理想导向型的政策制定——“985工程”政策过程分析，本文主要内容关键词为：政策论文,导向论文,理想论文,过程论文,工程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40—011.8 文献标识码：A
文章编号：1671—9468（2006）01—0145—13
1998年5月4日，中国国家主席江泽民在庆祝北京大学建校100 周年大会上的讲话中宣布：“为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。”[1] 根据这次讲话所确定的方针，教育部在《面向21世纪教育振兴行动计划》中，把支持部分高等学校创建具有世界先进水平的一流大学和一流学科列为优先的战略目标。上述决定被称为“985工程”，即创办世界一流大学工程。
“985工程”是中央政府的一项重大政策决定， 对全国高等教育的格局和发展产生了重大的影响。对于这项政策进行研究和具体分析，有助于认识中国重大公共政策的形成过程，也有助于提炼有一定解释力的政策理论，并预测今后中国教育政策的走向。
一、“985工程”作为国家政策的形成过程
北京大学是由清朝政府于1898年创办的我国第一所现代意义上的高等学府，其创办和发展对于近现代中国高等教育事业和国家的历史进程产生了深远的影响。1998年5月4日，北京大学建校100周年。为了纪念这个重要的日子，学校很早即开始筹划，并成立了以校长为首的校庆筹办委员会。筹委会面临一系列繁重的工作，如筹集经费、整饬校容、兴建标志性建筑（如新图书馆、百年纪念讲堂、校史馆等等）、筹划纪念仪式和活动（如世界著名大学校长论坛等）……在所有活动中，核心的或最重要的问题是如何确定纪念活动的目的：是为了回顾和宣传过去百年的辉煌还是为今后百年的发展确定方向？为此学校曾发动师生进行讨论，同时国家教育委员会以及全国教育科学规划领导小组、国家教育发展研究中心负责人等也曾先后来到北京大学，建议北大在国家实施科教兴国战略的大好时机下，参照中国科学院发起“知识创新工程”的经验，向中央政府提出政策诉求，争取得到中央政府对今后发展的更大支持。北大校方采纳了这些重要建议，并与教育界的有关人士协商，讨论制定相应计划，以期能够影响到中央最高决策。
1998年2月24日，国家教育委员会与北京市政府联合召开专题办公会议， 听取北京大学校长陈佳洱等汇报关于百年校庆筹备工作，并着重研究落实校庆工作有关重要事宜。会议由国家教委主任主持，北京市政府秘书长、国家教委办公厅、人事司、计划建设司、财务司、外事司、高教司、学位办、直属高校办公室的负责人等参加了会议。陈佳洱校长提出：
1.拟邀请国家主席江泽民出席5月4日庆祝大会，并作重要讲话；邀请贾庆林（时任北京市委书记）、朱开轩（时任国家教委主任）、陈至立（时任国家教委党组书记）等出席；邀请李岚清副总理出席5月2日由北京大学主办的“世界著名大学校长论坛”开幕式和5月4日北大图书馆新馆竣工典礼并作讲话；请教委和北京市协助落实重大活动的安排。
2.希望能以北京市政府名义于5月4日中午在人民大会堂举行招待会。①
会议议定，北大尽快就邀请江泽民等党和国家领导人出席提出方案，然后由教委和北京市联署行文向中央办公厅请示，请中办审定，并将会议纪要报送主管副总理李岚清。
会议确定的上述事项报告中央办公厅后很快得到了同意的批复。国家教育委员会、北京市政府和北京大学随即开始了各项筹备工作。
依照常例，国家领导人在校庆大会上的讲话稿由学校方面起草。北京大学负责起草工作的小组在讲话稿中明确提出“为了实现现代化，我国要有若干所世界先进水平的社会主义一流大学”。草稿报送中央审定时，国家领导人将“世界先进水平的社会主义一流大学”改为了“世界先进水平的一流大学”。
