中国教育私营化的机遇与挑战，本文主要内容关键词为：中国教育论文,机遇论文,私营论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
虽然私立学校的建立早于公共教育系统，但是在几乎所有国家的教育领域，公立学校都占据支配地位。特别是，19世纪现代义务教育制度的出现是工业化对劳动力需求的结果，也是吸收移民、在共有的文化遗产与社会经济政治制度下融合不同民族所必需的。到了20世纪，由政府开办的公立学校几乎成了各地的一般准则。尽管如此，在一些允许设立私立学校的国家，私立学校在各个教育层次中也很发达。它们有的部分或全部地得到政府资助，有的则全部依靠私人资金。本文正是在国家教育政策的范畴内探讨私立学校的设立方式和监督模式。
在第一部分中，我将阐述在公立教育系统占主导地位的国家里私立学校存在的基本原理。其次，我将提出评价私立教育的四个标准。再次，我将介绍三个运用私立学校满足国民教育需求的政策工具。最后，我将提出中国在其民办教育快速发展的同时值得考虑的一些问题。
一、为什么私立学校会出现在公共教育系统中？
关于私立学校为什么会出现在公共教育系统中的问题，最重要的发现来自埃斯特尔·詹姆斯(Estelle James)的研究，詹姆斯首先观察到，小学和中学阶段进入私立学校的学生在不同国家间存在相当大的差异。[1]她的著作提到了四个解释因素，其中两个为影响学校需求的因素，一个是影响供给的因素，还有一个是同时影响供给和需求的政府政策因素。这两个需求的因素是过度需求和差异需求。
过度需求发生在政府不能提供充足的在公立学校学习的机会时。这个问题多出现在中等教育中。由于强烈的经济动机，小学入学人数增加，小学毕业生的期望升高，这就造成了超过中等公立学校容量的中等教育入学需求。在此情况下，私立学校的兴起满足了这一过度需求，它们为那些无法进入公立学校的学生提供了受教育的机会。多数私立学校需要家庭来补偿教育成本，这给家庭带来经济负担，同时学校也因为家庭无法支付高额学费而以最少的资源经营。[2]过度需求存在的前提是，虽然一些家庭愿意承担较低的学费负担，送他们的子女去优质公立学校，但是他们无法获得这个机会。
差异需求指的是家庭有不同于现有公立学校提供的教育偏好。对一些家庭来说，公立学校的教学质量并不令他们满意，他们要靠私立学校来满足更高标准的要求。通常这类家庭有能力和意愿支付更高的学费，而不同于那些因无法进入公立学校才只好转向私立学校的家庭。差异需求指那些想让子女接受公立教育中没有的、反映他们独特宗教信仰和文化传统或者哲学价值的家庭需求。简言之，满足差异需求的学校包括那些与该地区典型的公立学校相比提供不同种类教育的学校。
影响私立学校供给数量的一个主要因素是非营利实体的存在。这些实体为了从事某项任务，通常是出于宗教原因而提供符合其目的的可供选择的受教育机会。教会学校在中国和其他国家都有很长的历史。这些学校为学生提供可供选择的受教育机会，并且通常受到创办机构或者教会的资助，通过这样的方式来鼓励更多的人进入私立学校。
最后一个范畴就是政府对于私立教育的政策。很显然，政府提供补贴会鼓励私立学校发展、提高私立学校入学率。同样地，政府在多大程度上给予私立学校课程和准入上的自治权，也会影响私立学校的发展。詹姆斯指出了政府政策对私立学校的影响，但是她没有作出细致的探究。她对私立学校入学最重要的研究是她试图用统计学的方法，对一个包含了12个发达国家和38个发展中国家的样本分析每个影响因素。她的方法可以解释私立学校入学率50%的变差。最重要的解释因素是文化的异质，特别是不同的宗教信仰和不同的语言。有趣的是，她同样发现影响中学教育阶段过度需求的因素是和教育费用的高低密切相关的，在教育费用较低的国家，公立中学的入学人数较少，而大量学生进入了私立中学。
她依据世界银行的研究得出结论：接受同样质量的教育，在私立部门要比在公立部门的成本低。但是，曾满超在其比较公私立学校教育成本的详细研究中指出，很多此类研究用的是不完整的会计核算法，并且没有对影响研究结果的学校规模、所在地和学生类型等因素进行调整。他进而从分地区的学校数据和家庭负担私立教育费用的数据中发现，公立和私立部门的全部生均成本是大致相当的。[3]不幸的是大多数文献没有使用合适的成本核算方法，并且排除了家庭负担的教育成本。
