我国经济持续增长的基础相对脆弱，国债未完工程还需6000亿元的国债投入——西部开发进入大规模实施阶段，国债投资对银行及社会资金有不可替代的拉动作用——因此国债政策淡出还为时过早，本文主要内容关键词为：国债论文,亿元论文,为时过早论文,还需论文,未完论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1998～2001年，我国已经实施了3年的积极财政政策，其核心就是扩大赤字与国债发行，用于基础设施投资。国债政策实施效果显著，投资与经济都实现了恢复性的增长，但同时也产生了一些问题。面对迅速扩大的财政赤字与国债规模，国民经济是否具有相应的承受能力；财政赤字与国债规模扩张会给宏观经济带来怎样的影响；面对变化的经济形势，是否存在国债政策调整的可能性与必要性。对这些问题的研究关系到国债政策的可持续性及财政风险的形成与发展。
国债政策可持续性及财政风险的内涵
（一）国债政策可持续性内涵
国债政策可持续性并不是一般意义上所指的国债政策在时间上连续运行、不被中断、继续发展、或坚持原样发展下去，而是指基于某些经济约束条件下的、根据经济发展需要、考虑多种经济要素协调性的国家债务的长期发展战略和模式。特别强调经济增长水平和质量对国债政策实施的重要影响以及国债政策实施对改善经济运行状况、增加国民福利水平的重要性。对国债政策可持续性的理解可以从以下两方面入手。
第一，从经济负担的角度讨论国债政策的可持续性，即从经济可能性方面考察国债政策的可持续性，重点研究债务的清偿性(solvency)和负担率。所谓国债的清偿性（可支付性）是指政府未来各种收入现金流能够满足其债务偿还的需要且有剩余，此时政府的清偿能力就没有问题，则国债的可持续性就有保障。债务负担率是指国债占国民收入（国民储蓄）的比重，由于国债会对经济产生一定负担，所以国债的扩张需要有一定的经济条件的支撑，债务负担率的变动反映了这种支撑的程度。
第二，从经济效应的角度讨论国债政策的可持续性，即从经济需要的角度考察国债政策的可持续性，重点研究在经济周期的不同阶段国债政策是否能够达到预期目标，对经济的作用如何。国债是建立在公共信用基础上的公共政策措施或工具，运用国债政策实现充分就业和平复经济波动的过程实际就是扩大（减少）结构性赤字——政府主动采取的、相机抉择的政策，增加（减少）公共工程支出。由于经济波动是常态，很难达到潜在产出水平，这意味着结构性赤字的变动也是常态。从这个意义上讲，国债政策似乎不存在可持续性问题，国债政策的调整是长期性，只不过调整的方向会随着周期变动而变动。但是，研究国债政策的运用效果以及调整时机仍然具有重要意义，因为，如果在经济已经回升时，仍然扩大结构性赤字，就可能导致经济过热，形成对私人投资的挤出效应。而挤出效应的出现则预示具有扩张作用的国债政策的实施应当受到约束。
（二）财政风险的内涵
我们认为可以从以下几点对财政风险进行分析：第一，财政风险是各类经济与社会风险的中心，国家财政是防范各类私人或公共风险的最后屏障，财政风险的累积与财政危机的爆发意味着国家信用的丧失或政权的更替；第二，财政风险有多种表现形式，但最主要、直接表现为债务风险，也即财政的无清偿能力和无力支付能力。因为其他形式的财政风险都可能转变为政府债务增加，从而形成债务风险；第三，一般来讲，除非遇到特殊情况（战争或灾害），国债发行带来债务风险的可控制的，而政府的各类隐性及或有债务风险则难以控制，这决定了财政风险（危机）的不确定性更为显著；第四，国债资金的使用过程同样存在风险因素，如果国债政策不能起到促进充分就业和缓和周期波动的作用，则财政收支状况可能进一步恶化，周期性赤字可能增加；第五，由于国债政策的可持续性是一种模式或道路，因此，选择的错误性将造成财政体系的严重破坏，所以，国债政策不可持续性必将会导致财政风险和危机。反过来，财政风险又可看作是国债可持续性的约束条件，在财政风险显现的时候，国债政策的可持续性将受到限制。因此，可以说国债政策的可持续性与财政风险是一个问题的两个方面。
