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四、中国社会保障制度改革前瞻
“新三座大山”在过去20年多年的发展历程中，因为我们过于偏重经济建设而忽视了社会权利和老百姓的基本需要，造成了如今在社会领域中欠账过多的被动局面。实际上，这已经在拖经济建设的后腿。由于社会政策和公共财政不到位，于是在“养老”、“医疗”、“教育”和“住房”等方面都产生了严重的社会问题。在民间，它们被戏称为“新三座大山”(其实是“四座大山”)：一个公民成年后，从走上社会开始，首先面临的是要成家立业，于是饱受“住房”的困扰；等到过了这一关，孩子长大，要上高中或大学了，“教育”支出又成为沉重的负担；等孩子出头了，本人却已到中年和老年的交接处，接踵而来的“养老”和“医疗”问题再次压得你喘不过气来——这一辈子，中国人有好日子过吗？不用说贫困群体，从低收入群体到中等收入群体，大约占人口70％的人口都担心不已或叫苦不迭。
重压之下，老百姓不得不以尽可能地多存钱的方式来应付现实的或潜在的社会经济风险。从2000年城乡居民储蓄存款余额达到6万亿元时开始，政府就采取了一系列的措施，包括8次降低银行存款利息和征收利息税，但城乡居民储蓄存款余额却继续蹿高，到2006年3月竟高达16万亿元(79)。这又大大影响了即时消费，造成了严重的内需不足。中国人民银行行长周小川在2006年“世界经济论坛年会”上表示，“应该加快养老、医疗保障和教育体系改革，以便将过高的居民储蓄率降下来”(80)。
另一方面，自上个世纪90年代以来，中国GDP的增长一直是以“外向性经济”发展为特征。媒体透露：2005年中国外贸依存度超过了80％，又获得了一个“世界第一”(81)。完全依靠外贸出口来赢得经济增长，对于一个大国似乎是不可行的。美国的社会经济发展比较稳定，主要是得益于其庞大的国内需求；欧洲各国要结盟，其初衷也是为了统一欧洲市场。如果我们一味依赖国际市场，尤其是欧美市场，这势必引发越来越多的国际争拗。
更重要的是，国际经验告诉我们，当一个国家完成了最初的资金积累，人民生活达到了温饱水平后，其发展的动力就会从“脱贫”转向“消费”。道理很简单，没有“消费”，哪来的“市场”？政府保障老百姓的社会权利，免除了老百姓的后顾之忧，老百姓才能放开手去消费，在这里“边际效应”是走向“极大化”的。所以，从国家的整体利益和长远发展的角度来考虑，社会领域的投入是一种社会投资。如果我们以社会投资把令国际资本垂涎欲滴的国内市场充分开发出来，我们的发展前景将会一片光明。
“以收入为本”与“以资产为本” 无论是采用现收现付制，还是采用储备积累制，传统的社会保险制度模式都是“以收入为本”的。从上个世纪80年代开始，由于人口老龄化进程加速，现收现付制被认为无法应付“银发浪潮”的冲击，因而不再为一部分经济学家们看好。90年代初，在一些国际组织和经济学家的推动下，储备积累制声名鹊起。但是，另一些专家学者当时就指出：储备积累模式只是改变了风险的内容，而风险本身却并没有减轻(82)。果不其然，仅仅5年以后，养老基金的贬值成为国际社会关注的焦点，这包括：“美国私营养老基金缩水5000亿美元”，“智利私营养老保险基金投资效益持续下降”……
储备积累制的出路在哪里？新加坡中央公积金的经验可以给我们以启发：这项制度开始建立时，就采取了完全储备积累制。当时的制度设计是“以收入为本”的，其惟一的目标是：劳动者在劳动年龄阶段与雇主双方向中央公积金供款，积累起一笔资金，到年老退休后，积累的资金便可用作养老之用。
后来，随着国际资本市场的不稳定和渐趋疲软，相关政府管理部门考虑到不应把所有的鸡蛋都装在一个篮子里，便陆续将住房、教育和医疗等保障目标也加入到中央公积金制度中，从而形成了一个具有多重复合目标的社会保障制度设计。这样，对于劳动者来说，公积金就不再是一笔完全由政府控制只能用于老年生活保障的“死钱”，而是一笔属于自己的资产，甚至是可以用于向住房、教育等方面的投资的资本。
