对地方地位和功能的注意相对较弱。托克维尔在分析18世纪的法国时说道：“由于中央政权已经摧毁了所有中间政权结构，因而在中央政权和个人之间，只存在广阔的空间，因此，在个人眼中，中央政权已成为社会机器的唯一动力，成为公共社会所必须的唯一代理人。”[2]这种模式在19世纪中后期受到挑战。
(二)二元化阶段
推进央地关系和谐发展的动力既源于内部管理的需要，又源于外部经济和社会发展的压力。二元化阶段是中央回应地方公共福利和公共管理要求的结果，是现代化、政府发展、经济管理和社会服务职能扩大、地方政府地位提升及其作用增强的综合结果。它以央地关系的职责边界的相对清晰化为和谐内容。19世纪60年代，西方国家地方政府不再满足于中央政府的附属地位，纷纷要求在地方事务上有更多的发言权，央地关系出现矛盾和冲突。解决的主要途径就是分权，包括行政性分权和政治性分权。最为典型的是美国宪法对中央与地方职能范围的分割。美国建国初以联邦制结构完成了国家权力的单极化过程，同时又以强大的统一的联邦政府与自治型州政府的并存方式完成了二元化过程。不过，在欧洲国家，这种分化程度和内容是有区别的。“美国始终存在着职能联合而权力分立的状况，而欧洲却发展为职能分化而权力集中的格局”[3]。
该阶段的互动理论模式起源于19世纪英国学者史密斯提出的中央集权与地方分权的结构理论。之后，经过D·赖特的具体化，产生了中央与地方政府之间的分离模式、下位包含模式和相互依存模式。我国学者在借鉴国外模式的同时，结合中国实际，形成了魏礼群、董辅礽的经济分权模式、辛向阳的博弈模式、薄贵利的适度分权模式、金太军的双向依赖均权模式等。[4]这些分析从二元角度认识处理央地关系问题，使地方政府的民主和效率价值得到广泛认同。
该模式凸显了中央与地方政府关系的互动、合作的一面。既有利于解决权力高度集中的弊端，又利于调动地方政府公共服务的积极性；既避免了专制之害，又避免了分裂之苦，对地方政治经济发展产生积极影响。
随着时间推移和社会发展，该模式也逐渐出现问题。由于找不到集权与分权的平衡点，实践中仍然存在事实上的不平等和不平衡，从而导致权力的低端和谐，集权分权的恶性循环，并且，因为太关注效率，主张通过集权和控制机制来促进效率，过于关注行政过程的效率问题，与现代国家的民主理想背道而驰，结果形成了公共行政的“知识危机”。[5]
(三)多元化阶段
二元冲突依赖理论是在央地关系的单极控制理论解决不了现实问题后出现的，而自身弱点又在信息化和多元化的民主社会被放大。
1.公共服务需求的个殊化得不到满足。尽管地方政府的作用得到充分释放，但是在多元化的社会中，仍然不能满足社会的需求，这就需要其他组织和社会力量参与公共产品的生产和提供。而二元关系模式不能提供相应的制度激励。
2.全球化使政府的权威受到削弱。“所有国家，无论大小、强弱，其政府的权威都由于技术和金融革新、由于各国经济加速一体化为一个单一的全球市场经济而受到削弱。……”[6]全能政府、管理型政府遭受质疑。
3.多元化及信息化挑战二元权威的正当性。多元化的管理主体、管理工具需要整合，信息技术的运用使共同治理成为可能。整合与治理依靠的是共同价值以及权威的强制，这又需要扩大合作、平衡矛盾。治理的核心特征是“权威在治理的不同层次之间或不同的基础设施之间被重新划分”[7]。这时，政权的合法性和有效性成为央地关系发展面临的主要问题。这一阶段权力结构进一步分化、有序化和协调化，在政治发展阶段不同的国家有差别。一般说来，现代化程度高的国家存在多元合作，“现代化在很大程度上也包含了社会势力的增长和多样化”，[8]社会力量作为中央与地方两个主体的补充作用和平衡力量，促进央地关系更为和谐。反之，发展中国家权力结构化过程相对滞后。
