日本的政府投资管理及对我国的启示,本文主要内容关键词为:日本论文,启示论文,我国论文,政府论文,此文献不代表本站观点,内容供学术参考,文章仅供参考阅读下载。
内容提要:战后日本政府投资管理,既包括政府对公共投资的直接管理,也包括政府对私人企业投资的间接管理。这是政府推动经济发展的主要手段之一,也是加强宏观经济管理的重要组成部分。日本的成功经验表明,在市场经济条件下,社会经济的均衡发展也离不开政府的投资和管理。
一、战后日本公共投资的增长及其主要特点
战后日本政府公共投资获得了较为迅速的增长。从国民经济计算的角度来看,战后日本的政府支出分为政府公共投资和政府消费两部份,而政府公共投资又可再细分为企业投资和公共事业投资。政府企业投资主要指对公社、公团、事业团、特殊公司的投资,约占政府投资的20%。而占80%的投资则为公共事业投资。这主要包括9个方面的内容:治水治山费;道路整备费;港湾、渔港、机场修建费;住宅修建费;下水道环境卫生等设施整备费;农业基础整备费;林道、工业用水等事业费;调整费;救灾事业费等。据统计,在1940-1990年度,日本每年的政府公共投资额从297亿日元增到26.3万亿日元,45年间增长885倍,年均增长率达16.7%。由此可见,战后日本的公共投资,不仅受到政府的高度重视,其增长速度也确实较快。
战后日本政府公共投资的增长有几个明显的特点,其中有的则带有趋势性的特点:
1.适度增长。战后日本经济的发展表明了这样一条规律:政府公共投资与国民经济相应增长,二者之间存在相互促进彼此制约的紧密关系。从1946-1990年的45年间,日本每年政府公共投资总额占国民生产总值的比率,除个别年度之外,一般多为7-9%左右;而占国民收入的比率则多为9-11%左右。①这说明从其总的趋势看,它既保持了较大的规模,又控制在国力可以承受的限度之内,基本上保持了适度增长。
2.投资重点在不同时期各有侧重,因产业政策的变化而有所不同。在日本经济1946——1954年的恢复阶段,为医治战争创伤和恢复经济,河川整治、农业基础设施以及救灾等投资成为政府公共投资的重点。在1955-1973年高速增长时期,为适应重化学工业发展的需要,道路投资成为投资的突出重点。在1973年以来的经济稳定增长时期,住宅、下水道、环境卫生等生活设施的投资,逐步成为政府公共投资的重点。
3.公共投资年增长率与经济周期成反向变化,其波峰与波谷成对应关系。在相当长的时期内,每当日本出现经济危机时,日本政府一般都较大幅度地扩大公共投资,以增加市场购买力,刺激经济回升;而在经济高涨时期,为防止投资的过度膨胀,又及时减少公共投资,以抑制社会需求。
4.从“优先生产”向“重视生活”转变。整个60年代日本政府在生产与生活方面的投资比率约为6∶4。②80年代以来,随着日本经济大国地位的确立,日本政府向“生活大国”政策体系的转换,一向优先生产的政府公共投资,也出现了向重视生活型转变的征兆。在日本政府根据日美经济协调谈判《最终报告》制定的《公共投资基本计划(1991-2000年)》的计划中,日本政府投向生活、文化设施的比例已占投资总额的60%,③成为向重视生活型转换的重要标志。
二、日本政府的投资政策
战后日本经济发展的历史表明:国家一定时期的产业政策以及投资政策(产业发展政策),是政府宏观经济决策的产物,政府的一切公共投资活动都不脱离产业政策与投资政策的调整。
(一)经济恢复时期的政府投资政策(1945-1959年)。
据统计,在1946-1959年的14年间,日本政府投资的累计额达69312亿日元,年均为4950亿日元。若从1948年算起,政府投资额以每隔5-6年翻一番的速度增长。④这一时期日本政府的投资政策主要是:1.借助外援政策。这主要是日本政府将美国的粮食援助转用于投资。战后初期,美国曾以“占领地区救济基金”(GARIOA)和“占领地区复兴基金”(EROA)的名义,对日本实行经济援助,大都是以粮食援助的形式支付的。在1949-1952年度,累计额达3883亿日元(含利息收入),这成为战后初期日本政府和私人企业投资的重要来源。2.资金统制政策。