对“华盛顿共识”的反思——巴西国家创新系统“失落的十年”及其启示，本文主要内容关键词为：华盛顿论文,巴西论文,共识论文,启示论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、导言：“华盛顿共识”与国家创新系统
20世纪80年代以来，随着经济全球化的不断深入，西方一些国家和多边国际经济组织积极鼓吹新自由主义的经济发展政策，试图通过经济的私有化、国际贸易自由化、投资自由化和金融自由化来进一步推动经济的全球化，特别是贸易的全球化和分工的全球化。这种呼声终于使得“华盛顿共识”(Washington Consensus)应运而生。1989年威廉姆森(John Williamson)在美国国会的一个听证会上首先提出这个概念，并随后得到世界银行的支持。“华盛顿共识”是“由华盛顿为基地的机构”为拉丁美洲国家设计的，主要包括实行紧缩政策防止通货膨胀、削减公共福利开支、实施金融和贸易自由化、统一汇率、取消限制外资自由流动的各种障碍以及国有企业私有化、取消政府对企业的管制等，它也被称为新自由主义(new liberalism)的经济发展模型。
尽管在抑制拉丁美洲国家的通货膨胀方面，新自由主义经济政策起到了相当的大作用，但是这些国家的经济发展基础开始变得脆弱，中长期发展能力遭到严重的破坏。十多年过去了，这些国家不但经济增长变得缓慢，而且两极分化和区域发展不平衡等问题也日益突出，更重要的是技术的进步和创新严重依赖于发达国家，国家自主创新的能力受到了严重的削弱。
有鉴于此，越来越多的有识之士开始认识到“华盛顿共识”的谬误。1999年以来，世界范围内甚至爆发了“反全球化”运动，如前世界银行副行长及首席经济学家斯蒂格利茨明确指出“华盛顿共识”不符合广大发展中国家的利益，他指出：“华盛顿共识”提出的政策并不全面，有时是令人误入歧途的。市场的运转不仅需要低通货膨胀率，而且还需要稳妥的金融管制、竞争政策以及有利于技术转移和有利于增加透明度的政策。这些都是“华盛顿共识”忽视的根本问题。”他还提出了“后华盛顿共识”(post-Washington Consensus)的概念，号召超越“华盛顿共识”。2003年在法国举行的“八国集团”会议更是呼吁“负责任的市场经济（全球化）”。
本文以巴西为例，从国家创新系统的角度来阐述“华盛顿共识”使得巴西的国家创新系统进入“失落的十年”，并分析对我国国家创新系统的启示。
二、巴西国家创新系统“失落的十年”
（一）概述
巴西是拉美大国，具有得天独厚的自然地理条件和环境资源，国土面积居世界第五，2003年的人口为1.77亿，GDP达4980亿美元，人均GDP为2815美元，经济总量居世界前列。巴西的钢铁工业、汽车工业、造船业、航空制造业、石油工业和军事工业在国际上都占有重要的地位。
从20世纪60年代开始，到80年代末，巴西的经济发展已经取得了非常突出的成就，并被誉为“巴西奇迹”，在这个过程中，巴西的国家技术创新系统建设也取得了非常突出的进步。但为了解决经济困境，20世纪90年代开始，适应“华盛顿共识”的要求，巴西政府开始采取全面对外开放的政策。与此同时，发达国家经济衰退对应的放松金融管制推动了越来越多的外国资本流入巴西[9]。1993年开始，政府制定并实施了以反通货膨胀和稳定经济为主要目的经济计划，并将其正式命名为“雷亚尔计划”。“雷亚尔计划”是新自由主义思潮的产物，它通过提高银行基准利率控制国内需求，削减财政支出和社会福利，并进行大幅度的贸易自由化，放松管制和国有企业私有化。
尽管“雷亚尔计划”在稳定经济和促进出口方面取得了一定的成绩，如1980到1999年期间，巴西的飞机产品出口有了较大增长，但正如有学者指出的那样，“雷亚尔计划”带来的是“反现代化”(de-industrialization)、失业以及尖锐的社会问题[3]（比如巴西的净出口额就是不进反退，出口的很多产品是初级产品或者简单加工品）。就国家创新系统而言，巴西的国家创新系统(BNSI,Brazil National System of Innovation)在这十年中受到了严重的暗毁(undermine)，并被称为“失落的十年”（经济上也是“失落的十年”），如图1所示。
