人口变动与教育资源优化配置
——中国教育发展论坛2019综述
尚伟伟 郅庭瑾
(华东师范大学 国家教育宏观政策研究院，上海 200062)
为了应对生育政策调整、城镇化和人口流动带来的人口规模、结构与空间布局的变动，优化教育资源供给方式，2019年4月19日，由教育部发展规划司指导、华东师范大学国家教育宏观政策研究院主办的中国教育发展论坛2019在上海召开。中国职业技术教育学会会长、教育部原副部长鲁昕出席会议并作报告，来自教育学、人口学、经济学、社会学、管理学等领域的专家学者和教育行政管理部门、社会公益组织等有关人士与会。论坛围绕人口变动与教育资源配置，城镇化与人口流动、空间分布及教育资源配置，人口变动与教育资源需求预测及结构优化等核心议题进行了深入探讨。
一、人口变动带来教育发展的新挑战与新机遇
新时期，“全面二孩”政策实施、城镇化国家战略目标要求及人口流动的家庭化特征，使学龄人口数量和结构发生巨大变化，将给我国教育公共服务均衡供给与教育资源的合理配置带来新的挑战，与会学者纷纷达成共识。
华东师范大学国家教育宏观政策研究院副院长郅庭瑾教授指出人口流动不仅仅是空间地域的变化，还伴随着配套公共服务资源需求的增加。城镇化对义务教育发展来说是一个学龄人口在空间上重新分布的过程，这必将给城市义务教育资源投入与配置带来巨大挑战。在“两为主”政策实施背景下，一方面，城市义务教育资源承载力压力大。面对大量随迁子女进入城市，各地政府在征土地、建学校、配教师、买设备、保运转等方面都将面临巨大的教育资源压力。具体体现在城市义务教育经费需求与供给的矛盾，教师编制供给的地方性和学生就学流动性之间的矛盾，城市教育用地紧张与学校数量和布局调整的矛盾。随着城镇化步伐的加快，城市规模越大，教育人口郊区化程度越高，尤其是大城市郊区、市辖区将面临严峻挑战。另一方面，城市义务教育资源优质均衡配置面临巨大挑战。有关数据表明，2011-2016年进城务工人员随迁子女就读公办学校的比例一直徘徊在80%左右，这说明近20%的随迁子女依然无法享有同等城市优质教育资源，同时在城郊地区“大班额”问题也较为严重。随迁子女多分布于城中村和城郊，如何防止空间权益分配不平等基础上的教育格局与教育资源供需关系不均衡，保障城市内部学区间、校际间的教育均衡，也将给城市义务教育带来巨大挑战。同时，在普及高中教育政策背景下，随迁子女义务教育后升学问题也使当前及未来一段时间内流入地城市面临挑战。
复旦大学社会发展与公共政策学院人口研究所任远教授从人口数量和人口结构两个方面阐述了对教育发展带来的挑战。从人口数量来看，他认为我国人口压力在弱化，实际上减轻了教育资源配置的总量问题，但是使得教育资源供给更加重视教育资源均衡配置和多样化的教育需求问题，这意味着我国教育发展已经不是教育数量的问题，而是教育质量的问题。从人口结构来看，他指出人口年龄结构决定了分层次的教育资源配置。当前，我国少年儿童和学龄人口比重在下降，中高年龄人口和老年人口比重在上升。综合分析整个教育资源配置的重点和短板，基础教育的相对缺乏性有所下降，教育资源配置的短板日益表现为学龄前教育和义务教育以后的教育发展。同时，随着中高年龄人口和老年人口的增长，也使得对劳动者的继续教育和培训、对老年人口教育等这些原来在教育资源配置中相对并不显著的需求快速增长。人口结构的波动性使得教育资源配置不是教育资源配置数量多少的问题，而是教育资源配置的方向和内容的问题。教育资源配置到什么层次上，发展什么种类的教育，比提供多少数量的教育资源更加重要。
如今越来越多的人使用高校的在线教育课程。把学校师生都十分喜爱的课程，制作成视频进行保存，为更多的师生服务，同时这些视频资料，经过系统的整理归档，不仅可以用于今后的教学评估，而且可以成为学科课程研究的基本数据库。通过整合这些课程资源，它不仅能被本校的师生利用，还可以让它共享到全社会，形成普惠的教育资源。高校档案馆应该抓住这个新时代创造的机遇，整合学校的有效资源，在收集纸质材料归档的基础上，逐步完成电子档案和声像档案的归档。