总之，从历史发展看，公共权力在中央与地方之间是不断分化的，呈现出从简单到复杂、从低级到高级逐步增量的趋势，呈现出中央优先到央地关系之间和谐，再到央地关系与外界之间和谐的发展趋势，具有累积递进关系。这些阶段以当时主要问题及其措施加以区分。不同背景下国家面临的主要问题决定当时央地关系的和谐内涵，其实质是对构建背景的反思和认识，也是对未来央地关系和谐构建的启导。从这个意义上说，今天央地关系的和谐构建必须建立在历史的延续基础上。对于中国而言面临的问题不单单是第三阶段的问题，它还包括前两个阶段没有解决或解决不彻底的问题。
二、权力结构合理化：中央与地方关系和谐发展的逻辑理路
构建中央与地方政府之间和谐关系的理论和方案尽管很多，但是，结果不尽如人意。为什么人们花费了那么多的精力和政策工具去解决的问题依然存在？这与问题的复杂性和解决的难度有关，也与解决问题的思路和措施不当相连。本文提出，权力结构合理化是央地关系和谐发展的基本进路。具体路径见下图。
中央与地方关系和谐发展理路
(一)权力结构化
合理化的权力关系最基本的要求就是权力结构化，权力结构化是公共权力关系和谐存在发展的前提。“政治发展在结构方面的表现就是分化。”[9]“结构是明显的出发点，关系只发生在一个既定的结构脉络之中。”“结构既能促进也能限制”。[10]这些结构通过主体功能的确认和权力边界的限制，发挥维护政治秩序的作用。同时，分化中的专业化过程与国家能力的增强成正比。“从历史上看，不断分化和专业化的政治组织和角色始终是同政治体系能力的增强联系在一起的。”[11]权力结构化的过程是职权的分化和职能的专业化过程。
权力结构化是由中央与地方政府关系的实质决定的。中央与地方的关系实质上就是权力关系，而“央地关系问题的实质就是中央与地方的分权关系”[12]，是结构问题，包括结构缺失和结构失衡。前者要求结构化，后者要求协调性。作为联系性关系和功能性关系，央地关系的权力结构有两个维度：
一是政府与社会的维度。政府与社会、市场领域的权力范围分离。央地关系是政府之间的关系，其权力的边界要与私域、市场区别。同时，央地关系作为政治关系，它既不同于政府与市场、市场与公民之间的带有交换意蕴的利益关系，又不同于国家与国家之间无最高权威的松散关系，具有强制性。中央与地方的主体关系具有公共权力的性质。“只有认识到权力的嗜好是社会事务中重要活动的起因，历史，无论是古代的或现代的，才能得到正确的解释。”[13]而现代国家权力归属于公民，所以，央地关系必须体现公民主体的存在。必须有公民参与的多元主体的网络结构，而不是单向度的简单等级结构。
权力具有扩张性和自我膨胀性，会扩张直到约束的边界为止，因此需要结构加以限制，划分权力边界，防止权力之间的相互侵犯。除了公共权力的横向划分外，更需要中央与地方之间权力包括事权、人权、财权的纵向划分和规范化。
二是中央与地方的维度。政府与社会分权后，建构政府内部中央与地方各自地位和作用、资格能力和角色。央地关系以承载一定的功能而生存，本质上，仍然是职责在全国与地方政府之间的分配关系，是国家出于治理而建立的功能性关系，主要指在全国性与地方性事务的划分的基础上，决策、执行、监督职能的分工。中央从综合职能中分离出地方政府的执行职能、社会的监督职能，这些变化正是适应管理区域的扩大和人们对政府的需求增多以及现代化的发展而出现的。通过对权力的分解与职能的合理配置，辅之以不同的处理上下级关系的原则，形成形形色色的权力结构体系，奠定和谐央地关系框架。
(二)权力结构的协调化