图1 20世纪90年代的巴西国家创新系统
20世纪90年代的巴西国家创新系统，主要创新主体及其之间的链接都受到不同程度的影响。具体的影响包括以下几个方面：
政府忽视国家创新系统建设，造成国家科技政策和产业政策失效，无力指导和落实长期科技发展所需的科研活动。
教育与实际产业需求脱钩，一方面大学缺乏工程类高等人才和对研发的贡献，另一方面基础教育投入严重落后于高等教育投入，给创新带来长期危害。
科研机构在私有化过程中受到冲击，丧失了技术核心和地区发展动力的作用，带来本地产业的滞后和本土创新能力的下降。
工业产业的附加值普遍严重降低，整个工业在自由贸易和跨国公司的冲击下逐渐走向“反现代化”。
跨国公司将创新中心放在国外总部，巴西本土企业的创新能力遭到破坏，不得不放弃长期科技投入，为谋求生存空间而挣扎。
创新系统各活动主体之间的联系被切断，阻碍了创新系统内部知识流动和学习过程，压缩创新系统的学习空间和创新空间。
正如Marina Szapiro[10]指出的：“（巴西）在国家层面，已经没有创新和生产能力建设的系统观了。”20世纪90年代的新自由主义经济政策在巴西造成了国家创新系统“失落的十年”。
（二）巴西国家创新系统(BNSI)的主要活动主体
1.政府
巴西政府以高利率和货币高估为主要手段，以降低通货膨胀和稳定经济为主要目标，以贸易自由化和国有企业私有化为主要途径，在改革之初得以迅速降低通胀和增加外汇储备。这使得巴西“几乎放弃了产业政策”[10]。
国家创新系统的观点在20世纪80年代末提出以后，在巴西的学术界和政界得到了认可。然而，这些认可一直只能停留在理论层次，没有得到政策的充分支持。这主要体现在[4]：
为了降低财政赤字，政府大规模削减公共开支，教育、科学和技术研究资金是首当其冲被减少的部分。
尽管从20世纪80年代末开始，巴西就已经建立了一些“专款专用”的科研资金，也鼓励各个阶层对科研进行投资（如支持国家电信科研的FUNTTEL基金和FUST基金等等），但它们都没有能够按计划得到持续稳定的资金，在20世纪90年代收效不大。
巴西科技部迟至1999年才建立了联邦科研基金（FNDCT，国家科学和技术发展基金）。即便如此，这个基金仍然遭遇到缺乏资金和连续性投入的问题。
2.教育
整个20世纪90年代，巴西总体教育投资和受教育人数都有所提高。成人文盲率由1991年的21.1%下降到1996年的14.7%，进而下降为1999年的13.8%。但这段时期，巴西的教育对创新系统的贡献不大，主要体现在以下几点：
(1)重视高等教育而相对忽视基础教育
1998年，巴西的教育支出占GDP的4.6%，略低于OECD国家5%的平均水平。其中高等教育占GDP的1.1%，基础教育3.1%。对高等教育与基础教育的投入也严重不平衡，每年对高等教育和基础教育的人均投入分别为3500美元和350美元。
巴西教育的特点是高等教育与基础教育落差太大，这导致难以找到足够教育水平的技术工人，进而影响本土企业掌握先进生产技术的能力。不仅如此，2000年，巴西每百万人口的研究人员为323人，不但低于阿根廷的713人和中国的550人，也低于智利的370人[11]。值得一提的是，这也进一步拉大了巴西国民收入分配的两极差距。
(2)教育与工程、研发结合率低
虽然本科生从20世纪90年代初的150万人上升到300万人，特别是1994-1999年期间增长了43.1%，但增长的人数主要来自私立学校。私立学校的数目翻了一番，而公立学校的数目一直保持在200所左右。同时，尽管硕士和博士课程增加到2700门，但是只有约九分之一是工程类课程，这样低的工程结合率导致工程人才非常缺乏。
另外，巴西高等教育的僵化体制也遭到了社会各界的严厉批评。大学对R&D的投入非常有限，远远小于阿根廷、智利等国，而且还有下降趋势。无论是R&D的投入、产出绩效还是研发人员数，大学的比重都有下降趋势。大学在新技术—经济范式中应该更多地与产业结合，然而巴西的大学在20世纪90年代却呈现相反的趋势。
3.研究机构
