基于多中心合作治理的高校模式构建分析_中华人民共和国高等教育法论文

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      学院制是英国中世纪大学运作的一种传统模式，近年来在公众不断关注大学改革的过程中得到重视。基于学院单位进行大学制度改革与创新，下放校级权力，提高学院独立决策与执行的程度，成为解决当前大学发展瓶颈的重要对策。

      一、学院制多中心协同主体设置的意义

      (一)学院发展的现有问题

      第一，学校参与管理进退维谷。现有的学院发展中，与学校部门的相关沟通逐渐增多。学校的各种要求与权力控制影响学院发展。同时，当前受到普遍鼓励与提倡的应用型大学生培养方式——产学研，也对学院的独立发展提出挑战，学院必须在学校与政府的合作与要求下进行办学，这也使得在学院微观的管理层面，学校属于“越位”的状态。学校通过干预、限制学院学科建设以及教学实施等工作，更进一步影响学院的独立决策权力。这也成为长期以来学校对于学院的管理方式之一。其次，在宏观管理层面，学校管理是缺失的。学院有着非营利性组织的教育教学机构特性，受到学校的宏观调控是理所应当的。但是，随着学院制度被普遍认可，学院独立性提高，导致学校难以寻找学院管理的“切入点”，对于学院的影响更加缺失。因此，学校对于大学学院制治理过程的作用，进入了“管”与“不管”的两难境地。

      第二，教师群体的定位模糊。根据《中华人民共和国高等教育法》和《中华人民共和国教师法》的相关规定，教师与学院是聘任关系。这种关系就会让人质疑教师是否是学院的主人。传统意义上，教师是学院工作的主要参与者，理应属于学院主人。教师工作的好坏，直接关系到学院各项工作的好坏。但是，被聘任者如何才能够成为学院主人呢？这个问题应当在管理制度中予以体现。

      第三，学生群体的权力被忽视。既然教师属于被聘任者，那学生作为缴费上学的群体，在一定程度上属于消费者范畴。学生的学习费用，一部分分担了高等教育的成本，为学院发展与建设提供了支持。因此，他们对于学院工作的选择与反馈，也就具有了法理的支持。然而在现有的学院制度下，学生对专业、教师、课程等项目通常无法选择，即使是学习方式，也需要遵守硬性规定，这难免有失公允。而且，在学院的管理中，学生群体更没有得到参与的权利与方式，这也导致学生群体在学院中的利益难以保障。

      第四，院级管理者的监管制度不健全。一方面，学校对于学院管理的权力下放不够，这便导致学院的管理者难以充分行使自主权利，从这个角度来讲，他们是受限的、不自由的，这也在一定程度上影响了其管理学院的积极性。另一方面，由于学校对学院的宏观管理途径与方式还未充分建立，学校对学院的管理与监督难免存在漏洞，而且教师与学生参与学院管理的方式不健全，导致学院管理者的工作缺乏有效监督，权力使用中容易出现偏颇，损害学院利益。

      第五，利益相关者参与的管理体制尚未形成。目前，多方利益相关者已经深入到学院发展建设当中，成为学院的合作办学者。但是，由于现有体制没有有效整合，在实际运行中出现许多问题。例如，在经济上，某些合作方注重经济回报，急功近利，影响了学院的发展稳定。另一方面，在学院管理中，由于合作者被视为“外人”，导致在实际管理中，话语权缺失，损害其权利，影响其积极性。

      (二)学院制多中心协同治理的意义

      成立学院委员会，对负责学院管理的发展决策，宏观掌控学院规划方向，掌舵学院发展的意义颇广。第一，充分协调多方利益主体。学院委员会决策体制保障学院的多方利益主体能够有机会参与到学院的发展决策中，并且行使应有权力，从而充分发挥其参与学院发展的积极性，推进学院制改革的进一步深化。第二，突破传统学院治理的内控模式。学院委员会吸纳多方利益主体参与决策的制度，突破了以往学院封闭办学、封闭管理的状况，改变了学院“内部治理”的局面，紧密联系学院与政府、企业等外在主体。这一措施不仅可以提高学院决策的质量水平，还有利于学院开阔办学思路，提高决策与管理效率。第三，清晰突出党对学院的领导，避免党政不清。随着政府对于改革力度的不断推进，学院的转型也迫在眉睫，进一步完善和巩固党对于学院的领导，是学院发展必不可少的内容。实行学院委员会决策体制，可以有效避免党委与院长的职责冲突，提高工作效率。现行的学院制度无法统筹兼顾多方利益主体，而且学院党政工作融合，造成学院管理实践中的矛盾频发，严重影响学院管理效率。本文所提出的学院治理模式，将学院党委归属到学院委员会中，主要负责学院的决策工作，将具体执行工作交给院长负责，有效避免了工作摩擦，同时也使得党委从日常琐碎的事务中解脱出来，可以有更加充分的精力来制定学院发展规划。