应该指出：这个变化具有革命性的意义，完成了社会政策从“以收入为本”到“以资产为本”的飞跃。美国的迈克尔教授非常赞赏新加坡的中央公积金制度，以此为蓝本，概括出了“资产建设(Asset Building)”的社会政策理论，而这个理论可能是能够直接帮助当今中国的社会保障制度走出困境的“芝麻—开门”咒语。
综上所述，公民的基本权利(社会权利)和社会经济发展的需要决定了中国的社会保障制度进一步深化改革是势在必然，而资产建设理论可能是帮助和支持我们走出困境的最重要的理念。
社会保障制度改革的目标 现在，关于改革开放以来出现的种种社会经济问题已经有个令国人耳熟能详的套话：改革中出现的问题要靠深化改革来解决。但是，这句老生常谈式的话语本身却是富有哲理的，问题在于怎样去实践和运用。
那么，中国的社会保障制度下一步的改革目标应该怎样确定呢？按“科学发展观”的要求，我们可以提出以下4点：
人性化——以增进和改善民生为终极目标；
可持续——有自我生存和自我发展的能力和潜力；
求适度——适合中国当前的社会经济发展水平；
行得通——与中国的文化传统及社会经济环境相适应。
接下来，我们将根据这4点目标，提出一个在社会保障领域“深化改革”的具体思路。
“基础—整合”的社会保障制度 上个世纪末，在深入分析社会保障领域中的各种问题的基础上，我们提出了建设“基础—整合”的社会保障制度的政策设计思路，希望用“整体大于部分之和”的理念来重构中国的社会保障制度。于是，便给了理想中的社会保障制度两个限制词——“基础”和“整合”，这两个词的涵义是：
所谓“基础”：是把所有的社会保障制度都分成“基础”和“补充”两部分。政府的主要责任是用“社会统筹”，亦即以“现收现付”的方式来确保基本生活水平，并用财政托底的手段来确保政府的社会承诺的兑现。补充项目则引进“资产建设”的理念，按个人账户的方式进行准市场化的运营。
什么是“基本生活水平”？我们给出的解释是：一个城市中一个普通居民家庭的日常生活开支水平，一般用人均生活水平来表示。2005年，中国社科院社会政策研究中心用“预算标准法”对上海、北京、西安、天津、沈阳、武汉和成都等7个城市进行了居民基本生活水平的定量调查。
在这次调查中，对“基本生活水平”的界定涉及到3个方面：其一，“日常生活需求”，包括食品、衣着、医疗、文化、交通通讯、居住、日用杂项等7个方面；其二，“耐用消费品”，包括家具、厨卫设备和家用电器等3个方面；其三，“教育费用”，包括所有的学校收费；其四，北方城市(北京、西安、天津和沈阳)还包括冬季取暖费。
在对调查数据进行统计分析后，我们计算出了北京、上海等7城市的“城市居民基本生活水平”：上海市为905元，北京为668元，西安为665元，天津为525元，沈阳为458元，武汉为429元，成都为315元(83)。
在“基础”的涵义中，还包括：社会保障体制要以最低生活保障制度为基础，就业支持服务、健康医疗服务和社会福利服务要以社区服务为基础，等等。
所谓“整合”，就是要将社会保障制度看成一个整体。所有的社会保障层次(社会福利、社会保险、社会救助)和社会保障项目(养老、医疗、失业、工伤、生育、伤残、遗属)之间，基本保障和补充保障之间，收入保障、资产保障和福利服务之间都有着不可分割的有机联系。
