论我国社会救助制度的改革，本文主要内容关键词为：社会救助论文,制度论文,论我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
[中图分类号]C913.7[文献标识码]A[文章编号]1001—2435（1999）04—0462—06
十一届三中全会以来，我国社会救助事业有了长足的发展，城市最低生活保障线制度在全国逐步推行，农村“扶贫攻坚”计划得到具体落实。但是，从建立社会主义市场经济的要求看，社会救助的改革明显滞后，直接制约和影响我国社会保障体系的健全和经济社会的发展进程。所以，从理论上分析和探讨社会救助制度的改革，具有十分重要的意义。
一、社会救助制度改革的必要性
（一）“百花齐放”：完善社会保障体制的需要
社会救助是指国家和社会依照法律，向那些因各种（自然的、社会的、个人的）原因导致基本物质生活陷入困境、自己无力维持最低生活水平的人，提供各种形式援助的一种社会保障制度。社会救助制度是社会保障制度的基础，它好比社会保障安全网的网底，是社会稳定的最后一道防线，它的功能不可替代。
我国的社会救助制度建于20世纪50年代初，是在计划经济体制下建立起来的一套以城镇单位保障和农村集体保障为基础、以中央财政作为基本经济后盾、城镇在职职工及其家庭和农村公社社员除外、专为极少数陷入较深生存危机的人或灾民提供援助的单一政府救助制度。单位保障和农村集体保障客观上构成了中国传统社会救助的基础，统收统支财政制度下的中央财政则是社会救助经费的基本来源。[1]（p224 —225）近年来，随着农村联产承包责任制的实行和市场经济的改革， 传统的农村集体保障功能基本丧失，城镇保障功能削弱，财政体制变成了中央、地方等多级财政和分税制，原有的社会救助体制事实上已丧失了存在与发展的客观基础，它与生俱来的不足如对象有限、水平很低、标准混乱、项目单一、方法简单、非社会化等逐渐在实践中暴露出来。尽管为了适应中国社会经济的发展变化，我国社会救助的主要管理部门——民政部门在国家规定的职责范围之内，进行了一些尝试，如在贫困救助方面，城市建立最低生活保障线制度、农村实施“扶贫攻坚”计划；在救灾方面，推进灾害保险改革等，取得了一定的成果。但是主观上，原有社会救助制度毕竟脱胎于计划经济体制，同时深受“救济”、“施恩”等传统思想影响；客观上，资金筹措困难，国家财政不堪重负。所以，就总体而言，与社会保障的其他部分尤其是社会保险制度改革相比，社会救助制度改革要迟缓得多。在理论界和实际工作中，“重保险、轻救助”的倾向普遍存在。针对这一现实，我们应该对社会救助制度进行彻底的改革，按照现代社会保障制度的要求，调整社会救助系统的结构和内容，实现社会救助的科学化、程序化、法制化，充分发挥社会救助在社会保障安全网中的“网底作用”，真正保障人民群众的基本生活权益，为尽快建立健全适应市场经济要求的社会保障体制奠定坚实基础。
（二）“瞻前顾后”：深化经济改革的需要
我国正逐步建立起比较完善的社会主义市场经济体制，这必将带来社会利益格局的调整，产生一系列新的矛盾和社会问题。在城市，由于在调整所有制结构、建立现代企业制度、完善分配结构和分配方式等方面取得重大进展，不可避免地造成大量工人失业、下岗，最终可能使相当一部分工人陷入生活困境。现有的社会保险制度规定：企业职工及其家庭和部分离退休职工应享受到失业保险、社会福利；正处逐步推行阶段的最低生活保障线制度则规定一部分特别困难的下岗、失业工人由企业负责救助。无论前者还是后者都限定困难职工及其家庭的保障主要由企业负担。这就形成了一种悖论：越是困难企业，越是需要改革；企业改革越深化，社会保险、社会救助的负担就越沉重。