它指央地关系结构与环境、央地关系结构的要素内部及其相互之间的契合与调适，相互协调，相互依存，相互促进。包括国家权力与社会权力、政府权力与市场权力、决策和执行权与监督权力、中央与地方权力、政府职能与政府部门之间的契合。权力结构协调化建立在价值共享基础上，是产生或巩固共同合作结果的有序结构的过程。
首先是央地关系的发展与当时的经济政治社会发展状况相适应，防止权力结构的固化。使央地关系的结构要素重组“转变到一个符合现代要求的结构，使得整个政治制度和行政体制的安排，能够切合转变中的市场经济结构本身的内在需求和外部需要”[14]；转变到符合民主政治发展所形成的相互制约、相互作用的关系模式。转变到符合法治社会的需要，“中央地方政府关系最好有法律的依据，而不能陷于行政的博弈。”[15]
其次，要素之间的层次关系、隶属关系相互协调。尤其需要根据受益和效率的原则，合理确定中央政府与地方政府权责范围，做到主次分明，责任清晰，相对稳定、良性互动。“实现政治体系内部权力分配的集分平衡，既要解决好行政权力的层次性划分，又要解决好同一层次行政权力的功能性划分，还要解决好层次性划分和功能性划分的配套衔接”。[16]美国宪法划分央地职责的做法是促进央地关系和谐的典范。联邦政府专有职责范围、州政府专业职责范围以及共享范围的列举方式体现了统一性与灵活性相结合的原则，它与许多国家纵向权力界定的非确定性、行使的非程序性和权力责任机制的双重性相比，对和谐关系的构建具有明显优势。
再次，央地关系协调化可以通过具有约束力的不同机制得到实现。最重要的是规范机制以及在此基础上的争端解决机制。
(三)结构的有序化和可控化
新保守主义认为，国家是秩序的基础，秩序本质上是等级结构，社会和谐一刻也离不得，但是它不可能自发产生，所以关键是建立强大的政治权威，有效地约束行为。事实上，在结构性权力中，权力界限与性质是由成员中最强大者加以设定。但是，权力结构中“即使是最强者也绝不会强得足以永远做主人，除非他把自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。”[17]要达到结构的有序化和可控化，根据耗散结构理论，必须具备一定条件：开放系统、要素间相互作用。国家权力结构系统要开放给公民、媒体、中介组织等社会系统，有公民社会的需求输入，以及公共性政策的输出。系统的结构是要素的秩序。国家权力纵向结构系统依赖于它们的角色和要素之间在权利和义务关系上的互补性。
总之，从早期央地关系产生发展的规律看，权力的结构化是其存在的前提和基础，但是仅此不足以实现和谐，还需要结构内外要素之间的协调化、有序化和可控化来实施结构自身的公共服务功能。一个合理的权力结构为公民平等地进入权力体系提供了可能，一个合理的权力结构为合理分配社会资源与解决社会纠纷提供了可能。
纵观中国历代央地关系的历史发展可见，其低端和谐或不和谐的根源就是公共权力结构的问题。它表现为“收(权)—(僵)死—放(权)—(混)乱”(简称“收死放乱”)的恶性循环，表现为我国央地关系的调整频率太高，范围过广，单方面随意性，实质是结构失衡。
上述问题引发的下列问题进一步说明结构合理性的意义。中央何以能够自由频繁地收权、放权？地方为什么要挑战中央的权威以及如何能够挑战中央权威？答案是公共权力结构要素缺乏，从而导致权力之间关系的失衡和权力的制约缺失。因此，在中国，集权与分权问题，实质上就是权力的结构问题。集权与分权是单一制国家的常态，并不一定构成问题，也不能解决真正的问题，只有在结构缺失或结构失衡的条件下，才可能转化为现实问题并为问题解决提供路径。