譬如，一般认为，近10年以来，养老保险的“缺口”是因为老龄化进程加速而造成的。其实，还有一个更重要的原因被有意无意地忽视了，这就是上世纪90年代中后期的下岗失业大潮。一直以来，中国的养老保险制度参保人的主体是“体制内企业”(国有企业和集体企业)的职工，但是，从上个世纪90年代中期以来，“体制内企业”职工人数急剧缩减。1995年，是建国以来“体制内企业”职工人数的峰值，当时国有企业职工达1.49亿人，集体企业职工达1.10亿人。但是，此后国有企业因为破产关闭、下岗分流和转制并轨，到2004年，在岗职工只剩下1.06亿人，差不多减少了三分之一；集体企业则因破产和转制，到2004年，只剩下职工0.64亿人，差不多减少了五分之二。作为中国养老保险参保主体的“体制内企业”职工人数骤减，也意味着这些人突然间不缴费或只是象征性地缴费了，养老保险基金当然会顿时吃紧。这个例子说明了失业风险同时会导致养老保险制度的风险。
又如，现在相当一部分退休人员反映养老保险金偏低。但是，仔细分析，他们的担忧实际上不是基本生活得不到保障，而是生病了怎么办？他们其实是希望通过增加养老保险金来抵御疾病的风险。这个例子说明了退休老人在经济上忧心忡忡实际上是因为没有一个可以信赖的医疗保险制度而造成的。
总而言之，常常被割裂开来看成一因一果的社会保险制度，实际上是一个整体，年老、疾病、失业等社会经济风险实际上是互相影响的，在个人和家庭的微观层面上是这样，在国家的宏观层面上也是这样。
上海的经验——小城镇社会保险 如果说，提出“基础—整合”的社会保障制度只是一种理论上的探讨，那么上海市的“小城镇社会保险”(简称“镇保”)正好从改革实践的层面上给了这个理论假设以实际的支持。
“镇保”被上海市劳动和社会保障局形象地概括为“24％+X”，其中，“24％”所指正是“基本保险”部分，“X”所指则是“补充保险”部分。具体而言，“24％”的涵义是：基本保险部分的缴费率为24％，并且是以上一年社会平均工资的60％作为基数，其中包括17％的养老保险、5％的医疗保险和2％的失业保险(84)。这是“镇保”的基础性平台，实行社会统筹、现收现付，政府以财政托底以确保基本保险的实现。
“X”的涵义是：在参加了基本保险之后，企业和个人还可以自愿选择是否参加及参加何种补充保险，属于投保者有完全个人产权的“个人账户”，保险的给付与缴费多少以及保险基金的运营状况直接挂钩(85)。
上海市建立“镇保”的原因是现行城镇职工社会保险制度(简称“城保”)的缴费率太高。2004年，上海市的现行城镇职工社会保险制度的缴费率具体为：养老，企业缴纳工资总额的22％，个人缴纳工资的8％；医疗，企业12％，个人2％；失业，企业2％，个人1％；工伤，企业0.5％；生育，企业0.5％；住房公积金，企业7％，个人7％。总计，企业缴纳工资总额的43％，个人18％。两者相加，上海市现行制度的缴费率已高达48％，加上住房公积金竟达61％。国际上一般认为：养老保险，企业缴纳部分的警戒线是10％，达到20％就难以为继了。然而，在上海则达到了22％。
高缴费率无疑是一道高门坎，必然使相当一部分企业，尤其是私营的中小企业没有能力进入社会保险安全网中。部分国有企业因为享有特殊地位，仍在覆盖范围内，但欠缴保险费的情况严重，这又造成了社会保险制度本身的财政困难。于是，整个社会保险制度的运作便进入了一个恶性循环：因为资金困难，就在提高缴费率上做文章；提高缴费率又使未参保的企业和个人难于加入，已参保的则更多的欠费……
从一些数据上我们可以看到，上海市的“城保”参保人数自上个世纪末以来增长缓慢。1999—2003年，总参保人数的平均增长率仅为2.0％；离退休人员的平均增长率却有3.1％；而最关键的在职职工中参保人数平均增长率只有1.3％。这是否说明，如果不进行政策调整，“城保”的发展潜力已近极限。
再看“镇保”，其好处在于：大大降低了参加社会保险的门槛，其中的“24％”是以上一年平均工资的60％为基础的(86)。按此计算，“镇保”的“基本保险部分”的缴费率实际上只有“城保”模式的30％，实际上是前一年社会平均工资的14.4％。同时，政府作出承诺，将来领取的养老金保证不低于基本生活水平。而且所有的养老金领取者基本处于同等水平。这就在基本养老金这一块，切切实实地实现了社会公平。
