农田水利基本建设的组织制度创新探析——邯郸县抗旱服务专业协会个案研究，本文主要内容关键词为：邯郸县论文,农田水利论文,探析论文,基本建设论文,个案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
干旱已经成为影响我国农作物产量以及农民生活的一个重要因素。农村在开展农田水利基本建设中面临的最大挑战是如何解决有效投入不足的问题。邯郸县抗旱服务专业协会的实践，向我们展示了“组织会员制、产权股份制、服务合同制”的服务协会形式是解决此问题、保护广大农民利益的一条有效途径。
一、抗旱服务协会的创建背景和基本概况
邯郸县地处冀鲁豫平原腹地，是国家重要的粮食生产基地。2000年，全县总人口35.4万人，分布在11个乡镇，258个行政村中。全县总耕地面积54万亩，其中，水浇地32万亩、旱地22万亩。
历史上，邯郸是一个十年九旱的地区，年平均降雨量544毫米，并且近80%的降雨量集中在汛期。进入90年代以来，降雨量逐年减少，持续的干旱导致了地下水位的明显下降，全县3500眼机井有三分之一到抗旱季节只出一半的水量，干旱缺水成为制约全县农业生产的主要障碍。90年代初期以来，邯郸县的农民出现了购买机泵热，据邯郸县的统计，全县集体和农户拥有机泵8750（台）套，平均每眼井配备2.5（台）套，重复购置机泵5250台（套），每台（套）按照2500元的平均价计算，全县重复投资达1312万元。由于井少机多，农户各用各自的机泵，出现了抗旱季节排队等待浇灌，机泵拆卸频繁的现象，延误了农时，造成了人力、物力的浪费，一些地方还为了争夺浇地的优先权导致了许多纠纷，结果是有机户“吃不饱”，无机户“吃不上”。为了解决这种无序混乱的现象，1992年4月，邯郸县以水利局为依托，成立起县抗旱服务站。经过2年的实践，面对全县成千上万分散经营的服务对象，规模不足20人、经营实力有限的服务站感到力不从心，所发挥的作用微不足道，无法有效缓解农民抗旱中遇到的实际问题。为满足广大农户的基本要求，县抗旱服务站意识到必须“打一场人民战争”。
早在80年代末，邯郸县所在的邯郸地委、行署为推行“棉麦一体化”工程，在政府有关部门的直接领导下，按照区域生产布局，以支柱产业或产品组建了一批具有半官半民性质的农村专业服务协会。发展到90年代中期，邯郸地区各个县已经建立起从村、到乡镇、到县一级的农业服务协会组织系统，各种类型的农村专业服务协会活跃在农业生产的各个领域，从产前、产中的生产服务到产后加工、销售的流通服务；从单一性的生产服务到科技、信息、资金等的综合服务，专业服务协会已经成为邯郸地区农业产业化的主力军，受到了农民的欢迎、拥护和积极响应。在此背景下，邯郸县抗旱服务站利用已有的组织资源优势，采取农民熟悉并认可的“专业协会”形式，将广大农户有效地组织起来，通过建立县抗旱服务的组织网络系统，连接起千家万户的农民，共同投身到抗旱的事业中去。
1994年4月，以县抗旱服务站为龙头，以乡镇抗旱服务组织为骨干，以村抗旱服务队以及机泵专业户为基础，建立了在政府主管部门直接领导下、群众自愿参加的官民合办的抗旱服务合作组织——邯郸县抗旱服务专业协会。抗旱协会在县编制委员会登记注册，属群团组织序列。成立之初，会员有几百人，遍布全县80个村庄。发展到今天，全县各级抗旱服务组织发展到了224家，其中，县级协会的直属服务实体5家，乡镇级11家，村级208家，农民联户2900家，发展会员1800人。抗旱服务协会的实体辐射全县所有的乡镇和80%以上的村庄，并且服务规模呈现继续扩大的趋势。