二、公共政策和私立教育
由于难以取得可被代入统计模型的各个国家的详细数据，所以詹姆斯的研究缺乏两种最重要的解释私立教育作用的数据，它们是：(1)特定国家教育目标的优先序列；(2)用以达到目标的政策工具。
（一）教育目标
在规划整个国家教育体系时，人们会特别注意在四个目标中寻求平衡，它们是选择自由、生产效率、公平和社会凝聚力。在某种程度上，这些目标会相互抵触，不同的国家优先考虑的目标也不同。
1.选择自由——这个目标更多地强调教育中的个人收益，以此来保证私立学校可以自由地被学生和家长选择。这一重要目标对应于詹姆斯所说的基于异质文化、宗教和语言的差异需求。
2.生产效率——这个目标指的是在给定资源约束条件下追求教育产出最大化。每个国家都有通过教育活动达到的经济、社会和政治目标。正如许多国家反映的情况一样，这些国家的学校生产某种教育产品，人们相信这些产品能够帮助提高学生的学业成绩，而这样的劳动力生产可能对实现各项目标有重大的作用。但是，在公立和私立之间作出选择，意味着哪个能够更有效地运用资源实现自己的目的。私立学校以及那些相信私立学校生均成本更低的人们主张保留市场作用，让学校之间为录取学生而展开竞争，可以提高生产效率。（注：Belfield和Levin(2000)的一些证据表明，竞争对于提高效率有适度的影响。）
3.公平——这个目标是指具有不同性别、社会阶层、种族、语言障碍条件和地域的学生要求获得平等的教育机会、资源和产出。私立学校支持者主张，选择学校的能力将会把禁锢在劣质学校的学生解放出来，竞争的市场会使学校更有动力迎合学生的需要。反对者则认为，私立学校加剧了教育的不公平，因为高知识高收入的家长能获取更多信息和更多资源。他们也相信这种选择本身就排除了穷人，剥夺了穷人的公民权，有权势和地位的人们只会选择那些有同样权势和地位的学生进入的学校，而学校也是根据这个标准来选择学生的。
4.社会凝聚力——这一规则是指教育要使所有学生凝聚成一个整体，参与到社会、政治和经济体制中去。这对于移民国家和有着深刻的地域、种族和宗教问题的国家尤为重要。社会凝聚力常常作为学校教育的核心要素，渗透到课程、社会价值、目标、语言和政治内容当中。私立学校的反对者相信，私立学校的教育会带来知识、信念和价值上的差异，而这对于实现社会、政治和经济目标具有一定的破坏作用。
（二）工具设计
正如詹姆斯所强调的，有很多因素影响私立学校的数量和效益，而不是只有单一因素。[4]列文指出，可以通过三个工具来建立私立教育体系，使之符合上述四个目标，这三个工具是：(1)财政；(2)法规；(3)支持性服务。[5]
1.财政——财政工具指的是政府给予私立学校的全部补贴、它们如何分配以及私立学校是否可以对那些有能力和意愿购买更昂贵教育的家庭收取学费。在家庭自由选择和学校相互竞争的市场环境下，大量的政府补贴会带来更多的选择，也会带来不同收入阶层的学生入学的分化。如果政府的教育补贴是按照该学校所拥有的残障和贫困学生的数量来有所区分地划拨，则会解决一些公平的问题。学校将会更愿意录取此类学生，提供资源和课程满足他们的需要。如果家庭还需要在政府补贴之外自己付费来补偿教育成本，这就有利于那些能够送孩子去更昂贵和限制性学校的高收入家庭，而这样的学校隐含着增加现有教育系统不公平性的可能。当然，在没有政府补贴的情况下，如果一个家庭能够承担私立学校的费用，那么家庭的收入也将成为决定其教育质量选择的主要因素。
2.法规——法规工具是指由政府设定韵私立学校加入教育系统的可行性或者是获得政府补贴的条件。只有达到一定标准的学校才能被纳入政府教育财政的体系下，或者才能获准在没有政府补贴的情况下发展。一些政府补贴的拨发是有条件的，它们一般强调该学校要开设有助于提高社会凝聚力的公共课程和统一考试，这样才能以共同的学生成绩的评价标准来衡量学校教育的生产效率。在那些申请人数多于学校容量的学校，入学要求是需要详细审查的事情。政府可能要求他们用类似于抽奖的方式来随机选择一部分申请的学生入学，以保证选择的公平性。为了公平原则，政府要求接受补贴的私立学校只能招收特殊人群的学生。例如，美国政府拨款只给贫困家庭的孩子，以保证他们能有从下层向上层流动的机会。[6]在哥伦比亚，没有机会升入中学的学生也能得到教育补贴去上私立中学。[7]