因此，自2003年10月“镇保”正式实施以来，发展很快，到2004年年底，仅一年多时间，就有59万人参加了新制度；再过一年，到2005年年底，已经有110万人参加了新制度(87)。这个数字与城保的缴费人数相比，大约是1：4。
新加坡经验+上海“镇保”模式 进一步研究“镇保”制度发现，如果制度设计中的“X”部分不能充分发挥作用，那么这项制度至多被看成是适合低端劳动力参加的“低缴费、低给付”的制度。但这显然不是改革的终极目标。
如果在资产建设理论的指导下，将上海“镇保”模式中的“X”部分与新加坡经验整合起来，这就打通了补充保险与“个人发展账户”的通道。这样的制度设计具有以下三点革命性的意义：
其一，产权明确，用于发展。“个人发展账户”中的储蓄款项，完全归个人所有。但是政府限制其用途，只能用于个人或家庭的发展目标，诸如养老、购房、教育(包括个人深造和子女上学)以及个人或家庭的小本经营，也可以包括在特定情况下的医疗费用，我们称之为“内涵式”的发展模式。这也意味着，除养老之外，用于购房、教育、医疗的资金，都以按揭的方式操作，并按银行的现行贷款利息(5—7％)分期还款。
其二，确立目标，多元整合。不同的家庭在不同的时期有不同的需要，25—30岁最需要的是买房，到40—45岁时重点是子女教育，然后才是60岁或65岁以后的养老，所以一笔钱在不同的时间段可以用借贷的形式取出来用于不同的目标，然后以按揭的方式分期还款。
与医疗相关的“特定情况”，是假设一个人在40岁时得了重病，他也可以取出个人账户中的钱应对急需，如果病情未能控制而英年早逝，那么他也不存在养老问题了；如果病情得到控制，那么他仍可以继续工作、继续还款。在更为特殊的情况下他也可以不还，这样个人账户对其养老所起的作用就会减弱，但因为还有基本养老保险和最低生活保障制度，最后的手段还有房产的“倒按揭”，所以年老后的基本生活应该仍然是有保证的。
其三，中长目标，互为制约。显而易见，以上所说的住房和教育都是人生或家庭生活中的中期目标，而养老则是一个长期目标。当把这些中期和长期的目标放到同一个政策框架中时，他们实际上就会互相牵制。借了住房或教育的款不还，就有可能影响退休后的老年生活。
其四，集中资金，综合利用。这样的政策设计还可以将现行的分属住房公积金与养老保险基金的资金合并到一起，大大减少企业和个人的总缴费率，促进即期消费。
新疆呼图壁经验对新思路的验证 在设计新的社会保险模式的过程中，2003年，我们发现了新疆维吾尔自治区呼图壁县农村养老保险对受保农户实行“保险证质押贷款”的经验，他们采取类似“个人发展账户”的方式7年间使基金翻了一番。这无疑是对改革新思路的可行性的又一力证。
1995年，呼图壁县开始建立农村社会养老保险制度(以下简称“农保”)，7500多户农户加入了这项制度，此后两年间，共筹集资金1200多万元。1997年，由于众所周知的原因，农保被“暂停”。因此，怎样保证这1200多万从农民手中收上来的钱不贬值就成了摆在呼图壁县农保办面前的棘手问题。
从1998年开始，呼图壁县农保办通过与县里几家国有银行签订“委托贷款”协议，开始了“保险证质押贷款”的有益尝试：农民只需把手中的保险证抵押给有关部门，就可以按其本金的一定比例从银行贷到急需的资金。
这种贷款方式对农民来说，是把本来几十年以后才可以使用的“死钱”变成了随时可以贷出，用于发展生产、子女教育、基本医疗等方面的“活钱”。现在在呼图壁一些农民手中，保险证成为“准信用卡”，急需用钱时就抵押给银行贷出资金。最常见的“标准模式”是春耕时贷出，秋收时还贷。至于利息，因为与银行利息相等，农民能接受。更重要的是，因为意识到这些利息实际上是“还给自己的”，农民想得开。因为制度本身具有很大的吸引力，使政府想方设法要农民参加社保，变成了农民自己积极要求参加社保。