在新自由主义思潮的冲击下，研究机构有的被私有化，有的则改变了科研的计划，这导致大量的科学研究支出被削减，以及本地创新网络的缺失。一些国家研究所与本地产业的链接被人为地打断。如国家农业科技发展研究所(EMBRAPA)禁止对新品种的共同拥有权(co-property)就破坏了与当地中小企业的合作关系。这一改革与大量跨国种子公司进入巴西市场同时发生，结果导致创新能力转移到跨国公司位于本国的实验室[5]。有的研究机构因为遭到私有化的冲击，失去了重要的国家支持。研究机构不得不减少研究项目，改为主要致力于短期咨询服务和技术支持活动。这也导致当地的企业减少新产品开发等创新程度高的活动，增加低技术含量的工作，如软件开发、外国产品本地化等。
以电信产业为例，在全面采用新自由主义之前，当地形成了以
（电信研发中心，Centre of Research and Development of Telebras)为中心，由设备制造商和国家电信集团(telebrás)共同组成的技术合作网络，拥有生产技术信息系统的能力（见图2）。20世纪90年代后期，的资金来源私有化。此后，不再致力于技术发展，关闭微电子实验室，“短期的危机管理取代了长期技术投资”[7]（见图3）。最终跨国公司主导了巴西电信产业的技术创新活动并成为电信创新系统的中心力量。
图2 改革前的电信产业创新系统(1977-1995)
资料来源：Matina Szapiro,Jos é Cassiolato[10]。
图3 改革后的电信产业创新系统（20世纪90年代后期）
资料来源：Marina Szapiro,José Cassiolato[10]。
4.企业
(1)失去国内市场的本土产业正变得脆弱，“雷亚尔计划”把主要目标定为稳定价格和自由贸易，随之而来的高利率限制了本地企业的投资，货币高估又抑制了出口，促进了外资流入和大量进口，导致大量的贸易逆差。另一方面，很多国企因为无利可图，甚至不得不放弃生产环节。从表1中可以看出，在各产业中，制造业变得越来越脆弱。
表1 巴西部门经济GDP增长率(1993-1999)(%)
农业 工业 制造 服务商业
1993 -0.07 7.01 8.1 3.21 3.5
1994 5.45 6.73 7.7 4.73 4.1
1995 4.08 1.91
2 4.48 8.5
1996 4.06 3.73 2.8 1.87 2.4
1997 2.7
5.5
4.2 1.2 3.9
1998 0.2
-0.9 -3.3 0.7 -3.4
1999 6.6
-1.7 -1.8 1.2 -0.9
资料来源：Edmund Amann[6]。
表2 部分国家“非常活跃”*产品出口占总出口的份额(1998)
国家 比重(%) 国家 比重(%)
日本55 马来西亚
57
美国42
韩国 48
德国46
印度 19
法国41
巴西 18
西班牙 40
阿根廷
16
*：“非常活跃”产品是从1982-1984年到1996-1998年期间，国际贸易值增加超过10%的产品。
资料来源：José E.cassiolato[8]。
跨国公司通过并购和新建工厂等方式，迅速抢占国内市场份额。以电信产业为例，1998年，巴西邮电总局私有化之后，为更新巴西的电话系统，跨国公司所需97%的部件来自进口，为此巴西政府放弃了原来要求采用本地产品至少占35%的主张[1]。这期间，主要电信设备的国内市场几乎被跨国公司瓜分殆尽。
(2)出口产品结构初级化——不平等的自由贸易
私有化使得国有企业大量消失，剩下的企业数量不多，规模不大，竞争能力非常有限。其中相对具有竞争力的是低附加值和消费品的生产企业，它们主要进行原材料加工和农产品加工。同时，外商直接投资(FDI)向高附加值部门的趋势在减缓，大量的FDI转而控制服务业和基础设施建设，但这些都无法促进出口。
在增长非常有限的出口中，初级产品的出口占了很大比重，高科技和竞争力强的产品非常少。如表2所示，1998年，“非常活跃”的产品仅占巴西出口额的18%。尽管这个比例与拉美邻国阿根廷在同一个水平，但是远远低于美国、日本等发达国家。后者正是通过这样的全球贸易来获取巨额利润的。
(3)本地企业创新能力遭到压制
跨国公司收购本地公司之后，限制或者取消本地公司的研发行为，降低了本地公司之间及其与研究机构、大学的合作。同时，巴西境内的外国子公司逐渐把核心技术和研发能力的重点放在巴西之外。而未被收购的巴西本地公司在政策引导下大量进口，减少内部研发，从而也缺乏研发和创新能力。这些都妨碍了巴西本地产业内部和产业之间的横向合作与联系，知识流动和与当地教育机构的合作也不再顺畅。