在快速城镇化进程中，我国城乡人口流动频率加快。新型城镇化强调城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展，重视城乡基础设施一体化和公共服务均等化建设，这就为农民工群体的继续教育技能培训带来挑战。华东师范大学职业教育与成人教育研究所名誉所长石伟平教授从新型城镇化发展角度阐述了职业教育发展面临的挑战。他指出新型城镇化与农村人口的变动，一是在产业之间，由农业向非农产业转移；二是区域之间城乡之间的双向流动，流向城市和返乡创业；三是阶层之间由农民工向市民的流动，由低技能向中高级技能人才的流动，这些均给职业教育资源重新配置带来了挑战。在人口红利过后，目前一线劳动者的素质已经成为阻碍中国企业转型、技术升级的主要因素。职业教育如何使低技能农民工成为适应智能时代产业提升与发展的新一代农民工，以及利用进城务工所积累的资金、技术技能、工作经验、人脉关系回家创业，是一项新使命。
任远教授指出，长期以来研究往往就教育事业本身讨论教育资源配置，或者就人口变动讨论人口发展，或者简单地依据各个地区的人口数量来确定教育资源配置规划，做着数学的工作。这往往忽视了人口总量、结构、分布的变动，及通过学龄人口影响教育资源配置，忽视了二者的协调性和双向性，以及忽视了在此过程中的制度因素、政策因素、人口对教育服务的选择和发展体系的要求之间的复杂联系。人口是教育资源配置的基础性因素，人口的教育需求和对教育服务的选择推动了教育资源配置的供给。人口变动影响教育资源配置的数量、结构和分布，要求重视教育资源配置的均衡和教育质量，教育资源配置的层次、内容，以及实现教育资源配置的公平。在此过程中促进人口变动和教育资源配置的协调性非常重要。
吴瑞君教授通过人口数据的预测发现：第一，未来我国受教育人口数量总体呈波动下降态势，学龄人口总量将波动状地进入持续负增长，2020-2035年，各级学龄人口跌宕起伏很大，2035年之后转入各级学龄人口全面(不同程度)负增长时期。第二，东中西部受教育人口的变动存在明显的区域差异，其中中部受教育人口“塌陷式下降”显著，东部与中西部地区各级学龄人口的增长变动具有明显差异，2020-2025年间，东部小学学龄人口增幅明显大于中西部，而初中学龄人口跌幅明显小于中西部；2025-2030年间，东部初中学龄人口增幅明显大于中西部。第三，城乡受教育人口规模变动趋势不同，城镇学龄人口规模“先增后降”，农村学龄人口呈单边下降趋势。城镇学龄人口占比将由2015年的51%提高到2050年的75%。各级学龄人口的增长变动具有明显的城乡差异。2020-2025年间，小学、初中、高中学龄人口的增幅，在城镇分别为43.44%、-4.17%、12.71%，而在农村分别为-6.13%、-22.26%、-1.13%。2025-2030年间，初中学龄人口在城镇将增加63%，而在农村则为负增长。因此，她提出2020-2035年是我国优化调整教育资源配置、推进新时代教育事业区域和城乡高质量均衡发展的关键时期。实施区域和城乡均衡发展战略，必须更加体现教育优先，实施教育优先的高质量均衡发展战略。
南京大学社会学院副院长、南京大学河仁社会慈善学院院长陈友华教授指出，城镇化的快速发展带来了教育资源差别化配置，在资源约束条件下，人们多采取“以质量替代数量”策略，以便家庭集中更多资源获得优质教育资源。教育资源差别化配置不仅加剧了城市优质教育资源的竞争，而且促使了妇女生育率的下降，并使之维持在较低水平上，具有“计划生育”功效。
华东师范大学人口研究所所长丁金宏教授通过对上海流动人口数量和年龄结构特征分析，指出流动人口的受教育程度对其城市生存状况及融入城市程度具有重要影响作用。然而，由于高考等升学制度的限制，诱导了城市流动儿童辍学问题，阻断了其高等教育的梦想。优化流动人口继续资源供给，给予他们垂直流动更多的机会，也是合理安排教育资源配置的重要内容。
二、人口变动与教育资源配置之间的双向影响