对于社会保险机构来说，毫无疑问，这种方式解决了农保资金保值增值的问题。1998年以来，呼图壁县的农保基金已经翻了一番，从1000多万增加到2000多万，平均每年获利7％以上，虽然不大，却非常稳定。因为保险证上的金额始终大于实际贷款，所以基本上没有风险。经过几年的试验，还没有出现贷款人无法归还借款而要用被质押的保险金额核销顶账的情况。
对于银行来说，首先是为支援新农村建设做了一件好事，其次是从委托贷款中获得经济利益。虽然获利不大，但因具体事务实际上都是由农保办操作，所以银行的成本也很小。同时也不存在风险，1998—2004年，每年的还贷率都达到了99％。期间可能有因为各种原因推迟还贷的，但绝没有坏账(88)。
因此，这是一项农民、农保办和受委托贷款的银行三方共赢的大好事。更重要的意义则在于是为社会保险制度的改革探索了一条新思路，用实践证明了“个人发展账户”并非“乌托邦”。
新思路的路径依赖及制度转换 以上所述的社会保险制度改革的新思路，是按照对现行制度的“路径依赖”，充分考虑了与现行制度衔接的接口的。
首先，新思路提出的“基本保险”加“补充保险”的思路，与现行制度的提法基本一致。其差别在于现在的“基本保险”涵盖太宽，将“社会统筹”加“个人账户”全部包括在内，此外还有“补充保险”，即“企业年金”。而新思路则将“基本保险”与“社会统筹”等同起来，并且降低缴费率，同时也降低基本保险的目标——以确保“基本生活水平”为衡量尺度，使所有的劳动者退休后享受基本一致的保险待遇。“个人账户”部分即“补充保险”，也就是现在所谓的“企业年金”，将这3种说法归并为一体，称为“个人发展账户”，这与劳动者的工资水平，亦即与理论上的“个人贡献”挂钩，与“内涵式”的基金运营状况挂钩，多投保，多得利。因此，新思路的“基本保险”加“补充保险”仍然可以归纳成“社会统筹”加“个人(发展)账户”。
其次，在操作层面，社会保障基金分成两个部分，“社会统筹”部分，实行现收现支，由劳动与社会保障部门实施。“个人账户”部分走“内涵式”的发展道路，基金运作仍然可以与现行的制度安排接轨，譬如“住房贷款”仍然可以由“住房公积金”管理机构运营，“教育贷款”则由教育部门专设“助学贷款”管理机构执行，“医疗贷款”则由现行的“医疗个人账户”管理机构发放，“创业贷款”可由现行的就业服务机构运作，等等。
但是，可能在中央政府层面，要设一个社会保障委员会，统管所有的社会保障政策。同时，设一个基金管理机构，统管所有的社会保障基金。对于“个人发展账户”的管理，可以统一为一个基金，专设一个基金管理和监督的委员会，下设各种具体的贷款管理机构，按以上所述各负其责。基金管理和监督的委员会不管具体运作，只管法规和监督。
扩大社会保障覆盖面 这又是一个老生常谈的话题，但是，迄今为止，并没有取得突破性的进展。按2005年全国1％人口抽样调查的数字，16—59岁的劳动年龄人口将近9亿，但其中参加城镇失业保险的仅有1亿人，失业保险覆盖率约为11％；参加城镇职工养老保险的有1.31亿人，参加农村社会养老保险的5000万人，加起来1.81亿人，养老保险覆盖率约为20％；在1.4亿60岁及以上的老年人口中，离退休人员有4367万人，领取养老金的农民有302万人，总共4669万人，养老保险的覆盖率为32％。在13亿人口中，有1.30亿人参加了城镇职工医疗保险，有1.79亿人参加了新型农村合作医疗，覆盖率为24％。且不论这些制度提供的保障质量如何，仅从以上的数字可以看到，在中国，进一步扩大社会保障制度，尤其是社会保险制度的覆盖面，还任重而道远。
