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[中图分类号]F202[文献标识码]A[文章编号]1008-1763（2002）05-0052-04
要实现科技和经济的密切结合、经济的可持续发展、国家竞争力的提高、以及产业的调整、升级和不断创新，就必须坚持、发展和完善我国现有的创新系统，必须从国家创新系统的角度提出并规划我国的经济科技体制改革和发展战略。
一 国家创新体系系统的基本概念
（一）基本概念
对于国家创新系统，目前并没有公认的定义，不同学者有不同的界定，这些定义互有交叉并又各有差异。[1]
到90年代中叶，经合组织在《国家创新系统》报告中指出：“创新是不同主体和机构间复杂的互相作用的结果。技术变革并不以一个完美的线性方式出现，而是系统内部各要素之间的互相作用和反馈的结果”。“国家创新系统可以定义为公共和私人部门中的组织机构网络，这些部门的活动和相互作用决定着一个国家扩散知识和技术的能力，并影响着国家的创新业绩”。这些研究表明，尽管人们的认识不尽统一，但在强调不同机构和部门之间的相互作用这一点上却是一致的。从本质上看，创新系统是由存在于企业、政府和学术界的关于科技发展方面相互关系与交流所构成的。这个创新系统试图使不同类型的创新行为融合为一个有机的整体，以通过相互之间的协同产生最大的创新绩效。
（二）特点
国家创新系统具有国家创新资源的配置功能、国家创新制度与政策体系建设功能、国家创新基础设施功能和部分创新活动的执行功能。它可用作分析一国整体的技术创新效率，分析不同组织、各类政策之间的协调程度，分析它们之间的关联方式及其有效性，进而找到创新的薄弱环节和解决问题的关键，最终为制定政策提供依据，为完善国家宏观调控体系、增进创新绩效和提高整体竞争力提供可行思路。国家创新系统有以下几个基本特性：
1）系统性。国际创新系统首先提供的是一种系统的观念和思路，强调创新是一个涉及经济、科技和社会大环境这样一个综合性的概念，创新的成败与绩效不单单取决于创新相关要素的某一方面，而是诸种因素综合集成、共同作用的结果。
2）网络性。国家创新系统并非指一种组织机构之类的“硬”机构，从本质上讲它是一组由众多创新行为主体及其互动构成的网络体系，是一种“软”组织，强调各行为主体间的相互关联、协同共生，包括信息的传递。
3）突出制度的基础作用。从国家创新系统的定义“网络系统”本身已经蕴含制度及其创新的重要作用，同时从技术创新与制度创新相互依存关系中也不难看出结果。实际上，制度从企业、市场、政府行为三个层面影响和制约国家创新系统的效能。
4）强调组织学习的重要性。国家创新系统将组织学习作为技术创新的一个极为重要的环节，这不仅包括系统的研究、教育、培训活动，还包括日常交流、启发，日积月累的改善等。
（三）构成
创新涉及新思想，新发明的产生，产品设计、试制、生产、营销和市场化等一系列活动，涉及多个部门和组织，从国家创新系统的构成来说，企业、大学、科研机构、中介机构和政府部门是创新系统的主要组成部门。
企业是创新的主体，首先创新是一项与市场密切相关的活动，企业会在市场机制的激励下去从事创新。其次，根据新古典学派的创新理论，创新是指生产要素的重新组合，这种组合只有企业家通过市场来实现，这个作用是其他组织和个人无法替代的。再次，技术创新需要很多与产业有关的特定知识，它们是产业技术创新的基础。
科研机构和大学都是重要的技术创新源地和知识库，由于科学知识与实际的生产应用往往有相当大的距离，企业不能立即见到经济效益，因此它们对科学知识的产生兴趣不大。同时，为了使科学知识产生最大的公共利益，实现其社会目标，美国、日本和德国等国政府承担着大部分的科学知识研究与开发的投入，主要投入在基础研究和应用研究中，由大学和国立科研机构来执行，另外，企业也在不同程度上开展自己的基础研究，其目的并不仅仅是要生产多少科学知识，而是要掌握该领域的发展动态，以抓住新的商业机会。
中介机构是沟通知识流动的一个重要环节，各国都把中介机构的建设看作是政府推动知识技术扩散的重要途径。由于创新过程内在的技术的不确定性、市场的不确定性，权益分配的不确定性和政策环境的不确定性，以及市场机制在激励创新中的不完善，从而需要政府一定程度的干预，需要政府担负起应负的责任并对相关的各项事务发挥重要的影响，因而在国家创新系统中强调政府和市场机制的互补作用，政府可在为创业、创新构筑良好的符合本国国情的政策法律环境和基础设施方面，以及通过政策、法规、计划、项目、采购、财政金融、服务等多种形式，影响、引导与干预创新活动的作用与效率。