人口变动带来的学龄人口规模、结构及区域分布，将会导致未来不同时期不同教育阶段学校空间布局、办学规模、经费投入、师资配备等教育资源需求的变化。提前预判“全面二孩”政策实施后的学龄儿童教育资源供给需求与规模，从而合理安排和优化配置，是做好新形势下教育事业发展规划与制度设计的紧迫任务之一。与会人口学专家学者基于人口数据的预测，阐述了人口变动带来的教育资源总量与结构需求的区域差异。
该专业的学生来源有普招和专升本，生源不一样，评价系统也随之变化。改变以前以结果为导向的评价制度，建立以学习过程为导向的评价制度，学生不必在临近期末时突击复习迎接考试。由仅期末对课程知识点试卷考核转变为增加教学过程中的知识运用与转化的综合素质考核。期末考试成绩占60%～70%，考勤、平时作业及围绕思考分析题而进行的文献查阅，独立思考、分析推理、归纳总结，公开答辩等引起学生主动学习的过程考核占30%～40%。学生积极思考主动学习的学风逐渐建立。
2) 运用现代远程教育技术手段优化教学设计。现代远程教育技术手段在增大教学信息量和设置交互性情景等方面能起到优化教学设计的作用，一是要注重学习资源的全方位整合，包括课件、资源、教材以及其他学习媒体等的设计，尽可能做到资源立体化；二是要注重如何利用技术手段更好地体现文学课的特点，使教育技术和教学内容能相互适配。
辅食这件事儿，说大不大，说小也不小，它只是宝宝生命历程中很小的一段，却影响着今后生活的很多方面，小到饮食习惯、餐桌礼仪，大到品行教养。
三、人口变动预测基础上的教育资源需求差异
人口流动的过程是人力资源的再配置过程，人口流动与教育资源配置之间的影响是双向的。人口流动会影响教育资源的重新配置，反之，教育资源配置也影响着人口数量与结构的变化。华东师范大学人文与社会科学研究院院长吴瑞君教授认为要加深认识人口均衡分布与教育资源均衡配置的相互关系。高流动性对区内及区际的影响有所不同，省际和区际的高流动性显著影响教育资源配置的空间格局。高流动趋势使教育资源配置结构面临的重大挑战在于流动人口教育的公平性，教育资源余缺难以调剂，应关注高流动背景下教育资源供需关系的区域格局，使教育资源配置既适应高流动趋势，又有利于改变过高的流动性。教育资源的优化配置必须既要适应人口迁移流动和分布变化的客观趋势，也要有利于促进人口迁移流动和分布的均衡发展。教育资源的优化配置更要注重质量的提升。利用受教育人口增量变化的空间差异，分阶段推进教育资源优质均衡发展。
在我国新型城镇化战略推进过程中，城镇常驻人口规模普遍持续扩大，但不同城市类型流动人口的聚集规模不一样，也将给不同类型的城市带来不同的教育挑战。据“六普”数据显示，流动人口分布总体上表现为强烈的大城市偏好。上海市教育科学研究院原院长胡瑞文根据上海教育发展的现状，指出上海面临着人力资源总量结构不均、中等职业教育对本市常住居民和学生的吸引力较差、可供人民群众选择的基础教育规模明显不足、教育总投入尚难以支撑教育事业全面发展等的挑战。
华东师范大学经管书院党委书记兼常务副院长、教育人力资源研究所所长高向东教授依据上海数据进行统计分析发现，上海教育资源总量供给基本上满足，但是从教育的财力资源投入和教师人力资源配置来看，初高中教育阶段资源大于幼儿园阶段和小学阶段的投入。同时，上海各区各学段师生比明显不同，远郊区缺口非常大，近郊区教师资源缺乏，尤其是小学和初中的教师资源非常缺乏。因此，他指出上海需要重视区域教育资源空间配置的均衡问题。
在人口红利逐步减弱的背景下，如何从依靠简单劳动力发展时期过渡到依赖人力资本的人才红利时期，人口格局的深刻变动也给我国教育发展带来了新机遇。中国职业技术教育学会会长、教育部原副部长鲁昕教授立足于国家经济发展战略高度，阐述了通过现代教育培养人力资本，释放人口红利的新机遇，并指出要处理好人口红利与教育结构、人才供给与产业升级、人力资源与长寿经济、人力资本投入与产出四个关系。任远教授也指出在人口变动基本共识下，人口变动可以推动人口红利减弱的转变，内生出人力资本的红利。迁移总是一个人的理性选择，他会从教育程度较低的地区迁移到教育程度较高的地区。人口变动积累的人力资本红利，通过教育促进社会经济的可持续发展，在这个意义上人力资本红利具有塑造新时代经济发展战略的作用。
四、优化教育资源配置的治理策略
