墨西哥社会保障制度的改革，本文主要内容关键词为：墨西哥论文,社会保障制度论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1997年7月1日，墨西哥新的社会保障法[1]（下称“新法”）开始生效。“新法”对原来的社会保障制度，特别是对退休和养老金制度进行了重大的修改，它将对墨西哥的社会经济和政治生活产生深刻的影响。
墨西哥的社会保障制度
在拉美国家，墨西哥的社会保障制度建立较早，也较完善。1910～1917年墨西哥爆发了反帝、反封建的民族民主革命。1917年2月，墨西哥立宪会议通过一部新宪法（即墨现行宪法）。这部宪法在一定程度上反映了劳动人民的要求和墨西哥革命的成果。在宪法的第123条中，除工人有组织工会和罢工的权利、实行8小时工作制、废除童工及农奴制等内容外，还明确规定了有关社会保障的“最起码的基础”。(1)劳动者在下列情况下应享有社会保障：工伤、职业病、非职业病、（女工）产假、退休、残废、年迈和死亡。(2)在工伤及生病期间，应保留其劳动权利。(3)女工在怀孕期间可不干重体力活，在分娩前应有1个月、分娩后应有2个月的产假，产假期间领取全工资并保留其工作。(4)建立劳工休假和疗养中心并为劳工设立廉价商店。(5)向劳工提供（出租或出售）低价住房，为此，政府要建立职工住房基金会。[2]
墨西哥于1943年颁布了第一部社会保险法。自1943年以来，国家对该法进行了多次修改，以1973年和1974年的修改[3]在内容上变动较大。
墨西哥现有的主要社会保障机构有：
墨西哥社会保险委员会(Instituto Mexicano de Seguro Social,IMSS)：它成立于1943年，是墨西哥最主要的社会保障机构，它直属联邦政府，委员会主任由总统任命。其社会保障主要对象是城乡所有公、私企业的职工（包括业主）及其家属和所有私立学校教职员工及其家属等。1996年参加投保的职工有1189.5万多人，享受保险的职工及其家属共有3699.6万人。[4]
国家公务员社会保障和福利委员会(Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado,ISSSTE)：它成立于1959年，也是联邦政府直属机构，委员会主任由总统任命。其社会保障主要对象是国家机关工作人员及其家属，公立学校教职员工及其家属等。1996年参加投保的职工有222万多人，享受保险的职工及其家属共942.9万多人（其中有30.2万人领取养老金）。[5]
此外，墨西哥军队、国营石油公司等部门还另有一套自己的社会保障机构。
据塞迪略总统1995年11月8日在众议院所作的有关新社会保障法的报告称，目前社会保障所面临的最大挑战之一是要扩大社会保障的覆盖面。目前在墨西哥几大社会保障机构投保的总人数只占墨经济自立人口（包括非工资劳动者和个体劳动者）的35%[6]。
墨西哥社会保障制度的另一个问题是享受社会保障的职工和家属主要集中在城市，享受社会保障的农业劳动者人数及其所占的比重很小；此外，流动性较大的建筑工人及其他临时工，以及失业职工极少能享受社会保障。[7]
社会保险委员会的成绩和问题
如前所述，墨西哥最主要的社会保障机构是社会保险委员会。
该委员会现任主任赫纳罗·博雷罗称，其委员会是“墨西哥国家社会政策的堡垒”，是“实现劳工阶级和全社会正义和公平正当愿望的支柱”。[8]
该委员会成立54年来，在墨西哥社会保障方面一直起着举足轻重的作用，取得了显著的成绩。
首先，参加该委员会保险的职工人数和享受社会保险的职工及家属人数，以及领取养老金人数都在不断增加。1944年，参加投保职工和享受社会保险的人数分别为13.6万多人和35.5万多人。此后人数逐年增加（参见表1）。1995年由于爆发金融危机，失业人数增加，这两项的人数分别减少到1091.8万人和3432.3万人。1996年经济开始复苏，就业人数增加，这两项的人数又有所回升，并创历史最高纪录。[9]