我们判定国债政策的可持续性还需要进一步分析国债政策的经济效应，即国债政策对经济增长、民间投资的影响，国债政策的经济效应决定了国债政策的发展趋势与调整方向。
（一）国债政策与经济增长
1998～2001年我国共发行长期国债5100亿元，安排国债项目8600项，投资总规模2.4万亿元，到2000年底已完成投资1.5万亿元，占项目总投资的63%。预计2002年末可以完成投资总量的90%以上。大规模的国债投资对经济的拉动作用显著，根据国家计委的估计，1998～2000年国债投资分别拉动经济增长1.5个、2.0个和1.7个百分点，有效遏制了经济增速下滑的局面。2000年GDP增幅比1999年回升了0.9个百分点。国债投入使政府完成了多年想做，但却没有能力做的事情，促使全社会基础设施和公共事业全面进步，大江大河治理、公路铁路建设、城市基础设施、企业技术改造以及西部开发与生态建设都取得了长足发展。由于大的基础项目可以使用建设国债，国家可以腾出部分财力补充社会保障基金、支持教育事业以及增加公务员工资收入。
但是，在国债政策的作用过程中仍然存在一些问题。第一，大规模国债投资只是遏制了经济增速的下降，但是并未使经济完全进入上升通道，经济持续增长的基础仍不稳固，通货紧缩的阴影仍未消除。2001年以来，美、日经济滑坡可能大大影响我国的出口需求，我国经济增速可能再次出现回落。目前的国债投资已出现效用递减的现象，国债投资规模能否持续维持经济的稳定增长值得怀疑；第二，政府投资孤军奋战的现象比较明显，全社会投资对政府投资的依赖性增强，政府投资对民间投资的拉动作用不明显。1998～2000年，国有投资年均增长10%，而集体和个体投资分别增长9.2%和9.5%，低于国有投资。而1991～1997年，国有投资增长24%，明显低于集体与个体合计的投资增长。2001年上半年，集体投资预计增长7%，大大落后于国有投资16%左右的增幅；第三，我国目前投资增长的基本模式是国债资金带动银行信贷扩张，无论以资本金还是贴息形式，国债资金在保证项目稳定收益方面是不可或缺的。目前，银行有为国债项目配套资金的积极性，但是，随着时间的推移，国债项目逐步倾向于生态建设等低收益或无收益的项目，适宜银行投资的项目越来越少，这样，国债投资拉动银行及社会资金的难度增大；第四，国债项目通常在中央国债资金投入的同时，要求地方资金和银行信贷配套。未来国债资金偿还可以通过发新还旧解决，但是，银行贷款的偿还则必须通过项目本身的盈利解决。国债项目大多是基础设施，收益性不强，这就给银行信贷带来了潜在的、巨大的坏账风险。银行即使按1:1的比例为国债项目配套，国债项目的贷款规模也将达到5000亿元以上，如果其中出现相当数量的不良资产，就将给困难重重的国有银行雪上加霜，目前看来，这种可能性相当之大；第五，财政支出与收入政策相互抵触，政策效应被削弱。政府一方面不断扩张财政支出，一方面不断加大税收征管力度，税收收入每年增加1000亿元以上。税收增加增强了政府可支配财力，有利于政府对经济的调控。但税收增加降低了边际消费倾向，降低了投资的乘数效应，影响了国民收入的更快增加；税收增加也增大了企业和个人的负担，降低了企业与个人进一步扩大投资的能力与积极性；第六，运用国债资金进行基础设施建设的有效性不足。基础设施盲目求新求大也会带来有效性不足的问题，难以在短期内形成对经济增长的支持。目前，大规模的基础设施建设已使一些地区（沿海地区）的基础设施规模大大超前于经济发展的现实需要，边际效益大大降低，甚至出现很大程度的闲置与浪费；第七，工程建设、招投标、监理过程中的不规范运作，也使大量财政资金流入个人和小集团的腰包，工程质量难以保证，形成大量“豆腐渣”的工程，这使得实物资产的增长大打折扣。