1998年4月29日，江泽民主席在校庆前夕来到北大考察， 在讲话中再次强调“要坚定不移地实施科教兴国战略”。[2] 1998年5月2日，李岚清副总理在北京大学举办的“面向21世纪的高等教育——世界著名大学校长论坛”开幕式上发表讲话，强调加快发展高等教育对实施科教兴国战略的重要作用。[3] 1998年5月4日，北京大学在人民大会堂隆重举行庆祝建校一百周年大会，国家党政主要领导人全部出席了大会。国家主席江泽民发表了被称为“科教兴国的动员令”的著名讲话。江泽民以中央政府的名义郑重宣布：“为了实现现代化，我国要有若干所具有世界先进水平的一流大学。这样的大学，应该是培养和造就高素质的创造性人才的摇篮，应该是认识未知世界、探求客观真理、为人类解决面临的重大课题提供科学依据的前沿，应该是知识创新、推动科学技术成果向现实生产力转化的重要力量，应该是民族优秀文化与世界先进文明成果交流借鉴的桥梁。”[4]
就在江泽民讲话的当天，教育部向全国教育系统发出《关于深入学习江泽民同志在庆祝北京大学建校一百周年大会上的重要讲话精神的通知》。1998年5月5日，教育部召开会议，学习江泽民4月29日和5月4日的讲话， 研究部署学习贯彻两次重要讲话精神的意见和措施。
1998年6月25日，国家科技教育领导小组正式成立， 当时的国务院总理朱镕基任组长，副总理李岚清任副组长。1998年10月28日，国家科技教育领导小组召开第二次工作会议，审议并原则通过了教育部报送的《面向21世纪教育振兴行动计划》。
1998年12月24日，教育部发布《面向21世纪教育振兴行动计划》，决定在推行“面向21世纪教育振兴行动计划”中，重点支持部分高等学校创建具有世界先进水平的一流大学和一流学科。《计划》指出：“建设世界一流大学，具有重大的战略意义”；“经过长期的建设和积累，我国少数大学在少数学科和高新技术领域已达到和接近国际先进水平，拥有一批高水平的教授，尤其是本科生培养质量较高，为创建世界一流大学创造了条件”；“一流大学建设要有政府的支持，资金的投入”；“要相对集中国家有限财力，调动多方面积极性，从重点学科建设入手，加大投入力度，对于若干所高等学校和已经接近并有条件达到国际先进水平的学科进行重点建设。今后10～20年，争取若干所大学和一批重点学科进入世界一流水平”。1999年1月13日国务院批转了该项计划。② 至此，“985工程”正式启动。
上述“985”工程政策议程的建立是一个先“自下而上”再“自上而下”、 大学与政府合作和互动的过程。在这一过程中有以下几个关键性的构成要素：
1.具有重大象征性意义的事件——北京大学百年校庆
一个国家的政府，尤其是像中国这样大国的中央政府，总是面临着成千上万的各种各样的社会问题，其中能够进入政府议事日程的问题，即成为政策问题的只是极少数。社会问题能够进入政府议事日程的引发机制一般有：[5]
（1）权力精英的创议（即“内部输入”的政策议程设置）；
（2）例行的政府政党会议和重大纪念活动（如人代会、党代会、国庆等）；
（3）危机或突发事件（特大灾害、重大突发事故等）；
（4）广泛的民意（包括大规模的抗议活动、游行示威等）；
（5）社会精英的主张和建议（如博士后制度、“863工程”、高校扩招等）；
（6）新闻媒介的报道。
北京大学百年校庆应当说并不是一个全国性事件，但由于北大独特的历史地位，它可能会引起政府的注意，提供了一个进入政府议事日程的机会，打开了一扇“政策之窗”③。
2.明确的能够引起决策者共鸣的政策诉求
“985工程”的核心概念是“创建世界一流大学”。早在1986年， 北京大学校长丁石孙在总结改革建设工作时即明确地提出，要把“创办世界一流大学”作为学校办学的指导思想。[6] 1994年7月，北京大学第九次党代会首次确定了把“创建一流大学”作为学校的整体建设目标。然而，在当代要创办一所世界一流大学，其代价是极为昂贵的，单靠一所大学自身的努力几乎是不可能的。而要把这一目标变为政府的政策目标，就需要机会。当然，如果有了机会而没有清晰的政策诉求，机会也会丧失。北京大学恰好不失时宜地抓住了这次机会。在“985 工程”政策的形成过程中，非常重要的环节是由北大为领导人起草讲话稿，这是将政策诉求变为政府政策声明的关键性机会之一。
3.政策活动分子的积极参与
政策活动分子包括一些政府官员、高级政策研究人员、知名学者、资深校友、学校的主要管理人员等。有的学者把这些人称作“政策企业家”④。这些政策活动人员往往既了解大学，也清晰政府的政策过程。由于他们的献言献策，积极活动，才使“985”的政策诉求及路径逐渐清晰明确起来。
