创新导向的政府采购及机制设计，本文主要内容关键词为：政府采购论文,导向论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
1 研究背景
目前全球不同国家和地区之间的生产率和收入差距呈逐渐拉大趋势[1]。创新被认为是解释这种发展差异现象的有利因素[2]。纵观世界经济史，很多国家依靠创新，特别是政策创新，先后成功实现了经济追赶[3]。但是，创新收益与风险相伴，风险主要表现为创新方向和市场需求的不确定性。在动态的市场经济中，创新收益和市场需求的不确定性将导致创新供给动力不足[4]。因此，要想快速提高创新能力、实现经济追赶，仅靠市场很难奏效，还须辅以创新政策的支持[5]。
OECD(organization for economic co-operation and development)成员国及其他国家的实践经验告诉我们，政府采购是发达国家和地区最常使用的、促进创新的政策工具之一。2004年英、法、德联合向欧盟委员会提交报告，要求使用政府采购政策在整个欧洲范围内鼓励创新活动[6]。2005年欧盟委员会批准“里斯本战略”，明确地向全体成员国提议将政府采购作为一项创新政策，为创新研究或创新产品提供新兴市场[7]。目前整个欧洲用于支持创新项目的政府采购支出约占其GDP总量的16％[8]。
我国也已意识到政府采购在促进创新方面的重要作用。2002年全国人民代表大会通过《政府采购法》；2006年颁布的《国家中长期科技规划发展纲要》中开始提到利用政府采购来刺激创新。
2 创新导向政府采购的界定和模式
2.1 创新导向政府采购的界定
创新系统是无数创新活动的集合，为各创新主体彼此学习、交互作用提供了有效平台。因此，创新政策的目标应是优化系统内各部件的交互效率[9]。基于这个理解，我们可以清楚地认识到，如果创新政策可以促进创新系统绩效的提高，那么技术创新政策的首要目标就是加强系统内部各创新实践者之间的网络联系——从技术创新方向和市场需求两方面提高信息对称性。
如果对创新政策进行界定，那么其具体表现存在差异[10]。Edler从需求和供给两个维度对创新政策进行分类，认为可将需求导向的创新政策定义为：通过创造需求或对新产品、服务提出新的功能要求或明确需求方向来引导技术创新或促进创新扩散。图1是对现实的简易表述，它清晰地显示了创新政策的类别[11]。从图1可以看到，以创造需求为导向的创新政策有4种——系统政策、管制、政府采购和刺激私人需求。通常这些政策工具被联合起来作为创新政策使用[12]。在本文中，我们将研究目光聚焦于政府采购。
传统的政府采购通常是指某一公共组织采购某种产品或服务。常规的政府采购行为一般表现为公共机构采购已生产出的产品，如采购办公用品等。这些行为不会或很少会促进技术创新的发生。因此，我们可以这样理解：当且仅当公共部门在采购要约中对产品的技术参数提出明确指标，要求某项功能在一定时期内通过某种产品来实现时，创新才可能在生产过程中被触发[13]。
创新导向政府采购的主要政策目标不是生产出产品，而是促进新技术的发展以满足人们或社会的需求，最终促进产业技术的创新和扩散。因此，创新导向的政府采购政策与常规的政府采购行为的差异在于政府采购政策在执行中是为了完成消耗补给还是支持技术创新。
通过以上分析，我们认为：创新导向的政府采购作为“创新政策”的主要工具之一，是以政府为主体、为满足社会创新需求而进行的采购活动，是一种政策诱发技术创新、催化创新性产品的生产及扩散的主要方式。政府机构作为影响创新活动的重要主体，并不直接参与创新过程，而是间接引导企业创新过程中的每个活动[14]。
2.2 创新导向政府采购的模式
创新导向的政府采购作为一种重要的创新政策工具，在实践中以各种各样的形式出现。目前学界较为认可两种分类模式，如表1所示。
根据创新产品的最终使用者，可将创新导向的政府采购分为两种类型——直接引导创新的政府采购和间接引导创新的政府采购[15]。