因为，目前城镇新增贫困人口主体基本上是那些亏损、停产、半停产的国有企业的职工，企业本身不景气，又怎能按时发放工资、保险金、救助金？所以，原有的单位救助、单位保障的制度不仅不能解决城镇贫困问题，而且也严重束缚了企业的手脚，让企业在改革大潮中进退两难，最后让国家和各级政府名不正、言不顺地背负起沉重的负担。在农村，传统农村社会经济关系发生了深刻变化，家庭联产承包责任制、计划生育政策的推行从一定程度上不可避免的带来集体保障和家庭保障功能的弱化，加上人地矛盾的加剧、剩余劳动人口的增加，农民的基本生活不可能依靠集体，甚至很难完全依靠家庭，很多地区是整户整村的陷入贫困，他们连眼前的温饱都没有解决，又何谈社会养老保险，也就更不可能在短期内迈向农村现代化。由此可见，要推动企业改革和农村发展，我们应当切实地从制度上解决大多数职工和农民的生活困难，让企业、让职工、让农民无后顾之忧，充分调动起他们改革的积极性。当前，我们不仅要在城市而且要在农村首先建立健全起最低生活保障线制度。最低生活保障线制度是保证经济体制改革进一步深化的基本配套措施。社会救助的改革力度必将随着经济体制改革的深化而不断加大。
（三）“雪中送炭”：消除贫困的需要
社会救助的最终目的就是消除贫困，现实中的贫困状况呼唤普遍的社会救助制度的建立和健全。我国在今后相当长的一段时期里，处于社会主义初级阶段，原有的绝对贫困问题不仅继续存在，而且新增的相对贫困问题也会越来越突出。据统计，在农村，到1998年底，年收入低于400元温饱线（注：1985年，为了实施大规模扶贫开发活动， 中央确定了以人均年收入200元为贫困线。1991 年考虑到物价指数和生活费用指数的变化，将贫困线提高到300元。1993 年制定“八七”扶贫攻坚计划时，又再次将贫困线提高到400元。）的有5000万人，其中不足200元的有2000万人。在城镇，贫困人群的构成主要是普通失业者、下岗职工、困难企业离退休人员及他们的供养人口，约1200—1500万人。[2 ]（p401—402）实际上，1999上半年贫困还呈增加的趋势。 造成贫困加剧的主要原因是社会而非个人，据一项调查表明：“约有54%的人认为贫困是由社会原因造成的”。[3]（p3）与此同时， 我国社会中的相对贫困问题也日益突出，如果根据国际上一般对“相对贫困”的计算方法：即收入水平仅仅相当于社会平均水平的50—60%，那么我国目前的相对贫困则更加明显。首先，相对贫困表现在收入比较上，有资料表明，到1997年底，我国约有3000万人进入高收入阶层，他们以不到3 %的人口，拥有占全国近40%的私人储蓄存款。[4]若按全年计，1997 年城镇居民10%的最高收入户的人均收入是10%最低收入户的4.2倍，5%困难户的人均收入只有最高收入户的1／5。而且，最低收入户人均收入的增幅为－0.3，最高收入户为11%，城镇贫富差距呈扩大化。 至于城乡差距，仍一直保持在2.4∶1左右。[5]（p404）其次， 相对贫困还表现在居民的消费水平和消费结构上，一般而言，沿海地区要比内地省份人均现金支出和人均水平分别高出6倍和7倍。我国城市中，占大多数的家庭工资外基本没有其他收入，工资只能维持较低标准的生活水平，他们经受不起任何社会经济风险，一旦遭遇风险，马上会跌至贫困线以下。国际上常用“贫困边缘”一词来描述这种窘境。另有资料表明，即使在一些经济发展水平较高的大城市，这种处于“贫困边缘”的人也在 5—10%，而在经济发展迟滞的小城市，贫困面更高达20—30%。在农村，则更为明显，农民一年的收入中，种子、化肥、农药等生产资料成本和各种税费几乎占掉2／3，真正到农民手里的不过200—300元。他们同样难以抵销稍大些的社会经济风险，相当一部分农民宁愿背井离乡、迁里迢迢外出去挣那点微薄的血汗钱，也不愿在家里面朝黄土背朝天地劳而无获。