4.主管政府部门的积极支持
这是指当时的北京市政府和国家教育委员会。北京市政府在人民大会堂为北大百年校庆举办盛大招待会，国家教育委员会把北大的百年校庆列入自己的工作日程，并通过教委开启了高校的政策诉求通向国家最高决策层的渠道。纪念活动结束后，国家教委迅即组织了大规模的政策宣传活动，并积极主动、自上而下地推行这一政策。在“985工程”政策形成的过程中， 国家教委（后改为教育部）始终是积极的倡导者、推动者，与学校处于同一个利益共同体，与北京大学构成了共同策划的关系。
5.国家领导人的出席并讲话
党和国家的重要领导人集体参加一所大学的校庆活动，在历史上是极为少见的，它表明政府意见的一致和重要政策的发布。“985讲话”作为政府最高领导人的正式讲话，实质上是向全社会公布公共政策的一种形式，其运作和内容具有当然的合法性，其发表过程可以看作是政策议程的建立，同时也是政策合法化的过程。
“985工程”政策是先有宏大政策目标的宣示，之后才有政策方案的设计（由教育部和学校操作），是一种比较典型的理想导向而非问题导向型的政策制定。价值判断在先，政策方案在后；决策在先，具体方案设计在后；理想目标宣示在先，部门或具体政策在后，是“985工程”政策制定过程的一个鲜明特点。
二、“985工程”政策形成的宏观背景
“985工程”作为中国政府的一项重大政策，其形成并不是一件孤立的、 偶然的事件，它与整个国家的宏观政策目标相一致，是国家政策系统中的一项子政策。
1.“985工程”是国家政策系统的一个组成部分
改革开放以来，中国政府制定了一系列政策，形成一个宏大的政策群或政策系统。这个政策群由国家元政策、国家基本政策、部门政策和具体政策构成。
国家元政策是指用以指导和规范政府政策行为的一套理念和方法，如国家宪法、国家行政许可法等。国家基本政策是指用以指导部门政策的国家主导性政策，如改革开放、科教兴国、人才强国、可持续发展、一国两制。部门政策（也称“方面政策”），如产业政策、财政政策、科技政策、教育政策、外交政策。具体政策，如教育部门政策中的高等学校人事政策、招生政策、科研政策，等等。
“985”工程之所以能够成为国家政策， 最重要的决定因素是它与国家元政策的目标紧密相关，即“为了实现现代化，要有若干所具有世界先进水平的一流大学”。为了实现现代化，1995年5月，中共中央发布了《关于加速科学技术进步的决定》，提出要“坚定不移地实施科教兴国的战略”；“坚持教育为本，把科技和教育摆在经济、社会发展的重要位置”；“切实加强对基础性研究的支持和投入”；“充分发挥高等教育及其他各类教育在培养科技人才方面的主渠道作用”。[7] 1998年2月4日，中央政府批准中国科学院开展“知识创新工程”试点的申请。1998 年底，财政部发布《关于核定中国科学院知识创新工程试点专项经费的通知》，批准1998～2000年中央财政专项安排中科院知识创新工程试点经费、标本馆建设经费和队伍建设经费共计48.02亿元， 以支持中国科学院开展“知识创新工程”试点工作（目前已开始第三期工程建设）。⑤ 与“211工程”相比，“知识创新工程”的资助对象更集中，建设目标更高，拨款数额相对也更大，这对“985 工程”政策的谋划和出台产生了直接的刺激、仿效和推动作用。
2.“985工程”政策是国家重点大学和重点学科政策的延续
中国政府在高等教育发展过程中，一直坚持“没有重点就没有政策”的方针，建国不久就开始试办重点大学。1954年以来重点高校数量的变化如表1所示。
表1 1954年以来重点高校数量的变化
年份 全国重点高校
“七五”、“八五” “211工程”院校 “985工程”院校
重点建设高校
1954 6
1959 16
1960 64
1963 67
“文革”10年 --
1978 88+2
1979 96
1985 5+3
1990 11
1996
2
1997
32
1998
61
2
1999
92
9
2000
99
12
2001
29
2002
33