(1)直接引导创新的政府采购。采购机构作为创新产品的最终使用者，通过采购可以实现满足自身使用需求和引导创新的双重目标。在这种采购模式中，采购机构通过与创新主体签订合同对创新主体进行技术要约、明确预期的产品技术指标。在现期，被采购的创新产品只用来满足采购机构的自身需求；但在未来，创新产品最终必将扩散到其他使用者那里。
(2)间接引导创新的政府采购。采购机构为了提升公共服务水平而有目的地采购新的产品和服务(如采购共性基础技术、社会公共服务等)，虽然没有直接促进创新，但间接拉动了公共用户的创新需求。此时，政府采购活动通过拉动市场创新需求来引导企业为满足市场需求而进行产品和服务创新，最终提高公众效用。
Edquist根据创新嵌入最终产品的形式，将创新导向的政府采购划分为3种类型——前商业化采购、创新追赶型采购和创造型采购。①前商业化采购(pre-commercial procurement)，亦可称为“研发订单”，是指对研究结果进行采购和对各种直接研发进行投资的采购行为，不包括真实产品的采购。②创新追赶型采购(public procurement to improve innovation)，是指采购的产品或服务仅对某一地区或国家而言是新的或是可满足某种新需求的，对其他国家而言可能早已在市场中普及甚至被淘汰，此类型的创新导向政府采购也可被称为创新产品扩散型采购或创新技术吸收型采购。③创造型采购(procurement for innovation creative)，该采购过程常引发或要求创造出一种对于整个世界而言都是全新的产品或服务，因此也被称为激进型创新导向政策。
3 创新导向政府采购的合理性分析
(1)创造需求市场。
市场需求是影响区域内企业竞争力的一个重要因素。正如Porter在竞争优势框架中向我们所展示的，区域市场需求、产业结构、企业战略、产品替代性和买家议价能力是共同决定区域企业竞争能力的5个重要变量。
在新技术诞生的过程中，最初研发者需要承担不被传统市场所接受的风险，使用者需要承担技术变革带来的适应性风险，如对某些新问题无法提供快速、有效的经验性解决办法。此时，创新需要一种具有需求偏好、能为其提供支持和保障(如富有效率和反馈回路的政策机制以保护知识产权并鼓励技术向一般市场扩散)的先导市场。与普通市场相比，在先导市场中创新产品能够更快地完成创新技术市场化过程，并获得更多的用户反馈，使创新者能及时做出决策调整。先导市场的形成方式有两种：一是积聚，即创新使用者逐渐增多、积聚而成；二是创立，即某个单一创新试用者通过大规模采购形成一个独立的创新需求市场。后者正是创新导向政府采购的独特作用。这时仅靠市场规律无法有效地为创新提供先导需求市场，我们需要政府采购政策发挥其创新导向作用。
就单一产品而言，政府采购可以通过运用其政策强制力与市场引导力来发挥其创新引导作用，为技术创新产品创造先导市场，从而有效降低创新产品市场研发和使用风险。在政府采购创造需求市场的同时，市场对创新方向的预测往往受政府采购行为的引导，企业在决策过程中更注意迎合这种引导政策。特别是许多跨国公司在做区域性创新投资决策时，通常将政府创新政策作为一项重要决策判断指标。
(2)协调市场失灵。
导致创新市场失灵的首要因素与信息的传递效率有关。尤其在零乱的碎片市场中，企业对未来的技术方向和需求信息的判断缺乏准确性和真实性——因为企业与市场之间存在信息不对称。我们可将这种信息不对称理解为认知失调。由于创新使用者与开发者缺乏有效的互动和交流，因此创新使用者常常不知道可购买到某种创新产品或要求生产者为解决实践问题而提供技术服务。而潜在的创新开发者常常无法对分散信息进行有效提炼，从而无法准确预判未来的创新需求，无法准确把握未来市场需求的创新产品和服务。更严重的是，由于进行创新需要投入大量要素(尤其是复杂的研发设备)，因此，创新越超前，创新活动的进入门槛和成本越高。上述种种不利因素使得创新开发者承担了巨大的市场风险，这消磨了其创新动力。