贫困人数居高不下，贫富差距继续拉大，会直接引起三种后果：一是市场萎缩和效益外溢——扩大内需从无谈起；二是激化民族矛盾——多民族大团结凭啥维系；三是相对剥夺感加强，诱发不满情绪——民众心态如何平衡。因此，从社会稳定和社会公平的角度看，建立普遍的社会救助，是在社会保障制度健全之前首先要做的。民政部部长多吉才让强调指出：当前，无论城市还是农村，最迫切解决的问题就温饱问题，而解决温饱问题的关键是建立最低生活保障线制度。他也多次强调：建立社会保障体制，首先应从建立最低生活保障线制度起步，这是社会救助制度改革的突破口。我们只有建立起以最低生活保障线制度为核心的普遍的社会救助制度，并将它作为最基础的社会保障制度加以实施和发展，才有可能遏制今后因经济动荡和社会动荡交织而来的真正危机。
二、社会救助制度改革的目标及基本思路（注：具体论述请参见拙文《建立公平、合理、高效的社会救助制度》，《中国审计》，1999年第6期。）
根据社会经济发展的要求和社会保障制度发展的基本规律，我国社会救助制度改革和发展的目标，应该是以国家财政拨款为主，积极倡导和利用社会资助，在短期内消除绝对贫困现象，缩小相对贫困范围，建立起管理统一、项目协调、对象明确、标准严格、实施简便、资金筹措多样的普遍、规范、健全的社会救助制度。管理统一，就是要在社会救助的目标、水平、覆盖面以及资金筹措、运作和发放等各个方面和各个环节上，做到由同一的权威机构制定、发布政策；项目协调，就是要在由不完整的多个项目向规范化的有限项目发展的同时，做好各项目间的规划、政策、管理和运作等方面的协调工作，防止不同项目间相互冲突的情况发生；对象明确，就是通过建立经济收入调查制度，在调查确证的基础上，确定受助对象；标准严格，就是依照统一比例，严格制定最低生活保障线，城乡有别，适时考虑其他影响因素；实施简便，就是在实施方式上，依照法律、法规，根据个人自愿申请即可到指定机构领取的原则，发放救助金，避免过多中间环节；资金筹措多样，就是由国家筹集的资金应确保、充实，尽可能采用多种方式进行社会筹资，社会资助基金的管理和发放也可以采用多样化方式。
要实现社会救助改革的上述目标，我们应当依照下列思路进行改革。
（一）明晰责权：社会救助是政府的义务、公民的权利
社会救助是政府应负的责任和应尽的义务，是公民应获得的帮助和应享有的权利。这在我国《宪法》第45条中作了明确规定，即“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利”。社会救助首先是政府行为，是政府的一项义不容辞的社会责任，它体现了政府的一种社会政策取向——社会公平。我国政府职能转变的关键在于两个方面：一是对经济运行进行宏观调控；二是运用社会政策维护社会公平。社会救助就是一项重要的维护公平的社会政策。目前，在我国推行的城市最低生活保障线制度，就是典型的政府行为，若没有中央政府的积极倡导和地方政府的组织实施，是不可能在短短6年的时间，在我国80%以上的大城市建立起这项制度。 而且中央政府1998年底还进一步明确指也，到1999年6月底， 全国所有大城市和2／3的县级以上城市必须建立起这项制度。
政府的责任还在于应将社会救助视为每个公民的基本权利，努力让每个公民都意识到权利的存在，并且保护公民行使权利的自由，无论什么原因，只要公民的收入低于贫困线，他就有权申请救助，同时，也只有公民自愿提出申请，政府才可以向其提供援助。最后，为突出社会救助的政府行为，还要引入科学的团体工作和社区工作的理论和方法，重视理论研究，加强队伍建设，培养专门人才，改变陈旧观念，“扶贫先扶志”，更加注重消除造成贫困的社会原因。
（二）科学划线：确定救助对象和救助标准
