摘要：近年来，国家和省政府对耕地占补平衡工作空前重视，要求各地建设占用耕地审批必须实现“先补后占，占补平衡”，自2013年起，又提出了“占优补优，占水田补水田”的新要求，给各地耕地占补平衡工作提出了更高要求。本文浅析了莱芜市耕地占补平衡工作存在问题及对策建议。
关键词：占补平衡；存在问题；对策建议
0.引言
莱芜地处鲁中山区，是以山区、丘陵为主的市，有“六山一水三分田”之说，人均耕地只有0.86亩，是全省人均耕地最少的市之一[1]，人地矛盾是制约莱芜农业乃至整个国民经济发展的重要因素。莱芜市各级从人多地少的市情出发，大力推进土地开发整理工作，增加了全市有效耕地面积，实现了全市的耕地占补平衡，为实现全市经济社会又好又快发展做出了应有贡献。
1.当前占补平衡工作要求
2017年1月9日，中共中央国务院联合下发《关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，提出“耕地是我国最为宝贵的资源，关系十几亿人吃饭大事，必须保护好，绝不能有闪失。”此前，对占补平衡工作也有很多明确要求。
1.1建设占用耕地审批实行“先补后占”，并要求做到“占优补优”。要求各地建设占用耕地审批必须“先补后占，占补平衡”“占优补优，占水田补水田”，按照规定，报批用地前必须先补后占，未能实现耕地占补平衡的，不予受理，并要求凡是进行建设用地预审的项目，必须先进行耕地占补平衡审查，不能实现占补平衡的，一律不得通过预审。近年来，国土资源部又明确提出建设占用耕地要“占优补优，占水田补水田”，规定补充耕地级别不能低于占用耕地级别，否则建设用地不予审批。
1.2各地市耕地保有量需要实现年度动态平衡。省政府在每年下达市级政府的耕地保护责任目标任务和与各地市签订《耕地保护目标责任书》时，明确要求各地市要实现耕地总量的年度动态平衡，即年内无论是合法审批还是违法占用造成的耕地减少，必须通过土地开发整理等工作新增等量的耕地，实现耕地总量不减少。省政府在对地市耕地保护责任目标履行情况进行考核时，将耕地总量动态平衡列为重要内容实行一票否决。
1.3推进耕地“占优补优”的配套措施更加严格。一是国土资源部明确对土地整治项目先评定新增耕地等级再验收，未进行或未通过质量等级评定的项目不予验收，从源头上把好补充耕地质量关。二是耕地质量分等定级工作常态化，从2016年开始，省国土资源厅每年组织开展耕地质量等级变更工作，适时更新数据库，今后耕地“占优补优”审查需以耕地质量等级数据库的基础数据为依据。
2．当前耕地占补平衡工作存在的问题
2.1 耕地后备资源不足，且分布不均衡。一是耕地后备资源不足。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆目前全市可开发的土地后备资源总共3.4万亩，扣除较难开发土地以及农业结构调整用地，能够进行开发的后备资源约为3万亩，且多为土壤贫瘠、地形复杂的零星分散地区，选址难度大，开发成本高。二是后备资源分布与补充耕地指标需求不对等。全市可供开发的后备资源大部分集中于莱城区和钢城区，经济开发区、农高区等后备资源匮乏，但从指标使用情况看，莱城区、钢城区使用指标相对较少，高新区、经济开发区、农高区等区使用指标多。形成了使用指标少的区指标有结余，后备资源相对丰富但不愿开发整理，使用指标多的区无后备资源可供开发整理的局面。
2.2数质并重的占补新政策加大占补平衡难度。该市项目占地大多选址在优质耕地分布较广的平原地区，占用水浇地较多，耕地质量等别高。而该市土地开发整理项目大多位于苗山、辛庄等丘陵地区，补充的耕地多为丘陵薄地，耕地级别不高，基本没有优质耕地和水浇地，两者差别在4个等级以上。就现行政策来看经过整治的土地原则上只能提高1个等别，最高不能超过2个等别，要实现“占优补优”，可能需要对项目进行多次提升，所需成本越来越高。
2.3因无法实现耕地保有量年内动态平衡造成限批。国家要求各省、市要实现耕地保有量年内动态平衡。省政府每年下达市级政府耕地保护责任目标任务并与各地市签订《耕地保护目标责任书》。同时，省政府每年对各地市进行耕地保护责任目标考核，如完不成耕地保有量年内动态平衡目标，根据《山东省市级政府耕地保护责任目标考核办法》第七条规定，对考核认定不合格的责令整改，限期补充数量、质量相当的耕地和补划数量、质量相当的基本农田，整改期间暂停该市农用地转用和征地审批。
3.对策建议
3.1完善占补平衡政策，加强占补指标市级统筹。建议每年由市级统筹当年度10%-20%的补充耕地指标用于解决市级重大工程或个别无后备资源区域的占补平衡，同时提高使用市级统筹补充耕地指标项目的耕地开垦费收取标准，占用一般耕地的以耕地开垦费的1.5倍收取，占用基本农田的以耕地开垦费的2倍收取。
3.2引导建设项目选址，盘活存量用地。大力推进集约节约用地，盘活存量建设用地[2]，鼓励用地单位在项目选址时，积极选择空闲地、未利用地和劣等耕地，对于占用耕地甚至是优质耕地的，要严格项目审批。
3.3拓宽补充耕地途径，多渠道增加耕地。该市平原地区大多数村庄占地面积大，宅基地分布散乱且存在“空心村”，可通过开展城乡建设用地增减挂钩工作，提高农村土地利用效率[3]，通过对原有宅基地的复垦，增加一部分质量较高的耕地。同时，可以通过工矿废弃地复垦、结合25度坡以下已毁山体治理增加补充耕地数量。
3.4加强对上协调，落实占补指标。根据《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（中发〔2017〕4号）规定，建议单独选址项目占用耕地数量大、质量等别高时，申请省域内调剂补充或者国家统筹。
参考文献：
[1]刘文鹏 吕清秀.莱芜市做好土地开发整理工作［J］.山东国土资源.2009。
[2]石莹 黎萍 范雁阳.盘活城镇存量建设用地促进低效用地再开发［J］南方国土资源.2015.
[3]彭方.关于推进城乡建设用地增减挂钩工作的思考［J］.农技服务.2009。
论文作者:李钊
论文发表刊物:《基层建设》2017年2期
论文发表时间:2017/4/19
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