二、抗旱服务协会的组织体系和运行机制
邯郸县抗旱服务协会由三级服务组织构成。最基层是村级“抗旱服务队”，它由村抗旱服务实体、浇地专业户及个体会员组成，以服务于本村农户为主，村抗旱服务队队长通过村会员大会选举产生，通常由村两委的有关领导兼任；第二层组织是在11个乡镇建立的“抗旱服务协会分会”，它由乡镇抗旱服务队、乡镇抗旱服务实体、部分村抗旱专业户以及个体会员组成，负责乡镇主抓水利、农业的政府领导兼任会长；最高一层是县抗旱服务协会，下设抗旱服务站，修理、销售和租赁三个门市部，一个机加工车间，以及沙河镇片站、周窑股份制供水站、火炬园区供水公司和吝家河引水工程管理处等三个经营实体。三级服务组织之间是一种松散型的、指导与被指导的关系。
抗旱服务协会的最高权力机构是会员代表大会，每三年进行一次换届。常设机构是抗旱理事会。理事会会长由县水利局局长兼任，县抗旱服务站站长担任常务副会长，此外另设四个副会长，负责全县片、面上的工作以及协会的组织建设，协会共有30个理事，他们全部是乡镇一级负责具体操作的基层人员。
效仿邯郸地区农协运行的基本原则，邯郸县抗旱服务协会实行“组织会员制、产权股份制、服务合同制”三位一体的运行机制。
抗旱服务协会制定的会员标准是：第一，愿意从事抗旱服务；第二，自身拥有抗旱机具，包括机泵、抽水机及其它水利设备的乡村集体或农户；第三，自身没有抗旱机具的种田大户。凡是符合以上要求，承认协会章程，执行协会决议，参加协会活动的个人和团体单位均可申请加入协会。申请可采取书面或口头的形式，经过协会审批、发证，统一建档管理，并报上级协会备案。协会会员分团体会员和个体会员，其中县、乡镇两级以发展团体会员为主，同时也吸收部分机泵专业户；村抗旱服务队则主要吸收个人会员。入会的团体会员交纳会费1000元，个体会员交纳会费100元。会员制体现了协会组织的群众性和决策的民主性原则，协会理事会的理事和正、副会长均由会员大会或代表大会按照一人一票制原则选举产生。
产权股份制体现了抗旱服务协会是在不触动会员个人财产所有权的前提下进行互助合作的基本原则。一方面，入会的有机具会员的财产受到保护，原有的财产权属关系不改变；另一方面，协会兴办服务实体是独立经营的法人，其出资全部采取入股形式进行，按照股份制原则吸纳各方资金，并按照投资比例作为分红的基本依据。利用该筹资方式，邯郸县抗旱服务协会创建了全国农村首家股份制水利工程——1996年兴建的周窑股份制供水站。周窑村地处邯郸西紫山脚下，是全县闻名的穷山村，也是全县缺水最严重的地方之一。当时的水利部长钱正英来邯郸县考察时，曾要求地方领导选择当地干旱最严重的地方，结果周窑村被选中。当钱部长驱车来到周窑时，当地老百姓跪倒在钱部长的汽车前，请求中央解决他们的饮水困难。钱部长下令地方政府必须尽早解决当地居民的吃水困难。在缺乏资金的情况下，为及时筹集兴建水利工程的资金，县抗旱服务协会经过协商，采取了发动群众参与的股份制方式，在7.6万元的总投资中，县抗旱服务站出资3万元，村集体和群众出资4.6万元，每10元为一股，双方合股兴建了供水工程，解决了全村1600口人的生活饮水，使家家户户喝上了自来水，同时还使400亩农田实现了水利灌溉。经营方式是县抗旱服务站派人进行经营服务，村集体派人担任会计。按照双方签定的协议，三年还本，第四年开始分配纯利。由于周窑供水站经营良好，到1998年底，服务站的3万元投资已经全部收回，从1999年开始，供水站移交给周窑村经营管理，由周窑村每年上交服务站5000元的租赁费。