社会救助对象和救助标准的确定是社会救助制度建设的基础和关键。那么怎样才能确定救助对象和救助标准呢？这就需要采用科学的方法来划定贫困线：贫困线以下的获得救助。总的原则是实事求是、因地制宜、量力而行、不搞攀比、坚持双低（低标准、低起点）、同经济发展水平和财政承受能力相适应。
关于贫困线的测定，国际上通常采用的方法有四种：恩格尔系数法、生活形态法、国际贫困线法和菜蓝子法。根据我国学者多年的理论研究和主管部门的具体实践，任何一种方法都很难单独适用于中国的实际。目前较科学的方法就是综合采用生活形态法、市场菜蓝子法和恩格尔系数法来确定不同发展水平地区的贫困线。[6]（p123—124）这种方法避免了单独采用某一种方法可能出现的问题：第一由于中国食品消费仍在多数地方随收入消费的增加而增加，导致夸大贫困范围；第二由于中国多处于解决温饱初期，“吃好”仍是多数中国人的主旋律，导致混淆贫富概念；第三由于“国际贫困标准线”依据西欧发达国家的实际确定，依其比例易导致救助标准过高。在以上方法的基础上，还应该划定一条相对统一的参考贫困线。这条贫困线必须满足起点低、余地大、有调整空间的要求，并可根据我国国民经济发展水平和人民生活水平提高的状况定期调整（5 年或10年一次）。各地区可以依照这条参考贫困线，结合本地区的经济发展水平、物价指数、救助基金的支付能力等条件，按一定比例制定本地区的贫困线。
（三）开征新税：寻求最好的救助基金支持
救助基金的筹措一直是制约我国社会救助水平高低的“瓶颈”。从理论上讲，基金来源于社会保障总基金，最终源于国家或地方政府的财政支出。但是，由于我国社会保障制度不完善，基金筹集渠道单一，所以，社会保障基金严重缺乏。不少地区因为基金困难，致使推行最低生活保障线制度的承诺如空头支票。同时，在广大农村迟迟没有着手建立最低生活保障线制度的主要原因，也在于基金筹措困难。一味地依靠发放各种彩票、义演义卖、社会捐赠等等以及一些“工程”是根本解决不了基金的短缺，而且缺乏长期性、经常性。借鉴国际经验和考察我国实际，收取个人所得税，开征社会保障税，才是解决救助基金短缺的最好方法。采用这种方法是必要的也是可行的。必要性在于：一是开征社会保障税适应了社会主义市场经济体制的要求。机会获得者从市场中得到酬偿，而机会失去者则从国家得到基本生存保障，这是发达国家的通常做法。二是有利于强化制约手段，从根本上保障基金来源。税收是国家财政的主要来源，它必然通过一系列强制性法律法规予以限定，具有固定性、持久性。三是有利于统一管理，提高社会保障的社会化程度。四是体现了国家、社会、个人共同负担的原则，一定程度上减轻了政府的财政负担，保障了效率优先。开征社会保障税的可行性在于：一是一部分人的确富了起来。二是公民的纳税意识正在逐渐增强。三是各级税务机关已具备组织征收的能力。
（四）国家立法：保障前的保障
从法律从确认社会救助在社会保障体系中的地位和所发挥的功能，明确社会救助在社会转型期的性质、对象、内容、标准，规范救助执行者的职责和相应的申报审批程序，是我国改革社会救助制度、建立健全社会保障体系、维护社会稳定、推动社会进步的当务之急。尽管社会救助是较低层次上的社会保障，但是，由于没有相应法律法规作为保障，它并未起到社会保障最后一道安全网的作用。从1956年推行社会救助制度以来，除对五保供养问题在1994年1月颁布过一部行政法规外， 其他各个社会救助项目均无法律规范，我们仅仅依据一些临时性的文件、通知、复函、决定来具体实施，至于宪法中的抽象规定常常被束之高阁[7]。因而， 我国的社会救助就成为原本落后的社会保障法律体系中最为落后的部分，甚至在名称上也一直沿用着包含有“恩赐”、“施舍”等陈旧观念的“社会救济”一词。