政府采购的创新导向作用的表现之一就是协调导致市场失灵的信息不对称。创新性政府采购预先对市场创新需求进行调研，通过大量采购单一产品或集中多个公共部门的采购需求，使创新需求的市场规模达到创新触发临界点，并向所有创新开发者发出要约，明确表明市场需求现状及未来技术需求方向。此时，政府采购可以促进创新需求者与创新实践者进行信息传递，以其创新要约作为信号，降低信息不对称给创新者带来的风险，使创新者可以及时开展目标明确的研发活动。采购完成后，政府部门对创新产品的使用成为该技术产品的市场应用范例，创新产品的形象得到提升。政府的采购范例向私人市场传递明确信号，从而促进了新技术向私人市场扩散。这种企业、政府、市场三者间的创新信息交互传递效应在新兴技术行业中尤为明显。
(3)促进共性基础技术研发。
产业共性技术是指在很多领域已经应用或未来可能被普遍应用的、其研发成果可共享并对整个产业或多个产业及企业的技术创新和变革产生深度影响的技术，是产业的创生依赖[16]。共性基础技术在战略上具有长期性、在组织上具有复杂性、在投入上具有资本密集性、在应用中具有外部性。第一，共性基础技术的研发周期要足够长，因为需要对未来很长一段时间内的技术需求进行预研。第二，共性基础技术的研发越来越复杂，超出了单个企业的研发能力，单一主体研发能力不足的问题需要通过企业间合作甚至企业与科研机构、政府合作来解决。第三，在共性基础技术的研发过程中需要投入大量沉默成本以用于购买创新设备和组织研发团队。第四，共性基础技术具有广阔的适用范围和正外部性，常常在创新成功后即以远低于研发成本的低成本甚至无成本地从创新企业流向对手企业，诱致对手企业进行模仿创新。共性基础技术的上述特点使得创新企业的研发投资回报率面临巨大风险，降低了研发企业的积极性，私人市场不太可能以帕累托效率供给共性技术，此时需要政府引导。
政府采购对共性基础创新技术研发的促进作用表现在三个方面：首先，政府采购通过要约向企业发布明确的技术需求信息和未来技术需求方向，降低了企业在共性技术研发中的信息不对称风险。其次，政府采购从需求方的角度在企业与研究院所、大学等创新主体之间搭建了沟通和合作的平台，发挥了其核心主体的作用，引导各类组织明确创新方向和目标，整合各类创新资源以实现优化配置，促建共性技术创新链和合作网络。比如，政府采购可促使资金不足但研发能力强的企业与资金充足的企业进行合作研发以风险共担、利益共享，政府也可通过预付研发经费参与创新成果产业化来鼓励创新活动。最后，政府采购以契约形式明确了共性基础技术的产权，保证了研发企业的投资回报，从而提高研发企业的研发积极性及共性技术的供给效率。
4 创新导向政府采购机制的设计
4.1 传统政府采购的一般流程
依据《政府采购法》，传统的政府采购活动有一套相对成熟的流程，主要包括6个共同的环节和阶段(如图2所示)①。
(1)确定采购需求。首先，政府各部门预先评估自己的需求，据此向财政部门提交采购计划申请；然后，财政部门根据各单位的采购预算限额、采购申请合理性等对采购申请进行审核；最后，在申请审核完毕后，由采购执行机构对相关需求计划进行汇总，确定采购总体需求，并列入政府年度采购计划。
(2)确定采购模式。政府采购计划中确定的采购范围和方式有以下5种：①公开招标采购；②邀请招标采购；③竞争性谈判采购；④询价采购；⑤单一来源采购。采购模式选择不当，不仅会降低采购时效，而且可能造成公共资源浪费，产生腐败寻租空间。因此，在确定采购需求后，必须分析采购市场的供求状况、预测采购风险、掌握各供应商的资信、预测采购数量和价格等，据此选取适当的采购模式。招标采购因具有采购过程高度透明和充分竞争等优点而被普遍应用于实践，但该采购模式也具有局限性——耗时较长，在紧急情况下招标采购会影响工作效率。