      建立以院长为主要负责人的各个专业委员会，负责学院的管理执行任务，有利于学院的发展。第一，院长成为学院执行机制的负责人。在新模式中，以院长为负责人的专业委员会及部门职责主要是贯彻执行学院委员会决策并处理学院的日常事务。在这个模式中，院长作为负责人，处于学院管理工作的核心位置，进一步明确了党委与院长的职责区分，从而激发院长管理学院的积极性，提高创造性，保障院长的权利得到发挥，提高管理效率。第二，专业委员会得以保障学院管理的民主化。一方面，专业委员会参与学院管理可以为多方利益主体提供权利保障；另一方面，可以充分发挥学院民主作用，避免院长的独断专行，提高院长的管理质量，并为整个学院的管理模式提供自我调节与保护的功能。

      建立以利益相关者参与的监督反馈体制的管理意义主要有：第一，是社会主义民主政治的充分体现。社会主义民主制度的本质要求就是人民当家做主，保障人民当家做主的一项关键内容便是制度的完善。第二，能够拓展学院监管途径。第三，能够保证学院办学的公正性。学院作为承载多方主体的利益共同体，通过经由多方利益主体参与的监督体系对其进行监管，可以在切实保障多方主体利益的同时，减少外界对于学院发展的干扰，提高学院发展潜力。

      二、学院制多中心协同治理模式框架

      通过借鉴以前的研究成果，同时立足我国当前基本国情以及高等教育的特殊性，本文提出学院制多中心协同治理模式，协调学院多方利益主体，共同参与学院发展与管理，构建决策、执行、实施、监督多方面在内的、多方利益主体的协同治理模式。该模式以学院党委负责的学院委员会作为主要的学院决策机构，以院长为负责人形成学院各专业委员会执行机制，以校级部门、教师、学生为主要代表的内部利益相关者和以政府、企业、社会为主要代表主体的外部利益相关者对学院工作进行监督与反馈，参与学院治理。需要特别说明的是，对于学院的内外部利益相关者的分类，一方面是主观判断其与学院的联系紧密程度，另一方面则是根据组织性质的不同进行区分。学院作为学校的下属机构，其各项权力来源于学校，而且学院还不具备完全从学校独立的能力，因此不应单纯从客观上判定其与学院的内外关系，据此我们将学校归属于学院的内部利益相关者行列。换个角度来看，学校与学院的关系应该类似委托代理关系，学校将权力下放，提高学院的自我管理程度与水平。在此，各项机制与体制属于部门机构与规范制度的有机结合。基本模型如图1所示。

      

      图1 学院制多中心协同治理模式

      (一)学院制多中心协同主体的内涵

      学院委员会是以学院党委为主导、多方利益主体共同参与形成的学院决策体制委员会，在学院的发展建设问题上，把握方向、制定方针、统筹兼顾，发挥对于整个学院的领导与管理协调作用。学院委员会主要负责学院发展决策，而关键的问题是保证多方利益主体的共同参与。在西方国家，不论国家体制如何，对于大学的发展决策，通常都由一个委员会作出，在实际执行过程中，则交给校长负责。而《中华人民共和国高等教育法》明确规定，中国共产党统一领导学校、学院工作。由于高校通常是由政府举办的，因此党对学院的绝对领导是有理有据的。但是，由于当前学院发展不仅受到政府的支持，其他合作办学者也参与学院发展，并对学院提供相应支持与帮助，成为了利益相关者，因此，多方利益主体共同参与的学院委员会应当成为学院发展决策的主要部门。