政府的作用包括目标设定、实施保障、提供辅助、组织与实施等四种主要方式。其中目标设定是指制订、评价创新政策及相关的国家科技活动计划，使其与国家产业政策的目标保持一致；实施保障是指为激励和刺激创新发展设立一系列手段和机构；提供辅助是指国家利用权力直接参与或辅助创新；组织与实施是指国家对一些重大创新项目采取直接由政府组织的方式予以实施。
二 国家创新系统的起源
国家创新系统的研究标志着技术创新研究进入了一个新的发展阶段，它的提出是对科学技术与经济发展关系的认识不断深化的结果。五六十年代时人们深信，对基础研究的投资可自动地转化为一国的经济竞争力。但随后人们发现，开发设计、质量控制、教育、培训及来自市场的反馈等都对科学技术成果商业化有着重要影响；同时，许多技术创新可在没有正式的研究开发的基础上产生。于是发展了技术创新的概念，即必须把从新设想的开始到其商业化看作是一个过程，其中研究开发只是创新的一个阶段，设计、试验制造和营销是实现技术创新链环的其它阶段。由此引发了一个研究技术创新的世界潮流，直至近日。从70年代末起，冯希伯尔、伦德尔提出，在技术创新中，用户、供应商等都对技术创新起着重要作用，这成为技术创新是一个系统概念的雏形。
国家创新系统这个概念是英国经济学家克里斯托弗·弗里曼在1987年首先提出来的。他在1987年研究日本时发现，日本在技术落后的情况下，以技术创新为主导，辅以组织创新和制度创新，只用了几十年的时间，便使国家的经济出现了强劲的发展势头，成为工业大国。这说明国家在推动一国的技术创新中起着十分重要的作用，他认为，在人类历史上，技术领先国家从英国到德国、美国、再到日本这种追赶、跨越，不仅是技术创新的结果，而且还有许多制度、组织的创新，从而是一种国家创新系统演变的结果。换句话说，在一国的经济发展和追赶、跨越中，仅靠自由竞争的市场经济是不够的，需要政府提供一些公共商品，需要从一个长远的动态的视野出发，寻求资源的最优配置，以推动产业和企业的技术创新，日本的通产省正是起到了这样一个作用。
正是在对日本考察分析的基础上，弗里曼提出了国家创新系统的概念。其后，纳尔逊（1993）、伦德尔（1993）则进一步发展了国家创新系统的概念。近几年来，OECD也开展了对国家创新系统的研究。OECD指出，研究国家创新系统的政策含义是纠正技术创新中的系统失效和市场失效：即纠正企业因过短的眼光而对技术开发的投入不足。通过创新的产、学、研合作计划，网络计划，建立创新中介机构，以纠正创新的系统失效。国家创新系统的政策意义是加强整个创新系统内的互相作用和联系的网络。包括加强企业与企业间的创新合作联系，企业与科研机构和高校的创新合作联系，中介机构在各创新主体间的重要桥梁作用；政府在创新中的产业发展战略与政策引导作用，以及政府各部门在工作职能上的协调一致和集成。
三 国家创新系统中政府工具的选择
在国家创新系统中政府的作用不容忽视，而政策工具是政府干预的重要且有效的手段之一。各项政策要有利于市场体系的完善，有利于产学研合作，有利于实现国家战略目标和提高国家的竞争力。
（一）财政激励政策
在创新活动中，政府主要支持研究与开发。在各发达国家，政府对民用R&D的经费投入一般占R&D经费税总额20％～30％，同时政府还利用税收方面的优惠政策间接投入R&D。
政府R&D的投入，主要集中在三个方面，一是基础研究；二是国家安全和公共利益的需要，如国防、农业、卫生保健等；三是提高国家竞争力的需要而着重发展某些领域的关键技术，政府之所以在财政的R&D中更多地支持政府研究机构和高等学校，主要是因为政府承担的三个方面的任务更具有“公共物品”的性质和溢出效应，企业不大可能投入经费，而这些方面对于国家的持续发展又十分重要。
政府对R&D的间接支持也至关重要，间接支持的手段主要是税收，各国在创新的税收优惠政策，主要有以下几个方面：
第一、税收减免政策。日本规定，任何一年的R&D经费为超过以往年度的最高额时，可以从企业的法人税或所得税额中扣除相当于超额部分的20％的余额，对小企业甚至可免收R&D经费增加额的税金。
第二、加速R&D设备的折旧。在美国规定可归入3年期完成。
第三、向R&D机构或大学提供捐款或捐赠设备的税收减免。
第四、对新产品开发或工业产品的国产化实行税收减免。
（二）金融政策
