加强PPP项目财政管理的思考
文立
摘 要 ：财政部门作为政府支出、采购、债务和资产管理的主管部门，顺应改革之势，按照中央统一布署，统筹安排财政资金，支持PPP项目的建设运营，保障PPP项目合同政府履约能力，提高财政资金使用效率，防止公共资产和资源流失，同时加强监督管理，切实防范财政风险，为促投资稳增长发挥了积极的作用。但PPP项目还存在一些问题，亟待加强财政管理。
关键词： PPP项目；财政管理
近年来，湖南省株洲市积极探索PPP模式的推广运用，在城市基础设施、公共服务等领域大力推进PPP示范项目建设。成立了PPP模式试点工作领导小组，组织实施试点工作。设立市级PPP工作中心，提升管理与服务水平。在省内市州率先出台了《关于推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式的实施方案（试行）》，明确项目实施必须遵循“利益共享、公开透明、诚信守约”的基本原则，按照“项目识别、项目审批、项目采购、项目执行、项目移交”的统一规范的操作流程来推动。建立和完善了PPP项目库，目前全市筛选了44个项目，总投资669亿元。从前几批PPP项目申报和实施情况来看，PPP项目工作存在一些问题亟待改进。
俗话说，人生七十古来稀。人活到七十岁就很不错了，可是，树木可比人类长寿多了。世界上最长寿的树是非洲西部加那利岛上的一棵龙血树，五百多年前，西班牙人测定它大约有8000—10000岁了。
PPP项目建设周期长、涉及领域广、复杂程度高，不同行业的技术标准和管理要求差异大，专业性强。从财政的视角看，建议重点加强以下方面的工作，提高效率，防范风险，推动PPP工作走向新高度。
判断走棋规则是否合法。如果非法，输出结果；如果合法，则判断落点是否有子。如果落点没有棋子，更新棋盘。如果落点有子，首先判断是否为本方棋子，如果是本方棋子，输出结果；否则，更新棋盘。如果吃掉的棋子为敌方将帅，则输出结果胜利。执行步骤4行棋结束后，判断两帅是否相对，如果相对执行步骤4。
（一）提高财政资金使用效率，做好PPP项目前期准备工作
一是做好PPP项目发起和筛选工作，完善财政投入方式。项目发起和筛选是PPP项目进入操作的第一步骤，目标是科学构建适合开展PPP运作的项目。政府方发起PPP项目，主要目的是完善财政投入和管理方式，提高财政资金使用效率。财政部门会同行业主管部门，对发起的PPP项目进行评估筛选，从发起项目中确定备选项目。筛选项目时，主要考量项目成熟程度、投资规模、需求的稳定性、提供服务的专业性、行业和领域的平衡性、合作关系的长期性、风险分担的合理性等方面。
PPP项目财政管理工作重点之一是做好财政支付和预算管理。主要工作有三项：一是项目识别阶段的财政承受能力论证，以决定项目是否开展PPP；二是准备阶段加强对实施方案和合同体系中有关财政支付内容进行审核，合理减少财政支出；三是履约保障，将PPP政府支出责任纳入预算管理，防范和控制财政风险。
二是统筹预算安排，做好PPP项目支付保障工作。按照预算法及相关文件要求，“通过论证”且经市政府审核同意实施的PPP项目，财政部门将其列入PPP项目目录，并在编制中期财政规划时，将项目财政支出责任纳入预算统筹安排。对当年新签约的项目，实施机构按照部门预算编制程序和要求，将合同中符合预算管理要求的政府支付，报请财政部门审核后纳入本部门预算草案，报经本级人大审批。如果涉及当年财政资金支付的，按预算调整的有关规定办理。对签约项目，符合纳入预算管理要求，政府需要承担跨年支付责任的，财政部门做好将其纳入中期财政规划，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。财政部门加强对实施机构报送的PPP支付预算申请进行审核，在保障项目工资、保运转、保民生、债务还本付息等刚性支出后，按绩效评价、价格调整等合同约定进行预算安排，保障项目正常营运。
三是做好承诺管理工作，预防财政收支矛盾。在PPP项目中，由于政府支付责任有直接承诺和或有负债两种，因此管理方式也不一样。对于直接承诺中的支付责任，可以较容易地纳入年度预算或中期规划框架。对于或有债务（因提前中止而产生的补偿、不可抗力补偿），需要建立规避风险的制度，可以采取类似偿债准备金的办法进行偿付。
四是加强机构库、专家库的建设，借助“外脑”推动PPP实施。为做好物有所值评价、实施方案审核、绩效评价等工作，构建涵盖不同行业、工程、财务、法律和项目咨询等方面的PPP机构库和专家库。利用专家资源，严格按财金〔2015〕167号文件要求开展项目评估论证工作。借助“外脑”来推动PPP项目的实施，控制项目风险。
三是进行项目财政承受能力论证、识别和评估财政风险。为有序推进项目实施，实现PPP可持续发展，需要对财政承受能力进行论证，包括财政支出能力评估以及行业和领域平衡性评估两个方面。在识别和预算单个项目的财政支出责任后，汇总本级全部已实施和拟实施的PPP项目的各年度支出责任，将PPP项目支出责任控制在一般公共预算支出10%以内。同时根据PPP模式适用的行业和领域范围，以及经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止PPP项目向某一行业和领域过于集中。
（二）有效控制财政风险，做好PPP项目财政支付管理工作
In 1960, the Puritan［清教徒］ left Southampton［南安普顿市］ because of the religious persecution［宗教迫害］ and sailed to America on the MayFlower［五月花号］. They landed inPlymouth［普利茅斯］ in November and they signed the MayFlower Compact［五月花号公约］.