目前我国学术界对央地关系和谐构建的方式主要有五种，它们从另一方面说明解决中央与地方关系的前提就是权力合理化。不解决纵向权力结构合理化问题，几乎所有方案都难奏效。
1.职责划分方案只有在权力结构比较规范的前提下起作用。职能分化和专业化可以促进央地关系和谐。但并不表明，只要职能划分清晰了，央地关系问题就能解决。因为结构职责划分只是结构化的深层内容。况且，政府之间职责划分只具有相对意义，无论怎样努力，组织内部的职能和权限范围都不能完全划分清楚，权责交叉、重复、冲突、空白、混沌的现象长期存在。
2.法律制度方案中的法律本身就是权力分配结构的组成部分。根据目前流行观点，我国央地关系不和谐的根源在于法律制度的缺失。而综观法律制度健全的西方发达国家可知，法律制度只是问题的一部分，不是问题的全部。不可否认，它可以平衡协调二者关系。关键是什么制度，如何保证制度执行？实际上，制度缺失只是结构失衡的外在表现。
3.垂直管理体制方案的作用和影响有待检验。它不符合加强地方政府管理职能的原则，更加放任地方政府的不作为。同时，还会增加中央垂直管理部门与地方的矛盾，使各地的管理更加混乱。[18]中央的垂直管理，只应用于少数重要和特殊的行业，而不能普遍化，泛滥化。
4.财政经济分权方案，在某种意义上仍然是公共财政在中央与地方之间的结构问题。任何财税权分配以及经济利益分配的对策都只能治标不治本。从世界上实行宪法制度到现在持续进行的世界性行政改革看，中央与地方的关系的失衡决不会简单到只是机构或官员追求政绩的偏执行为或者对不当得利财产的贪婪。
5.司法方案。作为主体性关系，其约束对象也应该是主体性的，故有人提出了司法制约的路径。要求对中央与地方政府间关系进行司法调节，建立相应的司法体制。[19]问题是没有其他结构的配合，在中国目前的司法背景下，其约束难度与解决问题的难度同样大。
三、权力结构的合理化：中央与地方关系和谐发展的构建之路
(一)保障公民在场：解决当代中国央地关系问题(和谐)的必经之路
公民在场(State Presence)是指现代公民作为形塑力量及符号的在场，指公民及其权利的被认识与被保护。在场(the presence)是哲学认识论中的一个概念，表示主体可以直接感受和拥有的当下存在，这里借以表达事物的客观存在及其被认识。中央与地方政府关系中的公民在场指公民及其权利构成央地关系存在和运作的基础、依托和归属及公民的主体化。就操作层面，要求央地关系体现公共性而非区域性和部门利益。
没有公民在场，就不能体现央地关系的政治权力的实质；没有公民在场，央地关系容易内化为部门利益和地方利益的华丽外表，不能体现权力本身的归属，而且容易导致中央与地方之间的权力“拉锯战”；没有公民在场，或公民被放逐，所有解决央地关系问题的答案就会成为虚假命题，要么效果不佳，要么成为其他问题产生的根源。
只有公民在场，才能构建结构力学中最稳定的三维权力结构，这个结构是持续和谐的保障。公民作为第三方“他者”，对中央和地方行使监督制约权，平衡中央与地方政府关系。作为常态的稳定器公民不能只在朝代兴衰更替的起点和终点起加速器的作用。以公民而不以市场为“三维”中一方的理由是，市场领域的等价交换原则与公共领域的公共性原则不能划约。
公民在场主要有两种方式：一种是主体的在场，表现为通过主动的揭发、投诉、选举等方式实现；一种是权利的在场，即以公民的人身、财产权的法律规则为边界，消极地提示政府干预的界限，限制强势权力的范围。我国《物权法》的出台和实施就是对公民在场的最好保障。当然不能止于单一法律。政策或政府主动体现公共性更能体现公民在场。