周窑股份制供水站经营成功后，此种投资运营方式得到了广泛的推广。县抗旱服务协会先后采取同样的方式，兴建了吝家河引水工程和工业火炬园区供水工程，其中吝家河引水工程全长3500米，由县抗旱服务站与贾沟、乔沟和会星头等三个村共同投资兴建，双方分别出资8万元，总投资16万元，该工程建成后，将涉及到以上三个村的3000亩旱地改造成为水浇地。乡、村两级的抗旱服务实体建设也纷纷效仿此方式，乡村集体和受益农户双方共同出资兴办水利事业的投资机制。通常情况下，出资比例采取受益农户为主、乡（镇）村为辅的形式，但是在一些集体经济实力较强的地方，也采取乡村集体为主的形式。以抗旱协会的团体会员南堡乡北泊村为例，该村是全县的小康村，全村2200口人，3900亩耕地，全部是水浇地，还有1200亩果园。1995年村里成立了抗旱服务队，由村委会主任兼任队长。该村经济实力相对较强，村集体拥有砖厂、果园和养鸡场，每年村集体可收取承包租赁费15万元。为提高抗旱能力，在抗旱服务队的指导下，全村扩大机井规模，新增机井20眼，每眼平均投资万元左右，投资形式采取受益农户出资80%，村集体出资20%。邯郸县被列为全国300家重点节水县以后，抗旱服务协会在全县推广10万亩喷灌项目。按照项目要求，投资资金实行国家省市财政补贴一半（五年还本），乡村集体和受益农户出资一半的形式，北泊村共新建三组喷灌设备，平均每组投资2000元，全部由集体出资。
截止到2000年6月，抗旱服务协会已建和在建股份制工程76项，股份制商品井1846眼，购置配套机泵84台，总投资达到1480万元。股份制筹资方式的确立，调动起了广大农户的潜在能力，将分散在农户手中以及社会上的零散资金有效地组织起来，不仅解决了长期困扰地方水利设施建设的资金短缺问题，而且加速了水利化设施的建设步伐，使全县的抗旱事业进入了一个良性循环的时期。
而按照“保本微利”的基本原则提供有偿服务，并通过“合同制”的形式组织开展各项服务活动，保证了抗旱服务协会的有效运转。抗旱服务协会利用自身技术、资金、设备等方面的优势，“内争项目、外争市场”，努力实现服务的系列化。服务协会确定的主要服务对象包括：缺少抗旱工具或缺少劳动力的农户；人畜饮水困难的村、实行节水灌溉的村、进行旱田改造的村以及抗旱重点村。服务的内容包括：第一，组织、协调缺水村、节水灌溉村以及旱田改造村等进行水利工程建设；第二，开展中介服务。帮助有机户会员拓展服务范围，为更多的农民提供浇地服务；第三，开展机泵租赁业务。将服务协会的机泵设施长期优惠租赁给无机具的种田大户会员，租期一般为1～10年，同时也开展季节性的按天、按小时、按地亩面积的租赁服务，并对个别无劳动力的农户实行免费浇地服务；第四，提供信息服务和技术培训。无偿地定期或不定期向农户发布旱情和墒情信息，每年组织两次会员的技术培训，按成本价收取培训费；第五，提供机泵维修和农机配件供应服务；第六，提供机泵及节水灌溉设施的销售和售后服务。凡是会员在协会中购买或维修水利设施一律按协会统一制定的优惠价提供，协会负责“三包”。在调查中农民反映，在抗旱协会购买机泵等机具，买着放心，用着省心，出了故障协会维修部门能够及时上门进行抢修，农民无后顾之忧。据协会介绍，对于大的水利工程项目，如全县10万亩的节水灌溉项目，他们在采购水利设备时实行公开招标制，不仅可以降低采购成本，而且保证了质量，减少了潜在隐患。
