浅析个人所得税“社会稳定器”效能的发挥，本文主要内容关键词为：个人所得税论文,社会稳定论文,效能论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
D992.21
改革开放以来，我国个人收入的分配原则，虽然没有发生根本的变化，但是，收入分配的格局却发生了显著变化。在现实生活中，人们在感受到改革带来的成果和收入增加的同时，也感受到收入差距有越来越扩大的趋势。据有关调查显示，1994年城镇居民人均生活费收入3179元，比上年增长36%，扣除物价因素，实际增长8.8%； 农村居民人均纯收入1220元，增长32%，扣除物价因素，实际增长5%。 城乡居民的收入差距由1993年的2.54∶1扩大到1994年的2.61∶1（以农村为1）。 就城镇居民内部分配状况来看，根据国家统计局对全国数万户居民的抽样调查，1989年，最高收入户（前10%）与最低收入户（后10%）的收入之比为3.399倍，1990年、1991年分别缩小为3.277倍、3.021倍，1994 年则又扩大为3.8323倍，城镇居民收入分配的基尼系数为0.39，1996年仍维持在0.30的水平上。从今后几年的情况看，估计城镇居民的分配基尼系数将趋于稳定，但也有扩大的可能性，这种可能性主要来自于：（1）目前及今后一段时期内，我国的就业形势比较严峻。据有关部门的统计，目前我国城镇的登记失业人口大约为560多万，失业率为3%，下岗待业人员1996年底已达960万左右，并有上升的趋势。 失业率及下岗待业人数的上升，使低收入者的人数会增加，其收入会相对更低。（2 ）现有的收入差距形成已经历了较长时间，具有了一定的惯性，即高收入者收入一直较高，低收入者收入一直较低，要改变这种状况，需要较长的时间。
由于社会收入分配格局直接关系到每个公民的切身利益，因此，收入分配差距过大不仅已经成为目前我国社会最具普遍意义的热点问题之一，而且已成为我国社会能否稳定和社会主义市场经济体制能否顺利运行的至关重要的问题。为此，江泽民总书记在党的十四届五中全会上曾指出：“要把调节个人收入分配，防止两极分化，作为全局性大事来抓。”在党的十五大报告中又具体阐述为：“依法保护合法收入，允许和鼓励一部分人通过诚实劳动和合法经营先富起来……。取缔非法收入，对侵吞公有财产和用偷税漏税、权钱交易等非法手段牟取利益的，坚决依法惩处。整顿不合理收入，对凭着行业垄断和某些特殊条件获得个人额外收入的必须纠正。调节过高收入，完善个人所得税制，开征遗产税等新税种。”本文对收入分配问题不拟全面展开讨论，仅从个人所得税的角度，浅析如何充分发挥其在调节收入分配方面的功能。
所谓个人所得税是指国家对个人的应税所得征收的一种税，最早始于英国（1799年），以后逐渐固定并流行，现已成为世界各国普遍征收的一个税种。个人所得税因其具有聚“财”和调节收入分配的功能而被喻为“社会稳定器”。
我国首次开征个人所得税是在1980年，当年收入只有16.5万元。5年后，于1985年首次突破亿元，1994年突破50亿元，达到72.48 亿元，1995年又迈过100亿元大关。1997 年上半年个人所得税收入继续快速增长，达123亿元，比1996年同期增长42.5%。从该税种的收入增长水平、社会关切程度及其特殊功能看，它在我国经济和社会生活中已变得越来越重要。然而在成绩面前我们也应清醒地看到，个人所得税开征以来至今仍是税收工作的薄弱环节，据保守估计至少还有一半的税没有收上来。导致这种状况的原因，笔者认为主要有以下几点。
（1）我国长期以来实行低工资制度，公民收入无需纳税， 因而缺乏纳税意识。在收入增加的情况下，要从自己的口袋中掏钱纳税，还需一段适应过程。
（2）个人所得税自行申报纳税制度尚未有效建立起来。 尽管国家从1995年1月1日起开始实施《个人所得税自行申报纳税暂行办法》，对有关问题做了较为详细的规定，但至今自行申报纳税者寥寥无几，使该办法一定程度上仍停留在文字阶段，尚未形成一种公民自觉的行为规范。
（3）代扣代缴作为个人所得税的主要征收方式仍属薄弱环节， 呈现“一抓就有”、“一查就灵”的局面。作为个人所得税的扣缴义务人，本应履行国家税法规定的义务，做好个人所得税的代扣代缴工作。但是，近年来全国税务系统的专项检查以及国务院从1982年就开展的财务税收物价大检查都揭示，直至目前，个人所得税征管中的代扣代缴仍是问题重重。一些扣缴义务人采取向税务机关作虚假申报，或公然不履行代扣代缴义务等手段，拒不履行自己的义务，以致有了“逢查必有漏”的说法，如1996年南方沿海某市地方税务局在对该市金融、证券、保险类公司进行税收大检查时发现，该类公司在发放各类应税补贴时，采取多种手段逃避纳税，对这部分个人收入也不履行代扣代缴义务，经检查共查处个人所得税违章案7宗，查补税款368万元。