2003
34
在上述重点高校的建设项目中，“211工程”政策影响特别重大。1995年11月，经国务院批准，由中央政府拨出专项资金实施“211工程”建设。同年，“211工程”作为教育领域唯一国家重点建设项目，被列入国家“九五”计划开始实施。“九五”期间“211工程”建设规划的任务包括：重点建设北大、清华两所高校， 使其接近和达到国际先进水平；着重提高和改善25所国内重点示范高校；加强300余个重点学科点建设。“十五”期间的目标和任务是：继续进行重点学科建设，力争使其中部分学科接近或达到世界先进水平，建成我国高等教育布局和结构比较合理的重点学科体系。到1999年6月为止，教育部先后批准了101所高校开展预审工作，共批复99所学校（到2000年）立项。“211工程”的实施，为后来“985工程”政策的出台奠定了基础。
“985工程”与“211工程”的主要区别在于：
（1）建设目标和任务有差别。“985工程”的目标主要是建设世界一流大学和学科。一期工程侧重学校的整体建设和重点学科建设，二期工程的任务是“巩固一期建设成果，为创建世界一流大学和一批国际知名的高水平研究型大学进一步奠定坚实基础，使一批学科达到或接近国际一流学科水平”⑥。“211工程”的一期则重在重点学科建设、公共服务体系建设（如中国教育和科研计算机网、图书文献保障体系）和配套基础设施建设，“争取有若干所高等学校在21世纪初接近或达到国际一流大学的学术水平”[8]；二期“继续重点建设‘211工程’院校，使其中大多数学校整体教学、科研水平达到国内领先地位。……加强重点学科建设，……力争使其中部分学科接近或达到世界先进水平”。[9]
（2）选择学校的方式和数量不同。“985工程”院校的选择主要通过政治过程和非公开竞争的方式（指专家非淘汰性审核），“211 工程”院校的选择是政治过程与专家评审（指淘汰性评审）相结合。
“985工程”建设的学校更为集中，一期工程总计34所，二期工程38所。“211工程”建设的院校“九五”期间64所，学科600余个，“十五”期间院校达到99所，学科800余个。
（3）政府资助的资金数额不同。“211工程”建设资金采取国家、部门、地方和高等学校共同筹集的方式解决。“九五”期间，建设资金总量为108.94亿元，其中，中央专项资金27.55亿元，主管部门配套建设资金31.72亿元，地方政府配套建设资金24.89亿元，学校自筹建设资金23.63亿元，其他渠道建设资金1.15亿元。此外，另由部门和地方政府安排相关基础设施配套经费74.72亿元。[10]
中央政府用于“985”工程的资金比投入“211工程”的资金大幅度增加，例如“211工程”一期北京大学获得建设资金总计1.25亿元，而“985”一期北大获得的资金达到18亿元。
3.国家经济实力的提升和多渠道筹措经费支持重点大学建设能力的增强
改革开放以来国家的经济实力显著增强。1980～2000年中国国内生产总值和国家财政收入的增长如表2所示。
表2 1980～2000年中国国内生产总值和国家财政收入的增长（亿元）
年份 国内生产总值 国家财政收入 国家财政用于教育的支出及占GDP
(GDP)
的比例
1980 4518 1160 114.15(2.53)
1985 8964 2005 226.83(2.53)
1990 18548 2937 462.45(2.49)
1995 58478 6242 1196.65(2.05)
1998 78345 9876 1726.30(2.17)
2000 89468 13395 2179.52(2.44)
增长(倍数) 19.8 11.5 18.1
来源：财政部网站http:// www.mof.gov.cn/ news/ uploadfile
同时，高等学校多渠道筹措经费的能力也不断提高，以北京大学1994～1998年的经费收入及其构成为例（见表3）：
表3 1994～1998年北京大学的经费收入及其构成
经费来源 金额(亿元) 百分比
国拨经费 10.6636.64
科研经费 5.2 17.88
校办产业 1.53 5.26