要使公民在中央与地方之间起到平衡器作用，首先，要从法律上保证民众迁徙自由权；其次，要保护和尊重公民意志的表达自由，使作为公民的个人在场；最后要承认并积极推动社会中介组织的发展，使公民组织发挥在场作用。因为在政治生活中，单个的公众不足以制约政府的任何一方，只有组织的力量更有效。
(二)建立公民—中央的信息“直通车”：解决结构的协调化问题和“距离悖论”
在传统的央地关系的均势体系中，资源是中央政府的基础，因而也是至关重要的权力来源。工业时代中央控制武力、经济，从而在这个意义上处于优势。但是信息时代却打破了这一格局。知识是有助于形成政治技能的政治资源。地方政府控制的信息和无法传达的地方知识以及他们带来的影响，使均势天平向地方政府倾斜。因此，需要构建中央与公民之间的信息直通车。
1.推进地方信息的公开化
信息不对称是央地关系成为问题的主要原因之一。地方能够挑战中央，除了经济实力增强外，关键还在于基于地方性信息之上的地方知识的多样性和封闭性。在网络时代，政府的信息垄断权正受到非政府组织和无所不在的媒体的挑战，但是地方政府垄断的地方性知识如一些默会知识却较少受冲击。这种变化会破坏等级制组织结构的秩序。
韦伯强调：“任何官僚组织都力求通过对知识和意图的保密来增加其专业上的优越性”，而“职业机密亦是官僚制的独特发明”。[20]尽管信息技术和计算机的运用，构成了远距离地组织政治活动和运用政治权力的可能性，但是，蕴涵于显性的机构、职能、法律中的文化因子和微观场域却不是技术可以传送的。我国的地方政府凭借其信息优势往往成为权力实践意义上的强者，在实际上构成对中央政府和地方民众的双重信息垄断。地方政府的这种信息垄断往往会被地方利益集团利用，从而俘获公共权力，使地方“挟持”公民挑战中央成为可能。中央政府可能缺乏有效手段获取有关地方的准确信息，失去对地方政府的必要监督，而助长了地方的“自选动作”偏差。因此，中央政府有必要利用现代电子技术，建设具有实质意义的双向的电子政务，摒弃多层过滤型的信息网络，建立中央政府与民众的信息“直通车”，使中央与民众直接的联系和接触，从而获得地方知识。为此，中央政府要建立地方信息公开化平台；提高信息处理能力，经由民众提升地方知识。
2.重视并解决“距离悖论”
“距离悖论”是美国学者弗雷德里克森在《公共行政的精神》一书中，描述下列现象的概念：公众倾向于在抽象的意义上对政府和政府事务持负面的看法。但是在与政府项目或具体的政府官员打交道时，公民又倾向于对政府官员持正面的看法。[21]在我国特指，公众认同远距离的中央政府而排斥厌恶近距离的地方政府及其官员的“距离悖论”现象。老百姓流传的“中央是亲人、省里干部是好人、身边干部是敌人”的说法部分地反映了公众与地方政府关系的不和谐和矛盾。这种状况不利于中央与地方的持久和谐。
解决的方式：一是给予地方政府一定的管理自主权。自主性是政治组织和政治程序独立于其他社会团体和行为方式而存在的程度，它使地方政府的决策能够在民众与上级之间作自主地选择。当然，前提是考核地方政府，公民必须在场；二是将中央—地方—民众的单向层级直线关系改造为中央与地方、中央与民众、地方与民众的三角关系；将传统的支配与被支配、管制与被管制的关系改造为“伙伴关系”，形成相互之间的共同忠诚；三是在行政诉讼制度上，允许公民以中央政府的政令为依据向较高级别的司法机构诉讼，使中央通过司法机构了解地方信息。
(三)提升中央效能权威：内在于央地关系和谐的秩序保障