为从金融方向抑制通货膨胀和集中资金支持重点部门恢复生产,日本政府通过政府金融机构(如日本银行、日本开发银行等)规定确保投资政策的贷款原则和重点。明确规定:一切金融机构都要在日本银行(中央银行)的指导下,必须严格按照产业资金贷放顺序表的规定,优先保证第一、二类重点产业的资金,对于第三、四类产业,尤其是对于不急需的“奢侈产业”的放款则要控制在最低限度。3.特定财源政策。就是以特定的岁入充作特定岁出的政策。这一政策最早始于1954年的《道路整备紧急措施法》,该法规定对道路整备财源确定特定财源政策,即在道路整备5年计划期间,相当于挥发汕税收入的全部和液化石油气税收的1/2的金额充作道路整备费的财源。4.利用外资政策。作为日本正式利用外资以满足经济恢复时期固定资本投资所需的大量资本,是从1950年制定的《投资法》和1951年加入国际货币基金组织、国际复兴开发银行(世界银行)时开始的。据统计,在1950-1955年日本利用外资中约占80%的比率是贷款,这主要是由日本开发银行向世界银行借款,然后再贷给本国需要进行设备投资的基础产业部门。在当时日本政府主要实行了外资加技术同时利用的政策,即发展合营企业等。
(二)高速发展时期的政府投资政策(1960-1973年)。
这一时期的投资政策总的来看是加强趋势:1.促进重化学工业发展政策。1960年制定的《国民收入倍增计划》明确提出:“推进以重化学工业为中心的工业现代化”,并且规定“政府的一切政策都要集中在这一方面”。2.区分建设国债和赤字国债政策。建设国债是为筹措政府投资资金而发行的国债,它具有增加社会资本积累、扩大生产力效果而增加财政收入的作用。赤字国债则是为弥补政府经常支出不足而发行的国债,纯属消费性支出。这种区分建设国债和赤字国债的政策,不仅解决了国债发行的争论,更重要的是确保了政府投资的重要来源。3.推行“特别折旧”政策。这是日本政府为推进“产业合理化”,通过制定“特别折旧制度”以达到加速私人企业设备投资目的的政策。其显著特点是高折旧率。据统计,在1956-1973年制造业特别折旧总额增加1.8倍,而同期设备投资总额却增加2.2倍。4.贯彻“社会资本ABC政策”。所谓A类指那些投资建成后给国家带来经济利益的公共事业;B类指建成后给广大地区带来经济利益的事业;C类指给特定地区带来经济利益的事业。贯彻社会资本ABC政策,既调动了日本各地方政府的积极性,又使中央政府能集中财力兴办有全国影响乃至世界规模的巨型建设工程。5.实行“受益者负担”政策。是指利用公共事业者应按自己利用的服务量支付符合原价消耗的费用。
(三)稳定增长时期的政府投资政策(1974-至今)。
在经济稳定增长时期,政策投资政策发生了相应的变化:1.纠正地区差别政策。70年代以来作为日本国土政策的一个重要目标,是振兴地方经济和纠正地区差别。以人均政府投资额计算,大体上是从高度重视关东、近畿的大城市的投资,向逐步提高地方投资的方向发展。2.“废弃过剩设备”政策。这是在整个70-80年代,日本政府为实现产量调整和促进私人企业设备现代化,推行的一种以政府出资买下被指定的过剩设备,并对此实行报废处理的政策。实施这一政策的私人企业,可将处理废弃过剩设备得到的资金用于企业设备的更新改造。3.引入民间活力政策。是80年代以来日本政策投资政策中极为突出的政策课题。所谓引入民间活力主要是将民间部门的资本和经营能力(包括技术、知识、人才和经营方式)等,引入政府投资事业,以适应高度化、多样化的社会资本需求,并唤起新的国内投资。最突出的是引导民间部门介入大型建设项目、城市改造工程、地区资源的建设项目等三大方面的活动。日本政府对从事社会资本投资的民间部门,在放宽规定、优惠税制、金融政策、补助金等方面,提供了优惠的条件。
三、日本政府投资管理的主要对策
战后日本政府的投资管理对策是很有特色的。在政府公共投资的直接管理中,既强调中央政府从宏观上直接调控投资的重要作用,又注意发挥地方政府、公共团体等从微观上管理投资的积极性。在政府间接管理投资中,既发挥市场机制的作用,又重视必要的计划、立法乃至行政的主导作用。与其他资本主义国家相比较,日本政府管理的对策更具有全面、系统、协调的特点。