一是加强对实施方案和合同体系中有关财政支付内容进行审核，合理减少财政支付义务。政府付费、可行性缺口补贴PPP项目，建议加强实施方案和合同文本的审核，确保方案和合同项下政府支付责任清晰、合理、可承受。对于主要由运营期产生利润的项目，做好运营成本的审核。以财政审核的运营成本和收益率水平计算服务价格，以此作为PPP项目招标上限价格。审核合同中具体服务或产出标准、绩效考核体系，明确绩效评价和项目付费的基准。合理约定价格调整周期，审核调整机制的合理性和科学性。明确在调价周期到期时，财政部门应会同价格管理部门、实施机构对项目公司进行成本审核，确定价格调整标准。整体审查实施方案和PPP合同中有关风险分担机制、收益分配机制、项目回报和支付机制、收费定价和调整机制、监管等重要条款，并提出书面审查意见。PPP项目周期长，风险管控至关重要，所有可能发生的风险都应该有预案，谨慎应对，避免犯经验主义错误。在风险评估和风险管控方面，综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少不必要的财政负担。
二是做好项目物有所值评价，提供财政资金使用效率。财政部门应会同行业主管部门遵循真实、客观、公开的原则，对PPP项目从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。定性评价重点关注项目能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。通过定量评价，选择PPP项目实施的最佳模式和交易结构，筛选出最有价值的项目进行PPP示范推广，将有限的财政资金发挥最大的价值，提高项目财政资金使用效率。
这个时候，太后和皇上都已疲乏，早在别宫安置了。青樱看了晞月一眼，朗声向众人道：“主子娘娘伤心过度，快扶去偏殿休息。素心，你是伺候主子娘娘的人，你去通报一声，说这边有咱们伺候就是了，不必请皇上和太后两宫再漏夜赶来。”
（三）加强PPP项目履约管理，履行监督职能
一是切实履行PPP合同，进行行政监管。PPP项目执行阶段，财政管理工作的重点是在财政职责内对项目合同进行监督管理，进行绩效评价和中期评估，依约做好财政支付工作。财政部门会同实施机构在PPP项目全生命周期内，按照事先约定的评价标准，对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价，并根据评价结果支付或者扣减相应的费用与补贴。
二是建立PPP的财政账目和报告体系，做好PPP信息披露。PPP信息披露工作分两个层面，PPP项目层面的信息披露以及 PPP政府层面的信息披露。PPP项目实施后，财政部门应跟踪了解项目运营情况，包括项目使用量、成本费用、考核指标等信息，根据政策文件的要求定期对外发布。同时，财政部门要按照权责发生制会计原则，对政府在PPP项目中的资产投入以及与政府相关项目资产进行会计核算，并在政府财务统计、政府财务报告中反映；按照收付实现制会计原则，对PPP项目相关的预算收入与支出进行会计核算，并在政府决算报告中反映。以确保借款人、评级机构和公众更加深入地了解公共财政管理质量。
（四）加强财政内部管理，进一步提升履职能力
财政部门应该整合资源，加强内部管理，增强风险防范意识，控制好PPP各阶段的风险。项目准入阶段要做事前管理，如项目识别、物有所值和财政承受能力论证、实施方案审查、信息平台管理等；项目执行阶段要做事中管理，如建设期工程造价审核、财务竣工决算审计、项目年度绩效评价、参与合同修订等；项目移交阶段要做事后管理，会同有关部门对项目进行后评价。
为加强PPP的全过程监督管理工作，财政部门需要加强内部管理。一是调整和完善内部职能，重新授予有关科室新的职责、分配新的任务，明确各科室的职责分工，在现有PPP中心的基础上，将PPP各阶段财政管理工作明确到位。二是引进专业机构和专家进入财政管理相关程序，提供专业服务，提高项目执行效率。三是加强各部门人员的专业培训，提升项目开发、推进能力和提高业务水平。
（作者单位：湖南省株洲市财政评审中心）
责任编辑 雷艳
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