权力结构不仅要合法，而且要有效。在科学执政的背景下，构建央地关系的实质和谐，绝不是意味着构建一个他们之间没有矛盾、没有利益冲突的关系，而是一个有能力解决矛盾和化解利益冲突，并由此实现矛盾双方利益总体协调的关系。这个能力的主动方是中央政府，而中央政府却权威流失。只有提升中央效能权威，才能为央地关系和谐提供保障。
1.提升中央效能权威。政治关系总是以权威的存在为前提。权威认同是现代国家合法性的核心。在一个以多元化为主要特征的现代化后发型国家，虽然仍存在传统权威和魅力权威，但是更需要法理权威，法理权威更能持久稳定。尽管，我国面临着限制权力和分散权力、重新创造权威的双重任务，但是“必须先有权威，然后才能对它加以限制”。对于发展中国家来说，“首要的问题不是自由，而是创建一个合法的公共秩序。很显然，人类可以无自由而有秩序，但不能无秩序而有自由”[22]。借用普京在《千年之交的俄罗斯》中的讲话，有着强大权力的国家对于中国来说不是什么不正常的事，不是一件要去反对的事，恰恰相反，它是秩序的源头和保障，是任何变革的倡导者和主要推动力。
2.增强中央决策的能力，解决中央决策非优所导致的权威流失。决策的民主化、科学化对于中央政府来说，不仅仅是一个摆设和口号，更是其合法性的重要来源。中央政府要提高政策的优化程度，必须做到：选择性集权，承认其他权威。国家权力有限，不可垄断全部最终决策权。决策的范围不是无边界，而是有选择。对于事关全局性、长远性的决策、属于中央的维持国家独立和主权的事务，中央主动承揽，真正承当起国家的责任，而不是推诿责任或转嫁改革代价；其他事务的决策权则根据透明、便利、效率原则，放权或授权给部门、地方或社会民众。
3.增加权威资源。权威资源丰厚，有利于对各种政治力量与利益集团冲突进行平衡。中央可以通过提高财力比重的方式，增强实力，还可以通过监督权的实质履行，提高对地方政府和社会的控制监督能力。还可以通过信息化技术改造，通过反馈系统，增进有关地方的信息和知识。
4.塑造一致感。中央政府权威的认同根植于一致感。一致感形成可能需要有外部压力，“共同的危险是产生统一性最简便的方法。”所以，中央应把远祸看作近忧，及时制造警报(畏惧)。但是，要基于对法律的尊重，“更为需要的是，决不可有一种产生巨大恐怖的状态，因为在这种状态中，人们会去寻找领袖，一旦找到，便会听命于他，结果使他很可能成为一个独裁者”。[23]
(四)建设争议解决场域：破解中央与地方权力关系“收死放乱”困境
1.建立双向监督制约机制。服从中央，在一定意义上说，就是服从中央代表的国家，这种推理受到置疑。中央与地方在履行各自的职能上是平等的。强化相互之间以及共同对公民的责任，使责任变为对方监督的焦点。可以启动经济制裁制度，以利益制约利益，构建双向约束。也可以用明确分权的方式设定约束边界，既强化地方的自治，又保证中央的权威。
2.建立起评估和协调机制。公共组织并不具有加和性，部门目标的实现并不意味着整个组织目标会实现，相反会不时发生“目标错位”。中央与地方关系也是一样，因此，“中央和地方之间应建立起评估、协调机制……对中央与地方关系上存在的问题要有长期跟踪、研究、评估、监督、协调的部门，不能出现问题时再临时指定一个部门来处理问题”。[24]
3.建立中央与地方争议解决机制。解决这个问题，非常迫切，它需要对中央与地方政府间的关系进行调整。一个比较便捷的做法是从司法入手。具体的方法可以借鉴发达国家的某些成熟的做法。比如，设立由中央和地方的有关领导组成的委员会，专门协调中央与地方的关系。或者由宪法监督委员会代行协调双方关系职能。设立的机构及其组成人员都应由有关法律规定，地位应具有一定的超然性，使之可以履行作为中间协调人角色的职能，避免中央地方的直接交锋。除了机构人员外，还需要有具体的程序或会议规则。