表1 社会保险委员会(IMSS)的投保人数和享受保险人数
资料来源：历年总统国情咨文：1996年资料载《金融报》1997年2月3日，第52～53页。
其次，该委员会社会保险的范围很广，职工的生、老、病、死、结婚等几乎无所不包。具体地说，主要分4个方面：(1)残废、年迈、老年停职、死亡；(2)工作风险；(3)生病和产假；(4)托儿所。1943年的社会保障法规定，年满65岁，工龄在30年以上的职工退休金为原工资的54%，1973年的社会保障法将退休金增加到原工资的75%，并规定每隔5年退休金再增加10%，一直增加到原工资的100%为止。与此同时，还规定年满65岁的职工，只要交纳过500周（即工龄约10年）的保险金便可退休，领取退休金。1943年的社会保障法规定，职工生病期间领取原工资的50%，1973年改为100%。原计划委员会只负责投保职工的医疗保险，但在实际执行中职工直系亲属也享受医疗保险。
目前，该委员会存在的主要问题是：
第一，资金不足，财政逐渐亏空。由于墨西哥居民人均寿命增加，参加投保的职工及其家属享受社会保险的时间也相应延长，领取退休金的人数占投保人数的比重逐渐增加。80年代以来，新近在该委员会投保的职工中80%以上的人为低工资收入者（1～3个最低工资），所交纳的保险费很少。再加上该委员会社会保险的范围不断扩大，条件越来越宽泛，因此，资金短缺问题日趋严重，财政出现亏空。如上述生病和产假保险一项的财政预算，由于将治病的范围扩大到家属，这项预算从一开始就出现亏空，只得挪用第一项和第四项的经费。此外，不少企业主少交或不交其职工保险金的份额。[10]
第二，机构臃肿，工作效率低，行政经费不断增加。委员会的最高机关是代表大会，由30人组成，其中10名由政府任命，10名由企业主组织任命，另10名由工会任命。委员会的执行机关是技术理事会，由12名成员组成，其中4名由企业主组织任命，4名由工会任命，另4名由政府任命，此外，卫生部长和IMSS主任为技术理事会顾问，并由IMSS主任主持技术理事会。代表大会还有权任命由6人组成的监督委员会（政府、企业主、工会各2名）。自1995年起，IMSS总部将部分权力下放，在全国建立7个大区和36个小区的IMSS机构，分别由该大区和小区的协商理事会领导地方IMSS的工作。这两级理事会的成员也由地方政府、企业主、工会三方代表组成。据墨报刊及不少墨西哥人反映，IMSS各级机构行政人员不断增加，行政开支越来越大，侵吞公款、贪污现象屡有发生；IMSS医院的医疗事故增多，办事效率低。不少墨西哥人宁可自己掏钱找私人医生看病，而不愿到IMSS医院或诊所就诊。
据IMSS公布的资料，IMSS行政开支在总开支中所占的比重，1970年占13.7%，1994年增加到占18.5%。[11]（见表2）
表2 IMSS的社会保障开支
①包括医疗、药物、试验、住院等费用。
②包括养老金、补贴、赔款、婚丧补助费等。
③包括货币贬值、地震损失、利息等。
资料来源：IMSS。
改革的原因和内容