      以院长为负责人的学院各专业委员会执行机制的内涵是：基于学院委员会的决策方案，院长通过设置并指挥学院各专业委员会对学院的具体工作任务进行组织、筹划、协调。学院委员会决定学院“做什么”，而院长负责的专业委员会则主要负责“如何做”以及“由谁做”。

      与学院利益相关的主体，主要包括内外两类。外部利益相关者主要以政府、企业、社会为代表，而内部利益相关者则主要包括教师、学生以及校级部门。通过内外利益主体的共同参与监督、反馈，能够让学院及时认清形势，保障权力与利益的使用得当，保障学院发展的多中心、多样化，从而客观而公正地对学院发展进行反馈与监督，保证学院的发展沿着正确的轨道运行。

      (二)学院制多中心协同主体的人员构成

      学院委员会的人员构成主要有以下两种形式：其一，选举出的学院党委会成员，他们直接成为学院委员会的成员。在学院委员会中，主席是一个举足轻重的位置，他负责领导、召集学院委员会。在我国现有高校领导制度下，学院委员会主席一职应该由学院党委书记担任。与此同时，为保证学院委员会中党委会领导的主导地位，学院党委会成员应在学院委员会中占据半数以上，但是不应该超过2/3。在如此模式下，学院党委会在学院委员会中的主导地位便可以得到切实落实与体现。其二，学院委员会中要涵盖教师、学生以及其他利益主体代表。教师参与其中，可以有效提高聘任制度给教师带来的归属感，增加主人翁意识，调动与发挥其管理学院的积极性。学生作为消费群体，理应对于学院的发展决策具有话语权，因此也应具备参与决策的权利。而诸如政府、企业、社会等利益主体的参与，可以很好体现校外意愿，让学院的发展“接地气”，并让此类利益主体切实看到学院的发展，保证自身利益。这也是在发达国家的现今高校决策中普遍采用的做法。

      以院长为主要负责人的学院各个专业委员会进行人员组合时，需要明确以下几个方面：首先，院长作为学院的代表人处于学院执行机制的关键位置，是学院决策实施的首席执行官。学院委员会制定决策之后，由院长负责安排执行。其次，在院长的领导之下，由学院的相关人员组成学院内的各个专业委员会，负责学院的不同方面工作。根据工作特性，安排相应的副院长分管并组成不同类型的专业委员会，同时设置部门机构，负责处理相关的日常事务。学术委员会主要负责学院的学术科研工作；教师评价委员会负责学院的人才引进及职称评定等工作；教学指导委员会负责学院的教育教学任务安排工作；财务与绩效分配委员会负责学院的财产统计与经费管理；学生管理委员会负责对于学生的日常管理与发展；其他委员会则负责学院的后勤保障、对外交流等工作。再次，在选择专业委员会人员时，应当设置学院教师、学生、利益相关者的参与席位，让各方主体更为直接地参与学院管理。

      由学院利益相关者组成的监督反馈体系的人员构成通常涉及内部与外部两方利益相关者。在学院的内部利益相关者中，主要是在学院工作的教师、学生、科研人员、工作人员以及校级相关部门。在这需要说明的是，校级相关部门作为统筹全校的工作部门，需要协调各个学院工作，因此也就需要对学院的执行部门进行监督与反馈，从而保证学院的发展与管理在学校的大方针与政策之下进行。学院的外部利益相关者，则主要是政府、企业、社会等。政府作为学校的主办与主管部门，对于学院的监管不可避免也理所应当。随着现在产学研思想的推崇，企业的需求以及企业可以提供的平台，都为学院的日常发展提供了有利条件。而社会对学院的导向，可以让学院更加清楚社会的需要，使得学院紧贴社会脉搏，避免空洞发展。