但是，要扩大社会保障制度的覆盖面，必须先解决几个问题。如前所述，若以“人性化、可持续、求适度、行得通”为衡量标准，按新思路进行改革，有些问题的解决已经有了方向。最主要的是，新思路的“内涵式”的制度设计，从技术上解决了社会保障基金的增殖保值，亦即“可持续”的问题；同时，“整合式”的制度设计也使社会保障制度，尤其是社会保险本身对参保者具有吸引力，这基本上与“人性化、可持续、求适度、行得通”的要求相吻合。
个人与企业各缴各的社会保险费 现在的问题是要考虑怎样使所有潜在的社会保障对象都能“无障碍”地参加到社会保险制度中来，这也是要解决“人性化、可持续、求适度、行得通”的问题，因此，关键是要克服前文中提到的现行制度“按人头收费”和“捆绑式缴费”的弊病。
新的改革思路是，将个人缴费与企业缴费分开——各缴各的。劳动者按照自己工资的一定比例，直接向政府的社会保险机构缴纳社会保险费。当然也可以采取由企业代扣的形式，这应该允许参保人自由选择。劳动者只要依法按章缴纳了社会保险费，就应该被认定参加了社会保险，而与其雇主是否缴费无关。“基本保险”或“社会统筹”的部分以保障基本生活水平为目标，按低起点、累进制的原则设计缴费标准。同时规定，要想参加“补充保险”，建立“个人发展账户”，必须先参加“社会统筹”。“个人发展账户”的缴费可以设若干档次，给予不同的待遇，参保人可以自由选择。但对于缴费和待遇，一定要封顶，所有的社会保障待遇都必须有个度，并不是收费越多越好、待遇越高越好。由于制度本身具有吸引力，能够统筹兼顾地解决人生各个阶段的诸多实际问题，可以预计，凡有经济能力参加社会保险制度的，都会作出明智的选择。在这样的社会环境和舆论氛围下，再作出“强制参加”的法律规定也肯定会受到老百姓的支持和拥护。
企业缴纳部分，建议以税收的原则和方式征收。按累进的方式，利润大的企业应该多缴；利润小的企业可以少缴，没有利润乃至亏损的企业可以缓交乃至免缴(只要政府和法律认可这样的企业还有存在的必要)。对“基本保险”或“社会统筹”部分，征税的原则是“以支定收，现收现支，略有结余”，先对所需支付的保险费和个人缴费收入作出预算，然后以对企业征税来平衡收支。当然，也可以通过其他方式来征税，譬如加征奢侈消费税、烟酒税，甚至通过诸如发达国家常常采用的对一般消费品征税的方式来征税，以减轻或部分减轻企业的负担。至于“补充保险”或“个人发展账户”部分，从企业的角度看，是提高福利待遇以留住人才；从劳动者的角度看，是个人规避社会经济风险和自身发展所需。因此，法律规定是一定要参加，但选择哪一档次，可以通过劳资双方集体谈判、集体签约的方式来进行抉择。
非企业职工的社会保险 现行社会保险制度被定义为“城镇职工”的社会保险制度，上述将个人与企业分开各缴各的保险费的方式，可以打破这种“社会身份”的限制。因为按新思路，社会保险关系被简化成公民个人与政府有关部门之间的“公共服务”性质的契约关系。每一个公民只需按规定缴纳了保险费，就与政府的社会保险机构之间形成了社会保险的契约关系，这种简单化了的社会保险关系无疑是有利于扩大社会保险的覆盖面的。
譬如，政府公务员和事业单位职工，他们个人参加社会保险时，其社会身份已经不起作用，他们也是按收入的一定比例缴纳保险费后，与政府有关部门建立起社会保险关系。他们的“个人发展账户”的待遇，可以由政府立法作出对公务员和事业单位职工的明确规定，然后包涵在当劳动者个人进入这个领域时的“双向选择”之中。
又如，非公企业的职工、自雇人员(个体劳动者或自由职业者)以及“弹性就业人员”也是完全以个人身份与政府有关部门建立社会保险关系，而不受其“社会身份”的限制。非公企业职工无需顾忌雇主是否愿意为他们缴纳社会保险费，自雇人员(个体劳动者或自由职业者)以及“弹性就业”人员则可以完全根据他们的收入来规定缴费比例，而毋须因为没有“雇主”而要比其他公民多缴一份钱。
从理论上说，农民参加社会保险也没有了“身份”障碍，他们只需按他们收入的一定比例缴费就行。当然，农民的收入如何核算，应该有一个切实可行的办法。