对于协会自身的服务实体，协会对其实行承包责任制。以县抗旱服务站的三个经营实体为例，每年年初抗旱服务站与其签定考核指标。1999年制定的统一经营指标是，实现销售收入100万元，修理机泵100台，租赁机泵400台次，浇地10万亩，林果100万株，实现社会效益100万元，利润10万元，人均利润1万元。按照县抗旱服务站的规定，凡是完成任务指标的片站，奖励1000元。经营实体全部是独立注册的企业法人，自负盈亏，不享受任何税收优惠。按照县抗旱服务站制定的标准，经营人员的个人工资以劳动局批准的工资档次为基本依据，实行基本工资与效益工资三七开的办法。即基本工资只占职工工资总额的30%，它按照职工的考勤情况按月发放，满勤为25个工作日；效益工资是与利益指标挂钩，按照实际出勤天数的70%工资总额按季发放。如果超额完成利润指标，则按照超额比例发放效益工资。例如，经营人员人均实际完成了2万元的利润指标，则个人收益工资在原来的基础上翻番。在村一级，对抗旱服务实体也同样采取承包方式。如所调查的北泊村，所有机井、喷灌设备等水利设施都确定了专人负责制，村集体根据负责人每年向农民提供的浇地服务量（以电表数字为准）进行比例提成，浇地专业户按照县统一的收费标准向用水农户收费。1999年，村机井承包人的承包收入平均在2000元上下。
三、抗旱服务协会的基本业绩及其启示
抗旱服务协会成立近七年来，共签定服务合同1.8万份；实现旱田改造8.6万亩，节水灌溉3.8万亩，两项合计占全县总耕地面积的20%以上；配合开发绿化黄沙丘陵1.6万亩；年平均灌溉浇地46万亩次，灌溉果树172万株；年均服务面积27万亩，占全县耕地面积的50%，占全县水浇地的80%以上；受益农户达到1.4万户，占全县农户总数的近20%；先后解决了1.74万人及其牲畜的饮水问题；完成共举办技术培训班7期；年让利销售机泵1560台，修理机泵780台。并且，抗旱服务协会通过规范灌溉收费标准，实行让利销售机泵、机具等水利抗旱设备，降低了浇地的成本，浇地成本每亩平均下降了17%。
抗旱服务协会自身的经营实力也不断地增强，固定资产逐年增长。邯郸县抗旱服务协会现拥有固定资产860万元，流动资金153万元，拥有抗旱机械1260台（套），年均销售收入760万元，实现利税72万元。由于抗旱服务协会在组织全县抗旱减灾、促进农业增产、农民增收中的突出业绩，1996年邯郸县被评为全国抗旱服务组织示范县，抗旱服务协会连续五年被邯郸市委、市政府命名为农业社会化服务先进单位。
抗旱服务协会的成功经验留给我们的启示是，首先，农田水利基础设施具有准公共物品的性质，如果完全依靠承包农户各自为战、“自给自足”，将极易同时出现产品供给不足以及过于拥挤的两种现象，承包农户或因为资金有限而无力开展水利设施建设，或由于经营规模过小导致重复建设。因此，承包农户具有联合起来的共同需求，通过规模经济来降低投入成本和使用费用。其次，在向现代农业的转型时期，广大农户普遍存在着资金不足、信息不畅、自组织能力不强等问题，政府的扶持和参与起到了“领头羊”的作用，它不仅满足了广大承包农户的要求，使处于弱势地位的普通农户普遍受益，而且促进了农民组织化程度的提高。第三，采取股份制的资金合作方式，一方面解决了农民个人资金有限、难以进行有效投资的问题，另一方面也分散、降低了农民的投资风险。而“保本微利”的经营原则和“合同制”的经营形式保护了广大农户的基本利益，突出了服务协会以服务会员为目标的宗旨，同时也保证了抗旱服务协会的业务稳定和有效运转。因此，抗旱服务协会这种组织形式符合我国广大农区的基本情况，具有较强的借鉴性。