以扩大国债发行为主的积极财政政策作为短期的需求管理政策，其未来走势取决于经济形势的变化，取决于其他宏观经济政策的承接能力。总地来看，经济持续增长基础的相对脆弱性，国债未完工程的资金需要（还需6000亿元的国债投入），西部开发进入大规模实施阶段，以及国债投资对银行及社会资金不可替代的拉动作用，决定了未来几年仍要保持一定规模的长期建设国债发行，国债政策的淡出还为时过早。但是，政府必须加强国债资金及项目管理，确保配套资金及时到位，认真作好项目收尾工作，争取较快建成投产；继续加大宣传、检查、审计力度，杜绝挤占、挪用国债资金的现象，保证工程质量；对收益性较弱的项目以及落后地区，国债资金应加大投入，减少对这些项目和地区配套资金的要求。
积极财政政策的转型与调整却是必要的，一方面是防止债务风险的形成；另一方面也是经济活动的需要。在经济形势没有根本好转、又难以寻找到适当的替代政策的条件下，积极财政政策的方向不会改变，但是，作用方法及手段应有所变化。应积极探索增值税由生产型向消费型转变，鼓励企业的设备投资，促进资本和技术密集型企业的发展；进一步减轻农民的税费负担。目前，农产品中的增值税、消费税以及农业税附加合计的税负水平已达15%左右，有较大的减税空间。农村各项不合理收费使农民不堪重负，这与乡镇一级政府缺少必须的财源有直接的关系。解决办法是根据财权与事权对应的原则，调整各级政府之间的财税收支安排，使财政收入向下倾斜、向贫困地区倾斜；调节内外资企业所得税，形成公平竞争的税收环境。目前内资企业所得税是23%，而外商投资企业只有10%，从适应加入WTO的需要，创造公平竞争的税收环境角度出发，改革的余地很大；减少财政直接投资，通过财政贴息的方式促进国家鼓励的产业部门的投资，这会使相关行业在资本成本与收益的比较中产生利润，从而吸引社会资金的进入；允许企业加速折旧。加速折旧可以增加企业清偿能力，从而鼓励企业投资，还可以鼓励企业从事原本不敢从事的较高风险的项目投资；对诸如更多雇用失业、下岗职工，利用本国生产的原材料生产或是到不发达地区进行投资的企业给予一定的税收鼓励，这种鼓励可以包括免税期、免税额或直接的投资补贴。
（二）国债政策与挤出效应
国债是政府部门向民间部门发行的债务，在一定时期，在社会资金总量一定的条件下，国债发行量的多少涉及到资金在民间与政府之间流动与使用份额的变化，因此，对国债政策作用的歧义之一是由于国债支持的财政支出增加是否会产生挤出效应。挤出效应的观点认为国债发行会使一部分社会资金由民间部门转移到政府部门，从而减少民间部门对社会资金的占有与使用。其基本的作用机制是：赤字及国债发行量的增加将会导致货币需求增加，而此时如果货币供给不变，则货币需求超过货币供给，引起利率上升，私人投资下降；如果在浮动汇率制下，利率上升还会导致本币升值，从而挤出外国投资。经验分析对挤出效应提供的支持较少，根据OECD专家的分析结果，挤出比率常常是很低的甚至为零，如在法国为零，美国和加拿大分别为0.12，而日本则达到0.63。但这只是对发达市场经济国家的估计结果。在体制转轨经济国家和政府干预较强的国家，这一比率很可能相对较高。国债的挤出效应是国债的副产品，它表明政府支出与私人支出不再是相互补充关系，而演变为了相互替代关系。挤出效应等于政府活动在一定程度上剥夺了民间主体的权利，表明政府参与市场过多，因而损害了市场效率。从这个意义上讲，国债政策的可持续也就要求减弱挤出效应的作用程度。