捐赠收入 3.34 11.49
自费留学生学费
0.7 2.41
其他(含学杂费)
7.66 26.33
合计
29.09100.00
就整个高等教育而言，除了上述经费来源之外，还有各级政府征收的用于教育的税费中高等教育支出、企业办学校高等教育经费支出、校办产业、勤工俭学、社会服务和其他国家财政性高等教育经费支出、社会团体、公民个人办学用于高等教育的经费支出等。
4.国际竞争的压力
冷战结束后，经济全球化、知识经济和高等教育国际化都得到了迅速发展，形成了明显的中心国家、边陲国家和半边陲国家的世界体系。在这一体系中，中国面对着前所未有的国际竞争的挑战和压力。例如1978年，中国的对外贸易依存度仅为9.8％，1990年突破30％，1994年增至43.6％[11]。在经济全球化的过程中，中国遭遇的最严重问题是国内人才储备不足，某些方面的人才奇缺。据了解，1999年中国在反倾销方面的高级人才只有6人。[12] 而要应对经济全球化的大潮，中国需要的各类专业人才又何止成千上万！同时，中国还出现了大量的人才外流。从1978年到1996年，全国出国留学人员27万余人，回国9万人，回归率为33％。其中：
公派13.2万人，回国8.5万人，回归率近65％；
国家公派4.4万人，回国3.7万人，回归率84％；
单位公派8.6万人，回国4.8万人，回归率56％；
自费留学13.9万人，回国0.4万人，回归率3％。[13]
要应对这些挑战和问题，中国迫切需要发展高等教育，加快高级专门人才的培养和提高科学研究的水平；需要加快建设高水平的大学，使这些大学真正成为传播和创造高深知识的中心，成为凝聚和吸引国内外优秀学术人才的殿堂，成为加速国家经济和社会发展的发动机。
三、“985工程”政策的延续
“985”工程自1999年初开始启动，到2002年一期工程结束。在此期间，进入“985”工程建设的学校普遍担心的一个问题是，这一政策能否延续，政府是否能够继续重点支持这些学校的建设。
2004年，中央政府决定实施“985”二期工程建设（2004—2007）， 承诺资金投入总数不少于一期工程。“985工程”政策所以得以延续， 除了实施这一政策的国际国内背景没有重大变化之外，起直接作用的原因有：
1.“985”一期工程建设取得了明显的效果
参与“985”工程建设的学校对内部的管理体制、人事分配制度、教学科研的管理等进行了一系列重大改革，使学校在运行机制上进一步适应国际国内竞争和发展的需要；学校在经费筹措能力、基础设施建设、人才队伍建设、学生培养和重大科研项目等等方面都取得了新的进展。下面以北京大学为例进行说明。
为了落实“985工程”建设目标，北京大学实施了两步走的方针，并制定了明确的时间表和在时间表内各阶段的具体任务。其中，第一步，1999～2005年的七年是北京大学为实现世界一流大学目标而进行基础性准备的时间，在此阶段内将完成学科的整合；第二步，从2006～2015年的10年，通过艰苦努力，坚持不懈地奔向世界一流大学的目标。
根据分两步走的方针，北京大学在“985工程”一期建设中， 在内部组织结构、学科发展、管理体系、师资队伍建设和运行机制的调整等方面进行了全面的整合，在教学、科学研究、社会服务方面取得了显著的成绩。比如，1988年北京大学有国家重点学科53个；在2001年的评审中，北京大学的重点学科增加到了81个。在新增加的28个重点学科中，大多是交叉学科，如教育经济与管理、考古学及博物馆学、比较文学与世界文学、概率论与数理统计、粒子物理与原子核物理、生物化学与分子生物学、微电子学和固体电子学等。北大目前有15个国家重点实验室，8 个教育部重点实验室，7个卫生部重点实验室。重点实验室数为全国之首。 北京大学同时还有14个国家基础研究与教学人才培养基地。北京大学图书馆藏书已达551 万册，是亚洲最大的大学图书馆。
“985工程”建设的进展还产生了巨大的社会效益， 最明显的是极大地提高了知识分子的社会经济地位，促进了中国高等教育事业的全面发展，提高了中国高等教育在世界的影响力和竞争力。