3.支持性服务——支持性服务工具指的是一种为了在提供自由选择权、生产效率和公平机会而建立的高效的公共服务系统。竞争性市场假设消费者掌握完全的信息，并且市场为消费者提供了多样化的选择。如果没有提供上学交通工具，学校选择和学校招生竞争将受到限制，降低竞争学校的效率，对那些无法负担交通成本的学生是不公平的。
应该给家长提供更广泛的信息，让其能够为孩子作出正确的选择。政府的公共服务机构需要收集和公布学校课程和效益的准确信息以及关于学校理念和教育实践等方面的重要信息，以帮助家长作出决定。[8]可能有人会说，学校将会通过他们的优秀事迹材料和家长会等形式为家长提供信息，但是这无法保证信息的真实性和平衡性，特别是对于受教育水平较低的家长来说更难于理解和优化选择。政府的公共服务机构还应该通过为新学校提供信息和培训，引入新的技术以帮助提高整个部门的生产力。
（三）多样的私营化方案
可以利用这些政策工具设计一些特别的私营化方案，实现某种目标。学券计划的细微差别也会带来对选择权、效率、公平和社会凝聚力的不同影响。运用政策工具的每一种方案会或隐或显地偏向于某些目的。
1.为实现自由选择权的设计——一个将选择权最大化的学券计划，将赋予教育更广泛的含义。它将包括各种类型的学校和教育，它将为所有的家庭提供大量的补贴或者为一部分允许的家庭提供私人资源以外的补贴，它将把课程、准入和其他一些学校运作方面的限制和规定最小化，它将提供一个很好的信息对比系统和交通系统。这样的设计会保证供给方能为家长提供大量的选择余地。
2.为实现效率的设计——生产效率是指学校以最少的成本提供一定水平和种类的教育，就是说他们选择在乎均成本曲线的最低点运行。评价这种情况有一定的困难，因为在自由选择的系统下面，学校提供多种教育。在竞争性的环境中，让学校提供的教育适应家庭的偏好被视为有效率的核心。因此，着眼于提高效率的设计应该获得高额的补助来吸引更多的竞争者进入市场，而阻碍竞争的一些法规和限制则要最小化。但是，有人会说在教育生产中学业成绩是核心，所以对学生学业成绩的考核应该作出要求。收集和公布信息以及提供交通工具这样的支持性服务将会通过增加竞争来提高效率，但是在效率的核算中也应考虑服务成本。
3.为实现公平的设计——教育中的公平是指传统意义上在受教育机会、享有的教育资源和最终教育的结果等维度上有差异的人群得到平等的对待。从经济的角度讲，一个公平的设计是会对那些更加需要教育资源的学生或者残障人士提供补偿和津贴的。此外，由于家庭不能在学券以外追加教育投入，所以收入可能造成的差别得到了抑制。
在美国，很少见到公共资金被直接拨给私立学校的情况。最常见的两种方法是对需要向私立学校交学费的家庭减税(tuition tax credits)或者提供一种公共基金的凭证，或者发放一种可用以偿付私立学校学费的学券。[9]美国的绝大多数学券计划都是只针对低收入家庭或者那些进入质量较差学校的学生。这样，那些学业水平最差的孩子能得到学券，他们比过去获得更多公平选择的权利。如果申请者较多，学校要随机地录取申请者。鼓励和要求学校不局限于某一种族和阶层招生的安排是必要的，有证据表明，学校中其他学生的身份背景对于教育结果产生重要影响。[10]信息和交通是支持性服务的必要组成部分，它们为弱势群体提供选择学校的信息基础。
4.为实现社会凝聚力的设计——社会凝聚力的设计意味着要有一些共同的教育内容，就是让所有的学生认同社会制度和具有公民的责任感。对此内容的补贴要高于其他专门学科和选修课程、活动的经费。这个设计是必要的，唯有如此，来自不同背景的学生才能够都得到进入学校的机会。这意味着政府可能将不允许家庭支付更多的学费或者对此作出限制，因为如果允许存在学费的重大差别就可能导致不同收入阶层的学生进入不同的学校。法律法规将会规定共同的基础课程和一些能使所有学生都参与到社区服务中的活动。支持性服务也同样着眼于如何提供技术支持，以辅助学校建立公共课程，以及收集和公布信息，提供交通工具，帮助家长发现并进入具有异质学生群体的学校。