自从我国1998年实行积极财政政策以来，相当多的人认为通过国债发行扩大财政支出并未产生挤出效应。基本原因是银行有大量的存贷差，利率水平不断降低，存在大量未利用资源，适应财政扩张，货币当局也相应扩大了货币发行。但是，这一观点只是囿于经济学的经典理论，而忽视了我国的具体情况。我国正处在体制转轨时期，由于政府对资金配置过程的强干预仍然存在，所以公共投资排挤私人投资还有其他多种表现形式。其一，由于商业银行和投资银行与政府有千丝万缕的联系，政府国债投资需要银行信贷和证券市场的支持，在融资资金有限的情况下，商业银行和证券市场势必压缩其他企业或私人投资需求。部分企业或私人只能寻求民间的资金来源，从而引起民间资本市场上利率上升，因而企业或私人的资本成本增加，盈利能力和再投资能力降低，部分企业则由于项目收益水平较低既无缘在银行内也不可能在银行之外获得融资；其二，某些基础设施行业，例如通信、邮电、交通、教育，仍然作为财政投资支出的主要方面。这些行业存在着严重的行政性垄断现象，政府部门及其下属机构把相关产业领域作为本单位的势力范围和领地，通过行政手段限制其他投资主体的进入，即使进入也对业务范围进行严格限制。增加国债投入实际上增强了行政性垄断力量，这种行政性垄断损害了民间投资者的积极性，减弱了私人投资在相关行业的扩张可能性；其三，财政支出或投资主要支持经济效益不好、缺乏约束激励机制的国有企业的生存，使国民经济缺乏必要的退出机制，压缩了本已狭小的市场空间。我国尚未建立对长期亏损、无法清偿债务的国有企业的破产机制。政府通过财政补贴、直接投资、迫使银行贷款的方法维持早应破产企业的生存，加剧了资金的稀缺性，加重了财政的负担，从而增加了其他企业的投资成本；也使市场空间变得相对狭小，限制了民间企业可能的发展。
从上述意义上讲，我国的国债发行必然导致“制度性”挤出效应。因此，在国债投资扩张过程中，必须采取谨慎的态度。要尽量避免国债投资对民间投资的消极影响，注重发挥国债资金对民间投资的引导和激励作用，国债投资要与体制改革和经济开放相结合。垄断性行业完全由政府投资经营的观念必须打破，凡是预期有收益或通过建立收费补偿机制可以获取收益的基础性和公益性项目，都应向民间资本全面开放。今后，民间资本将可能在以往对其存在限制的基础设施和社会服务领域从事开发建设，例如电站和供电网络、铁路、公路、港口和机场建设、金融保险业、城市公共交通与地铁、污水和垃圾处理、医疗机构、各类社会福利设施、广播电视及其他新闻媒体等。在相关投资领域，国债或其他财政资金可以通过补贴或基金方式进入，弥补项目投资收益的不足，从而为民间投资形成稳定的收入预期。
较长时期以来，我国的某些对国民经济至关重要、影响未来经济发展战略的重大行业得不到重视与发展，相关行业的产品要大量依赖进口，与国外先进水平的差距不断拉大。目前，我国全社会3万亿固定资产投资中，设备投资占40%，设备投资中的50%～60%又依赖进口；石化行业新材料国外有几千种，而我国只有几百种，我国与发达国家有20～30年的差距。因此，当前国债投资的方向需要有所调整，重点应逐步转向与产业升级关系密切的装备工业、电子信息、软件、飞机、汽车、造船等产业。财政支持可以采用市场化的方式，不是以所有制形式作为唯一标准，而是以对国民经济具有重要价值；有利于提升相关行业整体素质作为关键标准，选择财政支持的对象，从而以更直接的方式带动有实力的民间资本。例如，由政府部门向符合条件的相关企业（包括民营企业）下达研究经费、鉴定采购合同、财政贴息或补贴等等，扶植与培育一批具有规模优势和核心竞争力的民营企业。应建立国债项目选择、确定的社会化评价和决策体系及程序，项目选择过程不是简单的相关部委决策过程，而是通过来自社会各界的经济、技术、管理、工程等各方面的专家、学者民主审议，通过一系列定量化指标评定的科学决策过程，项目选择、确定的最终权力属于专家委员会。应鼓励民营企业参与国债项目的招投标，建立权威的项目投资信息网络和经常性的投资信息发布制度，开展项目推荐，使民营企业可以获得较为方便、准确的投资政策、项目规划等方面的信息。通过税收减免、提供信贷担保、特许权经营、企业用地优惠、扩大自营进出口权力等方式，扶持一批民营企业集团，鼓励和帮助其拓宽投资领域，承担或参与基础设施和社会发展项目的建设。
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