(一)制定计划,指导投资。战后日本政府把制定并实施经济计划及专项计划,作为对投资“起指导作用的最核心舞台”。1.中长期经济计划规定了政府公共投资的总意图。1955-1988年由经济企划厅起草,经内阁审议通过的中长期计划有11个。日本的经济计划一般都包括三个部分:计划的基本设想;为达到计划目标的政策体系;经济发展指标等。它在明确政府公共投资总意图总方向上有重要作用。2.专项计划为公共投资提出具体要求。战后日本政府的公共投资,一直是与国土开发计划紧密配合的。如1990年6月制定的《公共投资10年计划》(1991-2000年),对公共投资的规模及资金分配、主要措施、以及实施计划的有关政策都作了较为具体的规定。在投资规模及资金分配中,明确要求面向21世纪的政府公共投资,要为提高国民生活质量、促进多极分散和国土的有效利用、巩固经济社会长期发展的基础服务。3.诱导私人企业投资。由于政府在经济计划中预测出国民经济乃至各产业部门的发展速度和水平,这就为私人企业的投资指明了最佳的规模与结构;尤其是在经济计划中确立了政府的产业政策,并且制定了财政金融一体化的政策体系,使私人企业符合产业政策的投资受到政府的扶持,否则受到限制,从而诱导私人企业调整投资计划。
(二)健全立法,稳定投资。战后日本政府为切实保证公共投资能适应经济发展的需要,先后颁布了如《财政法》、《国有财产法》、《道路法》、《土地采用法》、《河川法》、《国土利用计划法》等20多件。这些基本法的制定都为政府公共投资提供了法律依据。与此同时,各基本法都要求:无论内阁如何更替,都必须承认和遵守基本法的规定。这就从法制上保证了政府公共投资等各项政策的连续性和稳定性。
(三)通过财政,保证投资。在日本政府投资中,对政府企业的投资,其资金来源于财政投资贷款;而对社会资本,即公共事业的投资来源于财政拨款。战后按财政法规定,日本现行的财政预算资金的基本形式分为四种:(1)一般会计预算资金,主要用于产业经济和国土保护与开发等所需费用。(2)特别会计预算资金,一般是以日本开发银行和日本进出口银行贷款的形式出现的。(3)与政府有关机构的预算资金,这是指全部资本由政府投资。(4)地方财政预算资金,这包括47个都道府县和下属的3000多个市町村级政府预算资金。
(四)设立“财投”,调控投资。财政投资贷款(简称“财投”),它是政府通过国家信用活动积聚的邮政储蓄存款和其他公有资金,并按政策目的从事的投资贷款活动。据统计,在1953-1990年的38年内,财投规模由3372亿日元增至345724亿日元,增加102倍。日本政府通过财投调控投资主要体现在:(1)集中建设投资资金,近90%集中在大藏省的资金运用部,利用市场机制,在资金运用上避免财政与银行重复投资,使财金政策保持一致。(2)随经济周期变化,通过扩大或缩小财投规模,及时剌激或抑制社会总需求,发挥景气调节作用。(3)财投对产业的投资,体现政府的产业政策,从而引导社会投资方向。
(五)运用政策,控制投资。日本政府在控制公共投资总量上,高度重视“财政金融一体化”政策。这主要指财政和金融两方面在政策上互相协调和配合,共同发挥作用。也就是说,每当投资“过热”时就推迟或减少财政支出以及政府金融机构的贷款,并且在金融上提高官定利率、存款准备率等等,以减少贷款增加额度。而当经济停滞、投资不振时,则采取相反措施,来剌激投资的回升。
(六)行政指导,干预投资。行政指导是战后日本政府的主管省、厅根据政府的意图,以指示、通知、建议、希望等方式,对包括政府公共投资和私人企业投资在内的宏观经济活动众多方面进行行政干预。主要通过两种途径加以实施:(1)在省厅内设立众多的由政府官员、产业界、学校、新闻界等代表组成的审议会,负责审议包括企业投资的重大议案,并向投资者及时提出建议。(2)政府机构中的高级官员根据经济信息和投资信息,对企业的重大投资方案进行分析研究,并提出有根据的指导建议。这些指导一般是诱导性或非指令性的,但在特殊情况下也表现为强制性。战后日本政府的行政指导,从指导的内容看,多数是有效果的。
四、日本的政府投资管理对我国的启示