表3是1998年信息计算机技术ICT产业集群的新技术来源表，跨国公司主要依靠来自总部的技术供给，而本地公司内部研发能力不足。表4列出具体公司的技术来源，其中的跨国公司子公司几乎清一色地依靠各自本国的技术。
表3 电信设备生产商新技术采源(1998)
新技术来源跨国公司子公司 本地公司
进口设备80% 33%
内部研发60%
0
与用户合作
0
66%
与其他公司合作 80%
0
与其他机构合作 60% 100%
（CPqD等）
特许(licensing)*
100% 66%
注：表中百分比表示同类型公司中采用该技术来源的比重
*：所有跨国公司子公司的特许技术都来自于其母公司。
资料来源：Marina Szapiro[10]。
表4 电信设备技术主要来源(1997)
公司 技术来源
本地公司AsGa CPqD，自研发
X talCPqD，自研发
Promon
CPqD，国外
跨国公司Siemens 国外
Ericsson国外
子公司 NEC 国外
Alcatel 国外，CPqD
Andrew 国外
资料来源：Marina Szpiro[10]。
三、巴西经验对中国国家创新系统的借鉴意义
根据国家创新系统理论，社会—经济—技术的互动构成国家创新系统演化的主要动力，这是一个复杂的和动态的系统。因此，国家创新系统的发展不可能指望通过经济手段自然而然地发生，必须通过政府的适当参与和规划，才能促使社会一经济一技术网络的协调和进步。幻想通过与发达国家进行完全的贸易自由化，进而获得先进技术，实现跨越发展，是不现实的。巴西案例给我们提出了一个现实问题：面对“华盛顿共识”，发展中国家（如中国）应该怎么办？
首先，如果按照新自由主义理论来实现自由贸易，发达国家出口产品附加值高，技术含量高，发展中国家出口初级、低端、生产污染大的产品，在国际贸易中始终处于劣势。
其次，发达国家不会将核心技术拱手送给发展中国家，它们不但通过专利制度等进行技术封锁，还把研发中心设立在总部，并且通过种种方式压制发展中国家的技术创新活动。通过这些方式，发达国家可以不断延长和扩大技术领先的优势，始终保持站在并不平衡的自由贸易的优势一方，保持高额的创新租(innovation rent)。
认识到这些问题的发展中国家纷纷质疑“全球化”，要求发达国家从长期共同繁荣着眼，本着负责任的态度发展贸易和合作。当前，我国正处在改革开放和经济转型的关键时期，更需要清醒的头脑来对待贸易自由化。
巴西采取以“华盛顿共识”为基础的宏观经济政策，阻碍了其国家创新系统融入新的技术经济范式。对国家创新能力的忽视不但加剧了巴西经济的对外依赖性和脆弱性，也削弱了巴西国内的创新和技术能力。中国的国家创新系统与当年的巴西相似，面临很多类似的挑战。有鉴于此，我国应该着眼于中长期技术经济发展，采取积极的创新政策，建设和增强国家创新系统。
在全球价值网中，我国和巴西之所以能够有别于一些贫穷国家，在介于初级产品和高科技产品之间的领域获得一定的利益，是因为两国都在开放之前建立了一套比较完整的门类齐全的工业体系（注：中国的工业体系受益于建国以来高积累高速度的工业化建设；巴西则是起始于20世纪30年代瓦加斯政府开始的工业化进程，尤其是20世纪60-70年代军人政论实现的“巴西奇迹”。），打下了一定的基础。然而，在未来的环境下，面对加入WTO之后的种种约束，我国要效仿发达国家或者亚洲四小龙的道路将更为困难。考虑到我国的技术与经济发展水平，以下发展方针应该得到重视。
把国家创新系统的发展和维护作为国家发展战略之一，制定长期灵活的战略性规划，保持科研投入和科学技术计划的稳定。
从财政上和技术上帮助巩固已经取得一定优势的本地企业集团（比如提供特殊信贷或者帮助获取技术），尤其要帮助它们提高创新水平和竞争力，这就要求为增值生产链制定出若干协调一致的部门政策。
提供本土产业成长所需的基础设施，提供人员培训、创立产业科技园区等。
鼓励产学研的交流合作，如推动非营利性科技中介机构发展，设立更加贴近工程实际的大学科目。
不应忽视国家在社会发展进程中的积极作用，重视发展教育事业。