墨西哥的社会保障制度的改革势在必行。从国际上来看，世界银行和国际货币基金组织建议各国（包括墨西哥）对社会保障制度进行改革，限制政府的责任，将退休金、养老金转为个人帐户。一些国家包括拉美的智利、阿根廷等对本国的社会保障制度已进行了改革，并取得比较成功的经验。就墨西哥的情况而言，自80年代起，特别是在萨利纳斯执政期间（1988年12月～1994年11月），其经济从进口替代发展模式转为新自由主义发展模式，实行贸易自由化，减少国家干预、非调控、私有化，这一切对社会政策（包括社会保障制度）也产生了深刻影响。再加上1994底和1995年初墨西哥爆发的金融危机和经济危机，使失业人数增加，参加IMSS、ISSSTE等社会保险机构的投保职工人数减少，机构的收入减少；与此同时，由于通货膨胀加剧，社会保险机构的各项开支猛增，若不进行改革，将难以维持。此外，从墨西哥原有社会保险法的一些规定来看，也有不少不合理之处。如一个投保职工投保多年，只因不能工作到65岁退休年龄，便享受不到退休金，并失去所有交纳的保险费（个人部分）；一个投保40年的职工其退休金同投保仅10年的职工的退休金一样多。[12]
改革的主要内容：
（一）墨西哥的新社会保障法将原社会保险的第一项“残废、年迈、老年停职和死亡”分成两部分，一是“残废和生命”，二是“退休、老年停职和年迈”。此外，还建立一笔特别预备金，支付所有领取养老金者的医疗费用。“残废和生命”这部分的保险仍由IMSS负责，而“退休、老年停职和年迈”这部分的保险则根据新养老金制度(Nuevo Sistema de Pensiones,NSP)实行私有化，并成立“退休基金管理公司”(Administradoras de Fondos para el Retiro,AFORE)负责专项管理。每个职工可自由选择一个AFORE来建立个人养老金储蓄帐户，帐户存折归个人所有，存折上的养老金储蓄包括政府、企业主和职工三方所交纳的养老金保险费份额等。
“残废和生命”是指60岁以下职工，由于工伤、生病而致残或死亡。若残废，根据残废程度，给予临时养老金或终生养老金，其基本养老金相当于该职工近10年实际月平均工资的35%（按价格指数计算），加上其直系亲属（妻子或丈夫，一起居住的父母和16岁以下的子女）每人15%，该职工平均工资的补助等，其残废养老金不低于最低养老金。若职工因工伤或生病死亡，则其妻子或丈夫、一起居住的父母和16岁以下的子女可领取抚恤金。其妻子或丈夫的抚恤金为职工残废养老金的90%，其子女或父母为20%。职工享受残废养老金的条件是应交纳够250周的保险金。（原社会保障法规定为150周），而直系亲属享受抚恤金的条件是该职工在生前已交纳150周的保险金。（参见“新法”第119～145条）。“残废和生命”这项的保险费相当于职工基础工资的2.5%，由劳、资、政府三方支付。而特别预备金（用以支付养老金领取者的医疗费）占基础工资的1.5%，也由三方支付。
此外，“新法”还规定，政府担保每个职工在年满60岁、交纳保险费时间超过1250周，若个人帐户上的养老金储蓄金额不够支付最起码的养老金（相当于首都联邦区一个最低工资），则由政府补足其不足部分，这对低工资的职工无疑是一个保障。“新法”将获得领取养老金的条件从交纳保险费500周提高到1250周，主要是因为职工平均工作年限不断增加，一般都已超过35年。过去规定的500周容易造成不公正，导致工作年限短的与工作年限长的享受同样数额的养老金。根据“新法”，交纳保险费不满1250周的，也不会失去其个人账户上的养老金储蓄。交纳保险费在750周～1250周的人，即有权在退休后直至去世为止，享受公费医疗。[13]
（二）“新法”对原社会保险第三项“生病和产假”的有关规定也作了修改，将实物提供同现金提供分开。现金提供部分由劳、资、政府三方提供基础工资的1%。而实物提供部分也由上述三方提供，具体办法是：政府交纳固定金额，每月为84比索（按1996年1月比价计算，每3个月按通胀指数作一次调整）；而改革前政府是按职工工资多少交纳，工资高的职工，政府交纳的份额也高。这样，政府对“生病和产假”这项保险的份额将比改革前增加7倍，而职工及企业主所交纳的份额将有所减少，其目的是有利于创造就业机会，增加职工收入。企业主也交纳固定金额，每月也为84比索，即相当于联邦区最低工资的13.9%，并随最低工资的调整按上述百分比作调整。工资在1～3个最低工资之间的职工不用交纳份额。工资超过3个最低工资的职工，则应交纳基础工资与3个最低工资之间差额的2%，而企业主还应交纳这一差额的6%。