（4）执法力度不够。在国际上曾有这么一件事值得我们深思， 意大利著名国际影星索菲亚·罗兰于1970年被指控犯有“偷漏税款罪”，她乔迁国外以逃避罪责。12年后，她以为时过境迁，便启程回国，然而刚下飞机，便被逮捕入狱。而我国的现实情况则是，税务执法机关由于各种主客观因素的限制，要么不能及时发现偷逃税现象，要么大事化小，小事化了，致使纳税人及扣缴义务人存有侥幸心理，偷逃税行为屡禁不止。可以说，我国税收工作的软化，在很大程度上是由立法与执法两方面的软化造成的。
（5）现行个人所得税税制本身存在问题。一是运用税率过杂、 档次过多，不便征管与缴纳，并使税收的社会成本提高。二是分项收入计税，使纳税人的许多收入难以纳入征税范围导致纳税人可将收入化整为零，合理避税。三是费用扣除采用定额和定率两种办法，存在不公平性和不合理性，并容易给纳税人以可乘之机。
应当看到，个人所得税收入的流失不只是削弱国家的财力，它还会直接导致分配秩序的混乱，扰乱社会正常的心态。因此，为让个人所得税更好地发挥“社会稳定器”的功能，必须进一步完善个人所得税征收制度，强化征收管理。
（1）持久有效地开展税法宣传工作， 进一步提高广大公民的纳税意识。个人所得税在西方国家已有近200年的历史， 并成为一些国家主要的税收来源。因此，公民纳税天经地义，这在西方人的生活里已是习以为常的事。而我国由于前述原因，公民把向政府纳税视同从自己身上割肉，采取种种手段偷逃税款。因而要强化个人所得税的征管，首先必须通过各种浅显易懂的形式广泛开展税法宣传工作。对此，可借鉴其它国家的做法，如美国政府规定每年4月15日是申报个人所得税的日子， 日本政府规定每年2月16日至3月15日是国民的纳税日。我国每年有一个税法宣传月，国家最好能用法律形式将其固定下来，长期坚持下去，这将有助于提高公民的纳税意识，强化依法治税。
（2）进一步修改个人所得税法， 将现行的分类税制修改为分类与综合相结合的混合型个人所得税，以扩大税基。同时调整税率和实际税负，注意累进税率的累进程度对纳税者工作动机的负作用。因为在国家和纳税人之间，纳税人可了解国家的税收制度，国家却不可能了解每个纳税者的工作和收入能力，这就形成了信息在国家和纳税者之间的非对称分布，而纳税者具有信息优势。当某一收入档次的税率提高到一定高度时，纳税人可能有以下两种对策：一是增加工作时间，使自己的税后收入水准不变；二是减少工作时间，增加闲暇，使自己的收入和纳税比率下降。如果纳税人主要选择的是后一种对策，其结果将会提高税收的社会成本，使社会总福利下降，通过税收调节收入分配的目的亦不可能实现。
（3）为加强对个人收入的有效监控， 可实行法人和自然人纳税人的全国统一编码和实名制，加快金融机构和税务系统的电脑网络化管理步伐，进一步细化代扣代缴制以及个人收入申报制的法律责任。
——个人所得税的代扣代缴是国际惯例。在世界公认的征管水平较高的美国，其个人所得税收入的70%是依靠社会力量代扣代缴进入国库的；在英国任何政府机构或私营企业在支付工资、薪金或抚恤金等时，都必须代替税务部门预先从收入中扣除所得税，并将税款直接解交国库。我国《个人所得税代扣代缴暂行办法》明确规定：凡支付个人应纳税所得的企业（公司）、事业单位、机关、社团组织、军队、驻华机构、个体户等单位或者个人，为个人所得税的扣缴义务人。众所周知，收与支犹如一枚硬币的两面，如果把支出或支付的源头管好控制住，那么，在收入方面的问题就能迎刃而解。尤其在我国目前收入分配多渠道、支付手段主要是现金而不是现代信用形式的情况下，个人收入非常隐蔽，但如果能把税收杠杆的支点放在强化代扣代缴上，偷逃税者就将成为过街老鼠，个人所得税的税基也能相应拓宽。因此，为进一步完善代扣代缴制，应尽快制定扣缴义务人对个人支付收入申报的具体规章，明确规定凡是向个人支付收入的扣缴义务人，必须向税务机关申报有关资料信息；凡是向个人支付工资外的各种名目的现金、实物、有价证券又不属于免个人所得税的，单位既不向税务机关申报也不代扣代缴的，一律不得计入成本、费用，对有关人员和收入均按偷逃税处理。
——建立和完善纳税申报制度是强化个人所得税征管的又一重要举措。凡规定要申报个人收入的纳税人，都必须及时申报，否则按偷逃税论处；纳税人申报收入和支出不相符，又不提供相关可靠凭证，按偷逃税论处并由税务机关核实应征税额。
（4）要逐步建立税务执法保障体系。美国设有税务法院， 日本设有税务检查厅，我国的税务执法也必须有司法做保障。现阶段应赋予税务机关更高的执法地位和手段。对纳税人不按规定交纳查补税款、罚款、滞纳金的，可依法冻结纳税人银行存款帐户以及查封拍卖纳税人财产以强制其缴款。同时，税务机关也应积极探索适合个人所得税的监管办法，如可聘请税务调查员，专事对个人及企业的收入与财富进行“微服查访”，以及时发现偷漏税者。
当然，要有效解决当前的收入差距过大的矛盾，仅靠个人所得税的征管是不够的，还必须配合以其它行之有效的政策手段。但如能让个人所得税这个“社会稳定器”及时发挥对收入分配的监控、调节功能，毕竟具有重大而深远的意义。