(3)发布政府采购信息。采购执行部门在指定的公开发行的刊物和大众媒体上发布需求信息和创新要求，如招投标要求、采购法规和政策等，吸引更多的供应商参加竞争，这样既可以降低采购成本，又有利于提高采购产品质量。
(4)审查供应商的资格。合格的供应商应满足以下要求：①具有履行采购合同所需的专业和技术资格；②具有签订采购合同的法定权利；③具有履行采购合同的财产清偿能力；④具有履行缴纳税款和社会保障金的义务能力；⑤未有违法犯罪行为记录等。
各部门申报采购计划 财政部门审核 分析现实影响因素 预测未来影响因素 编制采购计划文件 技术能力法律资格诚信历史 信息反馈路径 明确政府采购需求 确定采购模式 发布采购要约 审查供应商资格 签订采购合同 执行、监管与反馈 信息反馈路径
(5)签订采购合同。采购合同对双方的权利和义务进行了规范和约束。在签订合同后，既定程序和规则不能被轻易改变；如果确有必要改变，则必须报有关部门批准并通知供应商。
(6)执行、查验和反馈。采购合同的执行与查验相互结合，发生在合同执行过程中到合同执行结束后的每个环节，其目标是控制和确保合同准确完成。由专业人员组成的验收小组负责检查和验收工作，并做详细记录。查验完毕后，财政部门根据验收证明书、结算证明书及采购合同向供应商支付货款。执行与查验的经验将作为反馈为下一次采购活动提供改进依据。
4.2 传统政府采购技术创新导向作用的缺失
根据前文对传统政府采购流程的分析，我们发现，虽然传统的政府采购政策客观上也能产生促进技术创新的效果，但创新目标在采购计划制定初始并不明确，因此无法有效地发挥其创新政策工具的作用。近年来，我国政府采购政策已将关注重点转向促进技术创新，并取得了很多成绩。但是，与西方先进国家相比，我国的政府采购起步较晚，作为促进技术创新的政策工具还存在一些缺失。
(1)创新目标缺失。政府采购的政策目标涉及多个部门的利益。产业部门希望根据政府采购政策建立需求市场，却往往忽视制度框架的约束；科技部门希望借助政府采购政策向企业传递技术研发引导信号，却往往忽视财政预算；财政部门更关注短期收支平衡，却忽视了政府采购政策的长期经济导向力。这些需求在冲突中相互关联，因此需要一个潜在的、系统性的创新导向政府采购政策机制来统一产业技术创新战略、协调各部门的利益需求、整合创新资源以形成合力，从而为技术创新创造先导市场，进而提升技术创新效率。
(2)技术创新信号传递缺失。近年来我国政府采购规模有所扩大，但政策采购在协调市场失灵、为技术创新传递信号方面的作用仍未显现。这主要体现在两个方面：一是在制定采购政策时缺乏产业发展评估、缺乏对产业技术创新方向的准确把握，所制定的采购政策往往无法达到预期的促进效果，甚至产生错误的引导作用；二是采购邀约中对创新产品技术参数的要求不明确，导致国内企业在创新过程中盲目追求创新产品与国际先进产品“形似”而非“神似”，影响了技术创新效率，从而使技术创新达不到实际的预期效果。
(3)招投标创新导向缺失。一般性政府采购使用招投标模式，其主要目标是降低采购成本，防止腐败，公平、公正地选择对标的物提出最优竞价的投标者。但是，过分追求利益最优导致政府采购作为创新政策工具的作用被忽视，尤其体现为共性技术供给不足。我国一些技术创新企业因为资本和规模的劣势而最终在招标中失败，被创新需求市场所淘汰。在一些对资本和规模积累要求高的基础性技术产业中，这种现象尤为突出。共性技术供给缺失将直接拖慢产业技术进步的步伐，不利于我国创建自主创新能力的国家战略的实现。因此，在设计政府采购的招投标选择机制时应向创新企业倾斜，为创新产业创造需求市场，用以扶持和培育共性技术创新。
4.3 创新导向的政府采购政策制定流程机制
基于以上分析，我们认为，在设计政府采购流程时应区分一般性政府采购与创新性政府采购，创新导向的政府采购应改善传统采购无法发挥创新作用的问题，根据其创新目标进行机制优化。为达成这一目标，本文引入产业技术路线图。