此外，“新法”还规定，所有家庭均可参加IMSS的医疗保险，其保险费为每月135比索（1996年1月价）；交纳保险费并同IMSS签订协议后，全家均可享受医疗保险[14]。而改革前，家庭医疗保险费是按每个家庭的人数缴纳的。
（三）“新法”对原社会保险的第二项“工作风险”所作的修改是：原来不管企业是否为减少工作风险投了资，也不管企业是否发生过工伤事故或灾难，一律交纳同样的风险金额。而改革后，风险金额分成两部分：一部分为起码的风险金额，每3年根据工伤、事故的多少作一次评估，若3年内无任何工伤、事故，则可降低金额；反之，则增加；另一部分为危险程度(grado de siniestralidad)，每年评估一次。职工因工伤事故致残的，其养老金为最后工资的70%。
（四）“新法”对原社会保险的第四项“托儿所”，没有做大的变动，只是强调不能再挪用这一项的资金作它用。
（五）“新法”还规定了两种参加IMSS投保的办法：一种是自愿的，另一种是必须的。通过自愿的办法，将没有劳资关系的个人、集团和家庭也覆盖在IMSS的社会保障制度之内。[15]
养老金制度的改革
养老金制度的改革是墨西哥社会保障制度改革中最重要的改革。新的养老金制度(NSP)的基本要点是：
（一）为职工建立个人养老金储蓄账户，账户上的储蓄包括：职工交纳基本工资1.125%的“老年停职和年迈”保险费；企业主交纳基本工资2%的“退休”保险费、基本工资3.15%的“老年停职和年迈”保险费和基本工资5%的“建房基金费”；政府交纳基本工资0.225%的“老年停职和年迈”保险费和联邦区最低工资5.5%的“社会份额”。此外，它还包括职工本人及企业主的自愿交纳的份额。
（二）职工可自由选择任何一家经全国养老金储蓄制度委员会(Comision Nacional del Sistema de Ahorro para el Retiro,CONSAR)批准的“退休基金管理公司”(AFORE)（目前已批准17家），该公司将负责管理职工的养老金储蓄个人账户。AFORE是专门从事管理、开户和操作职工个人账户的金融机构。
（三）各AFORE之间将开展竞争以争取职工的养老金储蓄。而职工将根据各AFORE的服务质量、储蓄利息和收取佣金的多少来选择AFORE。
（四）职工存入AFORE的养老金储蓄将通过“退休基金专门投资公司”(Sociedades de Inversion Especializadas en Fondos parael Retiro,SIEFORES)进行投资。SIEFORES专门负责将职工养老金储蓄的资金投资到能创造就业机会的生产活动中，以增加就业并促进国民经济的发展。在新的养老金制度实行后一年，将允许每一个AFORE建立一个这样的投资公司。
（五）AFORE每年应至少一次将职工个人账户上的养老金储蓄情况通告职工，与此同时，职工也可随时询问AFORE有关个人账户储蓄状况。
（六）职工年满60岁，交纳保险金满1250周被停职，或职工年满65岁，交纳保险金满1250周而退休时，可根据其养老金储蓄的多少享受养老金，其办法是本人同所在的AFORE制定一个“退休金支付计划”(retirosprogramados)，也可通过一家保险公司投“终生保险”(renta vitalicia)。
（七）若职工不具备上述享受退休或养老金条件，则不会失去其养老金储蓄；当他年满60岁时，可一次性将养老金储蓄提走。
（八）政府将通过全国养老金储蓄制度委员会(CONSAR)监督新的养老金制度的执行情况和各有关机构的情况，若某一机构不依法行事，则将受到严厉惩罚。[16]