三、教育政策的角色
一个核心思想是，经过深思熟虑而制定的教育政策可以帮助引导私立教育发挥作用，使之符合一个国家的发展目标。各国可能认为私立学校有重要作用，但是必须符合社会的整体规划。总而言之，我们发现私立学校的存在可能会增加教育的选择，在提高学生成绩方面，发挥优化资源的配置的作用。[11]相反地，我们也发现这会带来严重的公平问题和社会凝聚力削弱的问题。但是，私立学校的影响很大程度上取决于它的生源和私立学校的类型。Deng,Lin,Tsang,Xu等学者已经作过关于中国民办学校类型的研究。[12][13][14][15]
正如詹姆斯所指出的，特别是在中学阶段，政府扩建中学的速度缓慢，不能满足迅速增加的小学毕业生的需求。在这种情况下，低成本低质量的私立学校的兴起就满足了无法进入公立学校的学生的需求。[16]根据Lin和Xu的研究，公立中学招生名额的短缺刺激了民办教育产业的发展，它们为那些一般是因为考试原因而无法进入公立学校大门的学生提供了受教育的机会。[17][18]这就催生了专门为无法进入公立中学学生服务的“二次机会”(“secondchance”)的中学市场，从这个现象也扩展出“二次机会”的民办高等教育。这样，民办教育市场就弥补了公立教育机会的短缺，并且满足了曾经首选公立学校却无法进入其中的学生的需要。
从某种程度上讲，这其中隐含了公平性问题，因为民办学校的学生本身可能来自贫困家庭，他们没有足够的家庭经济条件取得好的考试成绩。同时这些家庭却必须为他们的孩子进入民办学校支付学费。最终，这样的民办学校其质量不及政府财政支持的公立学校，因为依靠进入民办学校的学生所能负担的学费无法获得与公立学校同等水平的教育资源。显然，只有在极度短缺的中等教育领域扩大就学机会才有利于公平状况的改善。
但是，差异需求至少也是中国民办教育发展的一个原因，例如出现很多精英学校。[19][20][21]进入这些学校的孩子来自高收入家庭，并且有很早就开始学习英语这样的优势。这样，即使公立学校可以为这些孩子提供受教育的机会，但是家长通过将孩子送入只面向具有相同家庭背景的人群的学校让孩子接受不同的教育。这样的学校教育使得社会优势阶层的孩子能够继承其家庭的优势社会地位，并为其提供向上流动的阶梯。由于精英学校代表了一种只面向具有雄厚经济基础的家庭的选择，所以它们的存在对公平问题具有重要影响。
不论中国教育在自由选择、有效率的生产、公平和有社会凝聚力方面的目标如何，现有的情况是民办教育确实提高了选择权，却并不一定是有效率的，而且有可能对公平和社会凝聚力产生负面影响。对公平的负面影响，是由于只有无法进入公立中学的学生或者是农村地区收入有限的家庭才选择这些学校，而他们还必须向比公立学校差一些的民办学校交纳学费。对社会凝聚力的负面影响，是由于高收入的人可以把他们的孩子送入精英学校来显示他们的孩子与众不同。
我们还需要更广泛地讨论中国民办学校作用以外的东西。现在他们在过度需求和差异需求的压力下扩大起来，但是还不清楚这样的压力是不是源于某项国家政策。我们不是要简单地通过民办学校的增加来弥补公立学校受教育机会的短缺或者为对现有学校质量不满意的人提供一种选择机会，而是要设法建立更多的公立学校和提高质量，从根本上解决教育需求问题。民办学校的存在和发展要被纳入整个国家和地区的教育政策规划中，而不是将其看作独立的事件。一些更大的社会目标应该融入民办教育，这样才能使民办教育政策的设计符合这些社会目标。
需要进一步讨论的问题是，民办学校设立的权利、产权、营利和与标准课程的区别等问题比较模糊。2002年底中国人民代表大会通过了《民办教育促进法》，但是对于该法确立的原则并没有详尽的解释。随后的实施细则也是模糊不清的，不能为民办学校的运作提供清晰的指导。这种缺乏专业标准和透明度的法规意味着，在允许兴办的民办教育领域还有很多不确定的因素。这也带来了利用权力作出特别安排的可能，潜藏着通过“台下”商议滋生腐败的危险。基于以上考虑，中国民办教育的定位和政府对其政策引导还不清晰，需要作出更多的努力。