面对人口变动带来的教育资源合理配置挑战，与会学者反观到政策顶层设计与教育行动方案两个层面，从政策供给、制度与理念创新、合理规划与投入、多部门协作、学龄人口监测平台建设、办学模式创新等方面提出了应对人口变动的教育资源配置优化方案。
在政策顶层设计层面，主要涉及政策供给、制度与理念创新等。鲁昕教授从充分发挥教育释放人口红利作用出发，指出政府需要提供人口政策、教育政策、财政政策、人才政策、消费政策、投入政策、科技政策等政策支持与保障，并提出人口政策解决总量问题，教育政策解决结构问题，老年政策解决存量问题，消费政策解决增量问题，投入政策解决质量问题，就业政策解决红利问题，科技政策解决动力问题，财政政策解决潜力问题。她还强调只有增加人力资本投入才能获得人口红利可持续增长的美好目标。任远教授认为迁移过程中的教育公平并不是数学测算问题，而是制度问题，扩充对教育资源配置的制度化供给才是改善教育资源配置的根本方法。教育部教育发展研究中心副主任马陆亭教授从理念入手，提出人口结构是基础，资源配置是表现，教育理念则起着中间引导性作用。需要重视人口变动教育理念的先导性作用，对市场作用发挥、学校办学成效、省域教育生态建设、各级各类教育发展政策、教育发展新形态、国家发展战略、城乡一体化教育、教学点和小型幼儿园等问题进行综合研究和治理。高向东教授基于美、日、英、德等国家治理经验基础上，提出要增加政府教育投资、引导民间教育投资，优化教育资源区域、级次和类别配置，完善基础教育择校制度，完善劳动力市场和法律法规体系。同时，他建议以常住人口为基数配置教育资源配置；增加各级教育教师，完善教师柔性流动制度；以郊区作为基础教育建设重点；探索以最佳服务半径为原则的教育资源配置模式。
在教育行动方案层面，主要提出科学合理规划、多部门协作、学龄人口监测平台建设、办学模式创新等建议。上海市教育委员会基础教育处处长杨振峰通过对上海城市人口构成的多样性和多元化特征分析，在总结上海教育管理经验基础上，提出规划优先，投入只增不减；推进建设，保证供给；提升内涵，促进均衡；多样特色，满足需求等建议。江西省政府教育督导委员会办公室主任杨美珍结合江西省实际工作，指出在经济发展较落后地区要强调地方党政的责任，确保教育资源投入，同时构建教育均衡发展水平动态监测和决策支撑系统对义务教育投入结构和学校布局进行动态调整，全面提升教育资源投入精度，确保每一分钱都花在刀刃上。上海市静安区教育局局长陈宇卿依据静安区教育治理经验，提出要进一步解放思想，突破固有的自我设限，不能执着于硬件面积的达标，要把最主要核心内涵的质量始终放在首位；要简政放权给予区县教育部门要发挥更大的治理空间做教育实践创新；创新区县教育管理，创新并丰富各类办学模式，促进有效教育资源的整合，便于区域资源使用效能的最大化。同时，要立足区域教育的优质均衡打造，切实提供更加精准针对的个性化教育服务，引导社会形成更先进、更理性、更稳定的教育需求。
本次论坛，与会者从不同学科视角通过广泛交流和深度对话，加深了人口均衡分布与教育资源均衡配置相互关系的认识，强化了教育资源优化配置主题的现实思考与重视，对未来区域教育发展规划和政府决策提出了有价值的建议，也为拓展多学科交叉融合的教育政策研究提供了新思路。
对于曾先生的各种请求，上述工作人员都表示“与他无关，必须立刻离开”，并叫来旅店保安，此后又报警叫来2名瑞典女警察。曾先生向警察解释了情况，并强调自己是游客并非难民。
收稿日期： 2019-04-23
作者简介： 尚伟伟，河南许昌人，华东师范大学国家教育宏观政策研究院博士后，研究方向为教育管理、教育政策；郅庭瑾，河南巩义人，华东师范大学国家教育宏观政策研究院副院长，教授，研究方向为教育管理、教育政策.
中图分类号： G467.2
文献标识码： A
文章编号： 1001-4519(2019)03-0122-04
DOI ：10.14138/j.1001-4519.2019.03.012204
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