需要说明的是，参加新的养老金制度的主要是在IMSS投保的职工，参加ISSSTE、墨西哥军队和石油公司投保的职工（军人）将不参加新的养老金制度。
墨西哥养老金制度和社会保障制度的改革得到世界银行和美洲开发银行的支持。世界银行于1996年12月18日宣布向墨西哥政府提供4亿美元的迅速贷款，支持墨西哥社会保障和养老金制度的改革，美洲开发银行也批准给墨西哥3亿美元的贷款以支持墨西哥的这项改革。
为推动这项改革，1997年墨西哥政府将向IMSS提供213.79亿比索的资金，比1996年（26.41亿比索）增加700%，相当于国内生产总值0.67%[17]。据估计，养老金制度的私有化和个人化也将给墨西哥政府带来大量资金，仅“退休、年老停职和年迈”一项的保险费在开头的几年中每年将向政府提供50亿美元，再加上“残废和生命”和住房基金，这3笔保险金每年至少可提供100亿美元的资金，相当于每年偿还外债的资金。[18]
塞迪略总统强调指出，IMSS决不会私有化，通过改革，将加强IMSS在社会保障方面的作用[19]。但是，墨西哥不少政界和学术界人士担心，由于养老金储蓄大部分将由有外资参与的私人银行所建的AFORES和SIEFORES来经营和管理，这些资金很可能流向国外[20]。墨西哥劳工联合会总书记菲德尔·贝拉斯克斯和该工会社会福利书记阿贝拉尔多要求工会会员不要轻信私人银行AFORES的宣传[21]。墨西哥社会保障制度和养老金制度的改革还刚刚起步，不少人对此还持怀疑态度，其改革效果究竞如何，还有待实践的检验。
注释：
[1]墨西哥新的社会保障法经议会讨论通过后，于1995年12月21日正式公布，原定于1997年1月1日起生效。1996年11月18日经议会讨论，将生效日期延期到1997年7月1日。
[2]参阅《墨西哥合众国宪法》，墨西哥McGraw-Hill出版社，1995年9月第3版，第152～154页。
[3]参阅《墨西哥社会保障法1973～1974》，墨西哥分配出版社，1975年版。
[4]墨西哥《金融报》，1997年2月3日。第52～53版。
[5]墨西哥《国民报》，1997年3月21日，第9版。
[6]塞迪略总统1995年11月8日在众议院的报告，参阅《社会保障法》一书，墨西哥社会保险委员会出版，1996年12月，第16页。
[7]丹尼埃尔·洛佩斯·阿库尼亚：《卫生和社会保障：当前的问题和解决的出路》，载巴勃略·冈萨雷斯·卡萨诺瓦主编：《今日墨西哥》一书，墨西哥21世纪出版社，1991年第14版，第208～213页。
[8]墨西哥《金融报》1996年10月18日，第42版。
[9]墨西哥《经济时刻》月刊，1996年5、6合期，第10～23页。
[10]同[9]，第18～19页。社会保险法规定，在“生病和产假”这项保险中，企业主应交保险费的70%，劳工缴25%，政府缴5%。整个保险费占基本工资的比重不断增加，1943年规定为6%，1948年增加到8%。1989年增加到12%，1993年增加到12.5%。
[11]同[9]，第15页。
[12]同[6]，第14页。
[13]同[6]，第25页。
[14]同[6]，第32～33页，第151页。
[15]同[6]，第37～39页。
[16]参见CONSAR散发的“新养老金制度”等小册子。
[17]墨西哥《金融报》1997年3月24日，第5版。
[18]同[9]，第18～23页。
[19]墨西哥《金融报》1997年1月30日，第34版。
[20]同[9]，第17页。
[21]墨劳工联合会机关报CTM，1997年3月7日，第1版。
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