      三、学院制多中心协同发展模式机制构建

      (一)学院制多中心协同主体职能分析

      学院委员会在学院的整体管理体系中，负责决策的“脑力”部分，位置重要、作用关键。为了更加准确地理解学院委员会的职能，首要任务需要清楚理解我国法律与政策对于学院管理体制的规定。通过对《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国教师法》以及《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》的相关规定进行分析可以发现，在当前的学院制模式下，党委与院长的工作区别不明显，界定较模糊，通常是原则性规定，不涉及具体执行要求。尤其是在决策与执行两方面存在交叉，这是现有管理体制的严重弊端。也正是基于此，才导致了现有学院党委与院长工作各有渗透、权责不清，造成管理重复与效率低下。因此，需要从科学的角度，合理界定与区分党委与院长的责任与权力，也就是将学院的决策与执行分开，尽可能避免制度上的摩擦。现阶段，由学院党委会作为主要领导的学院委员会的职责应包括：拥护并执行党的各项方针、政策、路线，保证社会主义的办学理念；制定学院管理章程；制定学院的长、中、短期发展目标，进行合理规划，保证学院发展方向；多方面筹集学院办学与管理经费，并审核学院经费开支；决定学院人员编制；参与院长、副院长的选拔工作；评议并审核各专业委员会及部门的人员人选；听取并审核院长的工作报告；仲裁学院纠纷；其他涉及学院大局的工作。院长的主要工作职责有：制定具体的发展规划与规章制度，并提交学院委员会审议，审议通过后组织实施；组织开展学院的教育教学、科学研究等；优化组织结构，选拔组织部门负责人；引进并聘任教师，调整学院人事结构；管理并使用学院财产；其他职责。

      由利益相关者构成的监督反馈体制，具备了对整个学院管理进程的调节、控制作用。学院制度的多方利益主体参与导致了相关利益需求及权力配置的多样化与差异化，同时学院制度中存在的非传统性委托一代理问题，成为对学院制度监管不可忽略的重要环节。内外部利益主体共同参与背景下的学院制监督体系，属于多方位、多角度、多主体的系统过程，只有将多方利益主体与学院实际发展相结合进行监督与反馈，才能切实发挥监管的作用，保证学院健康发展。首先，外部利益者监督。政府主体主要通过与学院相关的教育部门，对学院的办学思路、方向、发展目标、领导的工作绩效、经费使用等方面进行审核，而社会主体的监督则主要通过具有相关专业背景的教育机构、民间中介组织等进行。当前主要存在三类相关组织机构，即官方型、半官方型和民间型。学院制度的社会监督方式应当均涉及此三类。其次，内部利益者监督。学院的内部利益者的监督与反馈，相对外部利益者而言，更加直接与具体，因为他们与学院的工作具有密切联系。教代会、学代会、部门例会等一系列手段都将加强学院内部利益相关者对学院的监管。

      (二)学院制多中心协同主体机制的运行方式

      学院委员会的运行方式主要分为例会制度和常设机构两方面。第一，例会制度。学院委员会每学期应召开一次委员会议，要求全员参加，也可根据学院实际需要不定期召开。主要通过会议对学院委员会所涉及的职能进行监督，并做出进一步发展决策。此外，在会议召开之前，需要征集多方主体的意见，形成会议主要议题，并形成书面文件，传达给各位委员，保证与会委员能够有足够的时间思考与考证相关议题，从而做出准确决策。第二，设立常设机构。在学院委员会闭会期间，可以设立常务委员会，处理日常事务决策，由秘书长负责具体任务。由学院委员会主席负责统筹日常工作安排。

      以院长为主要负责人的学院各个委员会的运行状况，直接影响学院全部工作的效率。要加强委员会的专业化程度，保证每个委员会都能够高质量进行相关的学院工作，避免与其他委员会的工作交叉，降低工作的重复性，凡是在本专业领域的重大问题，尽量提交委员会评议，由院长签署执行计划。

      保障利益相关者的监督反馈体系能够良好运行，需要在实施中贯穿以下方式。其一，过程与结果并重。传统的学院监管机构通常是实行结果监督，这种监管虽有一定效果，但是毕竟行为已经完成，监管滞后问题也着实影响了监管效果。因此，学院制监管应当注重过程与结果监管并存，加强对于学院决策和执行过程的监管力度，从源头上控制行为发生。其二，有形与无形齐用。学院制度的监管体系不能单方面注重监管形式，应当加强对监管效果与质量的重视程度。多方利益主体对于学院监管提出了更加严格的要求，不仅监督机制要履行自己的监管行为，更要为其监管效率负责。换句话说，不只考虑“做不做”，而且还考虑“做得好不好”的问题。在实际监管过程中，这细小的区别就将决定学院监管机构能否卓有成效地实施监管行为。

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