产业技术路线图是一种系统预见方法，描述了技术变化步骤或技术环节间的逻辑关系。它为平衡系统的关键性要求和技术创新的预期目标提供必要的决策支持[17]，帮助决策者明确该领域的发展方向和实现目标所需的关键技术、厘清产品与技术的关系、优化政策制定过程，从而受到技术创新政策制定者的青睐。本文通过调查和研究，建立了如图3所示的政府采购促进技术创新和扩散路线图，优化创新导向的政府采购机制。
图3的最关键作用是对上述一般性政府采购存在的三方面缺失与冲突提供解决方案：(1)通过预见技术需求明确创新目标导向；(2)设定技术创新参数，传递创新信息；(3)加强招投标选择机制的创新导向作用。
阶段1：以创新采购要约明确创新方向。
创新导向性政府采购的政策目标不能拘泥于传统政策目标框架，而是应旗帜鲜明地将促进技术创新作为最终目标。为了实现这一目标，各职能部门必须分工、合作，通过协调利益和整合资源制定一个系统性的创新导向采购要约，为技术创新提供先到市场。
在第1阶段，首先成立由各部门联合组建的技术工作组，协调预期目标和利益需求；然后召集产业专家，从未来市场共性技术的需求和发展出发，科学预见未来产业发展的环境、问题、技术需求和趋势；最后，在财政预算范围内协调利益，统一创新导向的政府采购政策目标，同时整合资源，制定与当前实践相匹配的创新目标，并发出创新要约，创造先到需求市场。
阶段2：以技术参数预见传递创新指标。
传统的政府采购没有明确传递技术创新信号，因此无法协调市场的信息不对称问题。创新导向的政府采购明确了技术参数指标——它们代表了创新政策对一个企业甚至产业的技术研发方向和预期技术能力的引导标准，从市场需求的角度向企业发出信号，明确了企业的创新目标，降低了企业的技术创新风险，增强、提高了企业的技术创新愿望和效率。
在第2阶段，首先使用问卷调查方法并结合Fuzzy C-Means聚类算法提炼技术创新产品的关键属性。但是，关键属性有时可能是改进性创新和核心技术创新的复合集，这时需要专家技术委员会从关键属性集中挑选出产品开发的核心技术(常用采用的方法是德尔菲调查法)。专家委员会进行4轮较为科学和可靠的技术预见，提出建议并构建产业技术全图。该技术路线图系统梳理了产业链和技术链，可全面反映产业技术发展路径以及不同技术间的关联。根据每个技术领域的特征对备选核心技术进行细分，根据最终确定的预研核心技术设定对预采购产品的技术创新参数要求。
阶段3：以创新为导向优化招标选择机制。
创新导向的政府采购具有明确目标，其招标过程需要为引导创新目标而服务。为弥补传统采购在有效供给共性技术方面的作用的缺失，创新导向的政府采购应引导企业组建共性基础技术研发创新链，以整合资源、共担风险、共享收益。首先应将共性技术创新链的构建需求作为采购要约选择机制的评价指标，采用层次分析法计算各项指标的权重；然后通过问卷调查并利用德尔菲法进行专家访谈，测度候选企业在各项指标上的得分，并对企业的各项得分进行无量纲处理；最后使用二进制粒子群算法找出最可能实现创新目标的企业。
5 结语
本文首先讨论了创新政策、政府采购与创新导向的政府采购之间的理论关系，通过分类、比较来界定创新导向的政府采购。尽管学界对政府采购是否可被界定为创新政策工具尚存争议，但通过理论和实践分析，我们认为，政府采购作为一项重要的创新政策工具，在传递创新信号、创造先导市场和促进共性技术研发三个方面发挥了创新引导作用，并具有理论合理性。最后，本文将产业技术路线图作为政策制定工具引入政府采购政策制定机制中，有效克服了传统政府采购政策对创新促进不足的问题，优化了创新导向政府采购政策的设计机制。该机制对促进我国技术的创新和扩散效率具有重要的实践意义。
注释：
①见财政部印发的《政府采购管理暂行办法》(1999年4月17日，财预字［1999］139号)。
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