(一)市场经济下离不开政府投资。战后日本政府对投资的宏观管理,实行计划与市场相结合的运行机制。在这一机制下,较好地处理了计划调节与市场调节的关系,使二者既能覆盖全社会,又形成对投资的内在统一的机制,从而使政府投资在国民经济中发挥着重要作用。这说明在市场经济中,企业虽已成为资源配置的主体,但绝不意味着否定政府作为投资主体地位的存在,发生变化的只不过是政府投资的范围和方式。政府和企业两大投资主体,二者只能协调配合,不可相互替代。因此,政府投资在我国当前经济持续发展时期更不容忽视。
(二)按产业政策安排投资。国家对可用于建设投资的资金,按产业发展顺序统一安排,这是战后日本政府保证产业政策顺利实施并使国民经济腾飞的一条重要经验。在日本,产业政策的主要内容有三大方面:产业结构政策;产业组织政策;产业环境政策。在产业结构政策中,既规定了产业结构高度化政策,也规定了战略产业保护扶植政策和衰退产业调整政策。日本政府按产业政策安排投资的经验,对我国来说很有现实意义,它为我国投资管理由过去单一的指标控制逐步转向根据产业政策的要求,制定不同行业的投资贷款范围,比例限制目标,规定银行贷款的投资范围和投资比例,乃至有计划地控制投资规模和方向等方面,都提供了值得借鉴之处。
(三)多渠道增加国家投资来源。战后日本国家资金的筹措是很有特色的,渠道也是多方面的。如前所述,在日本,政府投资主要以“财投”形式进行的。从财投资金来源看,渠道有:资金运用部资金;简易保险资金;产业投资特别会计;政府保证债和政府保证借入金等。在我国,资金短缺一直是投资建设领域存在的主要问题之一。因此,从长远看,借鉴日本“财投”作法,如将建设国债列入基本建设基金来源,把国家投资公司办成日本公库式的金融机构,必要时以国家作担保向民间发行债券或对外借款等等。这样通过多渠道增加国家投资来源,才能逐步缓和资金短缺。
(四)制定符合国情的投资政策。日本政府制定并实施了符合国情的投资政策,尤其是在经济高速增长时期所面临一种持续旺盛的投资需求情况下的“注重调节供给”的投资政策,其主要内容包括:(1)增加储蓄,提高积累率;(2)技术革新,加速固定资产折旧,提高投资效益;(3)扩大政府公共投资,并充分发挥信贷杠杆对投资的调节作用等。这给我们的重要启示在于:抑制投资需求,从短期看有利于控制投资膨胀,使年度投资规模尽快与国力相衡;但从长期看,剌激供给的投资政策,也将有利于经济社会的稳定协调发展,还可避免投资的大起大落给国民经济发展带来的损失。从总需求与总供给的关系看,在我国当前存在着旺盛的投资需求与投资供给之间的矛盾。这一时期在投资供给与投资需求之间的选择上,是以剌激供给还是以抑制投资需求作为投资政策的主体,是有关部门制定符合国情的投资政策的重要课题。
(五)优化投资环境。战后日本政府一直把优化投资环境视为提高固定资本投资效益的重要对策,并做了大量工作。(1)健全投资立法;(2)加强交通、通信等基础设施建设;(3)提高建设企业的施工技术和施工能力。当前优化投资环境也是我国加强投资管理的当务之急。如我国对外商投资法律环境问题还不够完善,对中方实物投资和外方无形资产的估价问题、企业资金的筹措和担保问题、劳动管理和工会的作用问题等,都没有以健全完善的法规形式加以明确规定,这在一定程度上影响了企业经济效益及外商投资积极性。
(六)建立中央、地方、企业共同参与的投资体制。日本政府在组织实施共同参与的投资体制时,坚持了如下原则:(1)尊重价值规律,实行谁投资谁受益的原则;(2)依法管理投资项目;(3)建立股份公司或公共开发公司等专门机构,对投资项目进行专项管理和监督等。这对推进日本的投资建设起了积极的促进作用:(1)极大地调动了地方政府参与兴办重点建设项目的积极性,并推动地方发展横向联合;(2)充分调动了企业投资的积极性;(3)相应减轻了政府投资的负担。这对改革我国投资体制问题是很有借鉴意义的。
此外,在使企业成为社会投资主体和始终抓紧企业的技术改造等方面,日本政府的一些举措也是值得我们研究的。
注释:
①据[日]《经济》1988年3月,第16页统计计算。
②[日]上野裕也著《日本的经济制度》,1978年版,第31页。
③[日]周刊《东洋经济》,1990年12月14日,第47页。
④[日]有泽广已编《日本经济》,第2页。