教育部、财政部在关于继续实施“985”工程建设项目的意见中，对该工程一期的效果的总体评价是：“调整和优化了学校的学科结构和学科方向，快速积聚了一批优秀人才充实师资队伍，提高了高层次创造性人才的培养质量，取得了一批接近或达到世界先进水平的研究成果，增强了所建高等学校的整体实力，带动了高等教育整体水平的提高，为在中国建设世界一流大学积累了一定的经验，奠定了较好的基础，为国家的经济、社会、文化建设做出了重要贡献。”[14]
2.形成了一个强有力的“985工程”政策支持联盟（Advocacy Coalition）
任何公共政策的制定、实施和延续都需要相关政策联盟的支持。这种联盟可能是一个，也可能是几个。构成联盟的条件至少有三个：基本的共同的“政策信仰”、隐性或显性的共享利益、正式或非正式的组织联系。其中联盟的纽带是共同的“政策信仰”，联盟的基础是“共享利益”，而“组织联系”则是“信仰”和“利益”的基本保障。继续实施“985工程”的政府文件清楚地表达了政府和相关高校的共同“政策信仰”：
第一，世界一流大学是一个国家科学文化和教育发展水平的标志。中国要实现现代化，增强国际竞争力，就必须要建设世界一流大学和一批国际知名的高水平研究型大学。建设世界一流大学，也是振奋民族精神和提高民族凝聚力的需要。
第二，国外实践证明，建设世界一流大学需要良好的基础和较长时间的建设与积累。虽然经过多年建设，我国高等学校与世界一流大学的差距正在缩小，但是建设若干所世界一流大学是一个长期而艰巨的任务，需要不懈努力。因此，要继续实施“985工程”，需要加大改革和投入力度。
在“985工程”建设的初期，中央政府支持的大学只有两所，即北京大学和清华大学。国家在三年内（1999～2001）对两校各投入建设经费18亿元人民币。该政策的实施极大地振动了中国教育界，引起了其他大学、一些省市政府和部门的高度关注。中国科技大学等相继提出申请进入“985工程”建设学校。
经教育部与学校所在省（直辖市）政府和主管部门协商，决定通过共建的方式再增加重点建设的高等学校。从1999年7月到1999年11月，教育部与相关省市、 部门和高等学校先后签署了关于重点共建中国科学技术大学、复旦大学、上海交通大学、南京大学、西安交通大学、浙江大学、哈尔滨工业大学的协议。至此，列入“985工程”重点建设的高校达到9所，即“2＋7”。复旦大学获得12亿元，上海交大等其他6所高校获得6亿元以上数额不等的拨款。9所高校还建立了一个非正式的联盟，每年举行会议，讨论有关政策问题。
此后，进入“985工程”建设的高校继续增加。到2000年， 教育部与有关省市和部门陆续对其他21所高校实行“985工程”重点共建，到2003年底，重点共建的学校又增加了4所。这些学校分别是中国人民大学、北京师范大学、天津大学、南开大学、北京航空航天大学、北京理工大学、东南大学、华中科技大学、武汉大学、大连理工大学、重庆大学、电子科技大学、四川大学、华南理工大学、中山大学、兰州大学、东北大学、西北工业大学、同济大学、中国海洋大学、湖南大学、厦门大学、山东大学、中南大学、吉林大学。“985工程”学校总数达到34所。“985工程”重点建设的学校由“2＋7”模式变成了“2＋X”模式。
上述这些大学在全国1348所全日制普通高等学校中所占比例不到3％， 而在校博士生数、重点学科数、国家重点实验室数、两院院士数和研究生院数均占50％以上，在国家的高等教育事业和科学研究事业中具有举足轻重的作用。
3.与一期工程相比，“985工程”二期发生了一些变化
（1）学校数量增加。列入“985工程”建设的院校由34所增加到38所，新增院校为中国农业大学、中央民族大学、国防科技大学、西北农林科技大学。
（2）进一步强调以国家目标为导向，增进国家核心竞争力，解决国家建设的重大问题，为全面建设小康社会做出重大贡献。
（3）进一步强调高等学校内部管理体制和运行机制的改革和创新， 建立适应世界一流大学需要的新体制。
（4）学校整体建设与重点学科建设相结合，重点建设一批“985工程”科技创新平台和哲学社会科学创新基地，促进一批世界一流学科的形成。