流动人口的社会保障 目前在中国，有一部分“亦工亦农、城乡两栖”的农民工，有调查表明，这部分人大约有1.2—1.5亿之多。从某种意义上说，他们已经是中国“产业工人的重要组成部分”，是“当代中国经济建设的主力军”。他们的特点是：流动性很强，这就导致了一个问题，社会保险如何覆盖农民工以及在城市间流动迁移的流动人口。
如前所述，目前很多地区已经出台的对农民工的社会保险政策是不成功的。尤其在养老保险方面，现行政策对农民工未来的老年生活并没有形成切实的保障。要使社会保险制度覆盖到流动人口，就必须使制度本身能够与“流动”相适应。现在的思路常常停留在提高统筹层次和等待制度统一，但这在中国可能是非常遥远的事情。其实，即使在没有实行全国统筹的前提下，还是有办法解决这个问题的。
从国际经验看：“在欧盟，劳动者先后在不同的国家就业，……不论在哪个国家工作并缴纳社会保险费，都可以在当地进行权益记录。将来在任何一个国家退休，也都可以通过相关凭证就地享受养老保障”(89)。在欧盟不同的国家之间都可以做到的事情，在中华人民共和国一国之内没有理由做不到。
我们是否可以作出这样的政策安排：劳动者在某地工作了一段时间并缴纳了社会保险费，在其准备向其他地方流动时，可到当地的社会保险机构办一个结算手续并取得一份证明文件，其社会保险交费记录应该由当地机构妥善保存。这样，劳动者在不同地区工作，就会留下若干份交费记录。等劳动者到退休年龄时，可以在不同的地区按以往的记录和退休当时当地的养老保险实际待遇水平领取养老金，有一年是一年，由相关各地的社会保险机构向其支付。这样，就可以以“不带走”的思路来解决现下经常讨论的流动时社会保险记录如何“带走”的问题。
当然，这样做看起来会很琐碎，但只需在中央和省一级建立一个专门的社会保险金支付的核算中心，为曾经在各省市之间流动的退休人员服务，这样，流动人口就可以在其退休后定居的地方领到其应该领到的所有养老金，然后再由中央的核算中心牵头，实现各省市之间的资金流转。
这样的政策设计，还可以解决退休后异地养老的问题。因为在今后一个较长的时期，各地的社会保险给付仍然会得到中央的财政补贴，所以毋须担心地方政府“赖账”。现在的电脑资讯如此发达，所以在技术上应该也没有问题。
农民的社会保障 以上说到，新思路因为没有身份限制，其实农民也可以与拥有其他社会身份的人一样，譬如公务员或企业职工，以同样的方式参加社会保险。但是，实际上，他们仍然会受到各种各样的限制，最为明显的是其参保的经济承受能力。现在已经进入和即将进入老年期的两代到三代农村人口，无论在计划时期，还是在转轨时期，几乎终身都处于自身的发展机遇被剥夺的境遇，而且他们现在已经没有可能再通过自己的努力来改变这样的社会境遇。因此，社会养老保险制度实际上很难帮助他们。
同时，从长远看，在可以预期的21世纪上半期的中国工业化、城市化、现代化的发展进程中，即使能使60—70％的人口进入城镇，但以人口高峰期15亿人计算，终究还有5—6亿人仍然要生活在农村。他们的经济能力现在还很难预测。
如前所述，现代社会保障制度除了社会保险和社会救助之外，还有一种保障手段，即“社会津贴”。因此，政府是否可以考虑对70岁以上的农村老人实行普遍发放的老年津贴，以作为对他们一生中的机会不公平的经济补偿。实行养老津贴制度的好处在于：与社会保险相比，社会津贴毋须保障对象先行缴费，经费来源于国家财政；与社会救助相比，社会津贴毋须经过家庭经济调查，只要到了法定年龄就可以领取。