无法可依的结果是难以建立健全一整套科学有效的社会救助制度，引发一系列新的社会问题。值得欣慰的是，中央及地方各级政府已开始高度重视社会救助的立法，九届人大也开始着手这方面的工作。（注：1999年9月23日，国务院第21 次常务会议审议并通过了《城镇居民最低生活保障条例（草案）》，从而使我国城市社会保障制度改革步入法制化轨道。）通过国家立法的途径，定位社会救助，适应了我国现阶段社会经济发展的要求。统一的、全面的《社会救助法》应尽早制定，它不仅是社会救助制度化的保障，同时也是社会保障体系建设中的重要内容。
三、社会救助制度改革中的关系
为适应社会主义市场经济和社会的全面发展，实现社会保障体制的转轨，我们在社会救助制度的改革中，要把握以下五种关系：
（一）城乡并进：城镇解困和农村脱贫的关系
城镇解困和农村脱贫的关系集中体现在国家政府导向和资金分配上。我们认为应该从制度上确立城乡并举的方针政策，再不可厚此薄彼。由于传统的二元经济社会结构的影响，我国在构筑社会保障体系的过程中，长期呈现出典型的二元结构特征，城乡分割，保障范围和内容形成两个极端：城市保障过多，包袱难以轻卸：农村保障太少，欠帐太多，一时无从下手，从而造成城市经济体制改革步履维艰，农村社会保障建设严重滞后。从社会保障费用支出的总的情况看，占全国总人口80%的农民的保障支出，仅占全国社会保障支出的11%，而占全国人口20%的城镇居民，却占80%的保障费用。90年代初期，城镇人均年社会保障费用为413元，而农民年人均只有14元，相差近30倍。[8]近年来，这种情况并无大的改观，社会保障费用支出中的大头是各种福利和退休金，而用于救助的更是少之又少。由于农村保障水平过低，严重影响了我国的计划生育政策的落实，强化了“养儿防老”观念，人口问题更趋严重。尽管国家及各级政府已认识到，并且在城市建立最低生活保障线制度的同时，在农村推行了“扶贫”工程。但是“扶贫”工程的临时性和非制度化，决定了它在取得一定成效之后，并未从根本上解决农村贫困问题，甚至还出现返贫现象。我们要实现邓小平提出的“中国人要自己养活自己”的这项长期的和艰巨的任务，必须坚持城乡共同发展的道路，同城市一样，首先尽快在农村建立起最低生活保障线制度，国家和各级政府从资金和政策上都要给予扶持，至少要做到不再以牺牲农民的收入利益为代价来推进工业化，真正减轻农民负担，根据农村的具体情况，摸索出一条独立于城市之外的农村社会保障的道路，而不是等城市问题解决了，再来解决农村问题。否则，从制度上解决农民的温饱、控制人口增长是一句空话，扩大内需、发挥农村市场潜力同样是一句空话，城乡一体化发展更是一句空话。
（二）统分明确：宏观管理与具体执行的关系
在社会救助的管理体制上，我们要理顺关系，做到宏观管理上统一集中，具体执行上分级分类。我国传统的社会救助制度同其他社会保障制度一样，在管理上存在着政出多门、政事不分、法制缺乏等不足，严重抵消了社会救助的最基本保障功能。要弥补这些不足，正常发挥社会救助功能，首先，在宏观管理上统一集中管理，即统一管理、统一规范、统一征收。由政府设置权威机构领导管理，负责编制社会发展和改革规划的方针、原则，起草社会救助的行政性法律法规，指导地方组织实施具体救助项目，同时会同相关部门制定财会、统计审计制度，监督检查社会救助法律法规的执行，协调地方各级管理机构工作；其次在具体执行上，依靠基层政权组织及群众性管理组织，分级分类负责各级各地区的具体社会救助事务的管理、执行、监督，努力建成分工协作的社会化、法制化的社会救助网络体系。
（三）供需平衡：经济发展水平和社会救助标准的关系