（5）教育部、财政部成立“985”工程领导小组和工作小组，协商决定工程建设中的重大方针政策问题和总体规划。有关高校成立相应的组织机构，统筹负责本校“985工程”规划和实施。
四、“985工程”政策存在的问题
1.政策目标较为模糊
所谓模糊性是指“对于同样的环境和现象有着多种思考方式的状态”[15]，也可以说对于同一个命题可以给予不同的解释。但对于政策目标的制定而言，至少要求有三个方面的标准：第一，政策目标的具体明确程度；第二，政策目标的有效协调；第三，政策目标与政策手段的统一。[16]
“985工程”的主要目标是要建设世界一流大学和学科。但什么是一流大学， 迄今世界上并没有一致公认的可度量的标准。对于一流大学，不同的人可以依照不同的标准给以不同的界定。上海交通大学高等教育研究所2001年发表一份研究报告，他们采用国际常用的大学评价指标体系对国内几所重点大学进行了分析，得出的结论是，北京大学和清华大学处在世界大学体系的200～300名之间，国内其他几所名牌大学则处在300～500名之间。这一研究表明，截至上世纪90年代末，中国的高等教育与世界发达国家的水平相比仍然有着相当大的差距。[17] 又据英国《泰晤士报》“高等教育增刊”于2004年11月5日推出的一份世界最佳200高校排行榜，美国哈佛大学排名第一，北京大学排名第17。据增刊主编约翰·奥莱利称，这次推出的“世界榜”是对全球各国大学做综合比较的首次尝试。该排名根据五项指标评出，分别是各国学者对大学声誉的评价、国际教师比例、国际学生比例、教师与学生比例以及教师研究成果的引用数。88个国家的1300名学者接受了《泰晤士报》的问卷调查。
由于标准不同，对某一所大学是否是世界一流大学的评价就会不同。因此，对“985工程”政策中确定的政策目标是否能够实现、何时实现和在多大程度上实现，都会出现不同的解释，造成难于评价这项政策的真实结果。
2.实现政策目标的代价尚难于计算
中国政府对于“985工程”已经投入了相当数量的经费。如2001 年国家财政性教育经费为3057亿元，“985 工程”一期投入的经费（含中央财政和地方财政）估计相当于国家财政性教育经费的六分之一。“985工程”二期投入的经费不少于一期。政府投入的总量多少才能达到建成世界一流大学的目标，迄今还是未知数。
3.高等学校内部管理体制和运行机制改革能否取得预期成效，存在很大的不确定性
这主要是因为原有的制度和运行机制具有强大的惯性和惰性，新的管理制度和运行机制只能渐进性地建立，且需要社会环境的配合。
4.政府能够在多长时期内持续支持存在不确定性
尽管已经形成了一个较强的“985工程”政策的“支持联盟”， 但这并不是一个十分稳固的联盟，其中关键的、起决定作用的是核心领导人以及教育部、财政部的主要领导者。领导人员的更替、国家形势的重大变化，都可能使该项政策发生改变。
5.可能带来负面效果
正如阿特巴赫所指出的，“过于强调获得世界一流大学的地位，可能会损害某一特定的大学或院校系统。这样做有可能使得精力和资源偏离更重要并且可能更现实的目标。它或许会使人们以牺牲大学的入学率与为国家服务为代价，将精力过多地投在了建设研究型大学也就是精英大学上。它也可能导致提出一些不现实的期望，以致有损教师的信心和工作表现”。[18]
收稿日期：2005—11—07
注释：
① 《教育部办公会议纪要》1998年第2号。
② 参见http://www.pep.com.cn/ 2004061/ ca448198.htm.2005.
③ 关于“政策窗”的理论，可参见：约翰·W·金登《议程、备选方案与公共政策（第2版）》，丁煌、方兴译，中国人民大学出版社2004年版。
④ 关于“政策企业家”的表述，可参见：米切尔·黑尧《现代国家的政策过程（第3版）》，赵成根译，中国青年出版社2004年版，第98页。
⑤ 参见中国科学院网站，http:// www.ibp.ac.cn/ c/ sitesscitech/ htdocs.
⑥ 参见教育部、财政部文件教重［2004］1号。
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