政府激励创新的金融政策要着重解决创新风险分担和新建科技企业的融资问题，风险投资无疑是支持创新的最重要的金融政策之一。风险投资机制是支持企业创业与创新的重要途径，它以灵活的投资方式促进技术创新核心产业的发展，风险投资不同于一般的资本投资的一个重要特点是它不仅向新企业注入资金，而且提供建立新企业、制定市场战略及组织和管理所需的技能，基金管理人员在所投企业的董事会中占有席位或担当管理职位，参与重大项目决策及日常经营管理。因此，它是专业化资本与运用资本的专业技能这两种稀缺资源的组合。风险投资固然重要，但仍只是鼓励创业与创新的金融政策的一部分，此外良好的融资服务渠道，适合的贷款条例和审批程序，信用保证制度、创业与创新基金都将成为有利于创新的重要手段。
（三）政府采购政策
鉴于需求因素在成功的创新中的重要性，以及在发达国家里政府采购占全部GDP的10％～15％这一事实，政府采购显然是刺激创新的重要政策工具，它可以有效地降低创新企业进入市场的风险，通过价格、数量、标准和交货期等影响创新的方向和速度。一般而言，政府采购对创新的影响可分为三类：政府采购创造了市场；政府采购对创新从需求方面起到了“牵引”的作用，但是只有当政府从性能、功效方面向供货者提出要求时，这种“牵引”才能真正由于供货者实现技术变革的积极性和创造性而起作用；政府市场可以充当创新产品的试验场所，并且由于政府用户这个特殊角色，它的购买也有利于制定和修改规章条例。
（四）知识产权保护政策
世界知识产权组织认为，专利制度的主要目标就是为投资与新技术开发的最终成果提供保护，从而为企业资助此类研究及和开发活动提供刺激，它将专利制度对于技术创新的促进作用归结为五个方面：鼓励研究开发新技术；为新技术成功地应用于产业创造环境；促进技术扩散；为制定技术发展规划和战略提供依据；为吸引外资和引进技术提供制度化结构。
美国著名学者曼斯菲尔德所研究的样本表明，如果没有专利保护，大约有半数以上的已经获得了专利的技术创新可能不会付诸实施，这说明在研究开发密集型的企业中，研究开发支出取决于专利所提供的刺激，专利保护对于企业的技术进步是至关重要的。1985年，曼斯菲尔德再次选取了12个产业中的100家企业进行研究，并估算了在1981年～1983年间如果没有专利保护期发明活动及其商业化应用不会出现的比例，结果发现，在医药工业中，如果没有专利制度，则65％的发明活动不会被利用，60％的发明活动不会进行；在化学工业，这两个比例分别为30％和38％；在石油工业为18％和25％。
（五）促进中小企业发展的政策
中小企业是最活跃的创新群体，它比大企业有更强的平均创新能力，在国家创新系统中具有重要作用，它对经济增长的最重要的贡献是在新产业形成方面的开路作用。在高技术产业的导入期，新的基本技术来自现有的公司和市场之处，市场行为是从独占垄断走向非集中的充分竞争，这为有冒险精神的小企业提供了充分的机会。正是大量的小企业的实践，才逐步形成了新产业的主导技术和组织规范。通过法律确定中小企业的地位，维护其合法权益，是世界各国支持和保护中小企业的通行做法。
（六）人力资源开发与管理政策
各国的国家创新系统中，都把教育与培训作为这个系统中的一个重要功能，把高等学校作为创新系统的主体之一。这是因为，创新的关键在人才，而在创新中，教育与培训不但提供人才和提高人员素质，而且起着传播和转移知识的重要作用。
从发达国家创新系统中的教育培训情况来看，大致有以下一些共同特点：（1）政府在公共教育方面有较大的投入；（2）职业技术教育已成体系；（3）终生教育已成为激荡着各国改革的浪潮；（4）教育培训同社会经济的发展密切结合；（5）与知识传播密切相关的是人员的流动。
（七）促进中介服务体系发展的政策
国家创新系统的建设与支撑服务体系的建设是不可分割的，创新依赖于市场，取决于主体自身的努力，同时也需要有良好的支撑服务体系为其提供支持和帮助，而这种支撑服务体系需要有政府强有力的支持，政府对创新支撑服务体系建设的支持将成为国家创新系统建设的一个重要方面。
中介体系主要是指在技术创新过程中技术的供方和技术的用方之间起桥梁作用的机构及活动。技术创新中介服务正是为了帮助中小企业解决技术创新过程中的难题而发展起来的，他们是中小企业技术创新能力的有利补充，因而对中小企业具有特别重要的战略意义。
（八）产业政策
国家创新系统的宗旨是通过激励创新以提高一国产业的竞争力。因而，应用产业政策是国家创新系统的重要组成内容。弗里曼正是在总结日本的产业发展时，发现日本通产省在推动产业技术创新中的重要作用，由此提出了国家的重要作用，进而提出国家创新系统这一概念。
推动技术创新的产业政策包括：对某些重点产业的发展提供资金方面的优惠；在研究开发方面的引导；培育产业发展的环境等。
近年来，各国大多在推动信息产业，高技术产业方面出台了许多政策措施，韩国的半导体产业、印度的软件产业，都是靠这种方式发展起来的，美国虽然没有公开的产业政策，但美国的许多政策，如军民两用政策等实质上是以推动产业的技术创新为目的的。