一个现实的问题是：实施这项政策需要多少资金？按2000年的“五普”数据，中国65岁及以上的老年人为8809万人，其中5938万人生活在农村，占67％。按2005年1％人口抽样调查数据，中国65岁及以上的老年人为10045万，仍按“五普”的农村老人比例为三分之二计算，应有6730万65岁及以上的老人生活在农村。按中国老龄科学研究中心所作的“中国城乡老年人口状况一次性抽样调查”提供的数据，中国70岁及以上的老人占65岁及以上比例为62％，以此计算得出的数据为4173万人。如果政府为每个70岁及以上的老人每年提供600元(每月50元)老年津贴的话，总共需要资金250.38亿元。这个数字仅占2006年全国财政总收入39373.2亿元的0.64％，占2006年财政增收部分9607.06亿元的2.61％。
有人会说，现在负担不重，但随着老龄化进程的发展，将来的发展趋势会如何呢？中国60岁及以上的老龄人口可能在2040年的左右达到高峰——4亿人，如果保守一点，按城乡各半，那就有2亿人。按“中国城乡老年人口状况一次性抽样调查”的数据，60岁及以上的农村老人中70岁及以上的占44.18％，那就有8836万人，如果每人每年1000元的话，那就需要883.6亿元。如果在今后的33年中，中国政府的财政收入平均每年增长5％，那到2040年就是20万亿元左右，届时老龄津贴的支出仅占当年财政收入的0.44％。
毋庸置疑，这样的政策设计，农村老人得益是多方面的。更重要的是，这实际上是一笔社会投资。在解决了农村老人的基本生活费用之后，就可以大力发展农村的老年服务设施，譬如养老院和在社区服务支持下的居家老人服务。老人可以用政府提供的费用购买养老机构和社区的公共服务。这样做，还解决了一部分农村劳动力就地就业的问题。
未来的展望 总而言之，当我们把公民的生存权、健康权、劳动权、受教育权、居住权和资产拥有权整合在一起，而且使它们在“基础—整合”的社会保障制度和“个人发展账户”的框架中相辅相成或相反相成地互动，从而形成良性循环(90)，公民的社会权利得到保障，基本生活需求得到满足，“四座大山”被移开，老百姓的疑虑被消除。在一个“人性化、可持续、求适度、行得通”的社会保障制度保护下，启动内需成为现实。以此为前提，我们可以展望，中国社会经济的发展前景将是一片光明。（续完）
*责任编辑注：本文上部分见《社会保障制度》2008年第五期。
注释：
(79)禹刚、唐昆：《我国居民储蓄余额突破16万亿元，再创历史新高》，《上海证券报》2006年4月16日。
(80)尚绪谦、田帆：《周小川：中国应加快社保改革降低居民储蓄率》，《北京晨报》206年2月7日。
(81)李琳：《高外贸依存度，是忧是喜？》，2006年1月14日，中国社会科学院网站。
(82)高山宪之：《全球性养老保障制度的最新争论与改革动向》，王新梅译，http://www.sociology.cass.cn。
(83)引自中国社科院社会政策研究中心的研究课题《城市居民基本生活水平》的主报告。
(84)以上数据与下文中没有特别注明的数据均为2004年的数据。
(85)《上海农民将享受“镇保”》，《文汇报》2003年8月13日。
(86)资料数据由上海市社会保险局提供。
(87)高路：《上海镇保人数破百万，离土农民历史遗留问题渐消》，2006年1月25日，新华网。
(88)刘大为、金炜：《“呼图壁模式”能否破解农保困局》，《中华工商时报》2005年8月22日；许智博：《张时飞：解读“呼图壁模式”》，《西部时报》2005年7月4日。
(89)白天亮：《何平：农民工社保如何更“保险”》，《人民日报》2004年5月19日。
(90)关于医疗保险的基础部分，我们主张用以社区健康服务中心为基础，以公立医院为技术骨干来建设全民健康保险制度。至于失业保障的基础部分，我们主张以最低生活保障制度和失业期间生活贷款为基础，以社区的职业辅导和培训网络帮助劳动者寻找可持续生计来建立劳动者失业保障制度。限于篇幅，另外撰文详述。
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