经济发展水平决定着社会救助标准的高低，社会救助标准必须与经济发展水平相适应，在经济发展的基础上，逐步提高救助标准。由于我们建立的社会救助是普遍性的，资金主要由政府负担，符合条件的都可无偿使用，体现的是公平原则。所以，社会救助标准定的高与低，必须首先考虑到经济发展水平、政府财政负担。现阶段，社会救助标准的高低必须服从于“效率优先”的原则，将发展经济放在首要地位，那种盲目照搬少数西方“福利国家”制度的做法极易导致政府不堪重负，而且还会因劳动力价格太高降低我国的国际经济竞争力。但是，我国贫困面临的严峻形势，自然灾害连年不断，政府又不得不逐步扩大社会救助范围和提高救助标准。这就要求我们应当切实处理好经济发展和社会救助的关系，既不能超前，也不能滞后。我们强调适度发展，在保持经济稳定增长的同时，综合考虑社会再分配以及其他经济、政治和社会因素，适时稳妥地提高社会救助的供给水平，不要寄希望于一步到位。
（四）官民结合：政府拨款和社会捐助的关系
我国社会救助基金的筹措应坚持政府拨款为主、社会捐助为辅的原则。我国的国情是：一方面城乡贫困人口近亿人，年均受灾人口逾2 亿，各种残疾人口6000万，他们构成了庞大的脆弱社会群体，不同程度地需要国家和社会提供经济等方面的援助。另一方面，国家的财力又十分有限，以国家财政拨款为例，包括对军人的抚恤费等在内，1985、1990、1995年分别为31.2亿、55亿、95.1亿[9]（p40），如果按每年需要救助的人口为1亿人计，上述经费全部用于社会救助事业， 当年人均也仅31.2元、55元、95.1元，根本无法满足社会成员对社会救助的要求。因此，社会救助经费的严重不足与庞大脆弱群体的需要之间的矛盾，是我国社会救助面临的重要问题。这个矛盾在经历过1996、1998年大灾后变得更加突出。要缓和这一矛盾，就应该走一条以政府救助为主、民间救助为辅的官民结合的道路，也就是在继续保持政府财政对社会救助投入稳步增加的条件下，充分调动民间的积极性，经常性地通过各级各类组织，大力开展“献爱心”等社会募捐活动，发展诸如慈善基金会等在内的各种公益性的社会救助组织。实践证明这条道路行之有效，而且社会效益较好，推动了社会主义精神文明建设。但是，社会救助毕竟是政府的义务，政府救助是常规，政府要肩负起社会救助的重担，最需要做的是发展经济，通过税收，实现社会公平，而不能过分倚重社会捐助，更不能强行摊派，将其作为一项政治任务。
（五）内外协调：社会救助内部及其与其他社会保障的关系
在加快改造原有社会救助制度的同时，应努力做到社会救助的内外协调。这包括社会救助系统即贫困救助与灾害救助等具体项目间的协调发展，也包括社会救助与其他社会保障内容如社会保险、社会福利等之间的协调发展。在社会救助内部，应做到贫困救助与灾害救助相结合，防止因灾返贫或因贫致灾；相对贫困救助与绝对贫困救助、相对贫困救助与特殊贫困救助并重，为将来实现贫困救助项目单一化奠定基础，这是社会救助步入法制化、程序化、规范化、社会化的必由之路。[1 ]（p232）在处理社会救助与其他社会保障内容之间关系时，应注意认清社会救助是社会保障体制中最基本的内容，虽然它的历史地位在下降，但在我国社会主义初级阶段，仍是不可忽视的，它的基础地位还将长期存在。社会救助和社会保险、社会福利等在不同地区，因其不同的经济发展水平，会发挥各自不同的作用。就全国而言，社会救助与其他社会保障内容有机地组成了我国社会主义初级阶段的社会保障体制，共同维护着社会经济的稳定发展。
[收稿日期]1999—09—10
本文为中国社会学会1999年“中国社会学恢复重建20年的回顾与新世纪前瞻”学术年会准备，并获会议优秀论文二等奖。
标签：社会救助论文; 贫困线论文; 低保论文; 社会管理论文; 社会保险论文; 社会保障支出论文; 社会保障资金论文; 社会改革论文; 生活管理论文; 经济论文; 经济学论文; 时政论文; 统一企业论文;