关于城乡公共服务均等化问题的思考，本文主要内容关键词为：均等论文,城乡论文,公共服务论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
我国是一个典型的二元经济国家，城乡发展不平衡的特征比较明显：除了城乡收入的不均衡之外，城乡公共服务的不平衡性问题也比较严重。如何通过财政支出结构的调整去实现城乡公共服务的均等化，不仅是一个重大的理论问题，也是一个有关统筹城乡发展、建设社会主义和谐社会的政策问题。
一、城乡公共服务的非平衡性概况
公共服务是政府履行其职能的具体表现形式。众所周知，市场是有缺陷的，社会经济的良性运行需要政府提供一定的保障和条件。包括：(1)维持个体生存的社会保障，如基本的医疗保障和针对特殊人群(残疾人、老人与低收入个体)的救济政策；(2)为社会发展提供基础的公共事业，比如供水、煤气、电、气等公共基础设施；(3)提升全民素质的文化教育；(4)保持社会稳定的公共安全，包括针对外敌的国防与维持内部秩序的公安警察等。一般来说，公共服务就是政府所提供的上述保障服务的总称。从规范的角度来讲，既然每一个体都是具有平等地位的主体，个体从政府那里所获得的公共服务量应该是相等的。
但是，在我们国家，受多方面因素的影响，政府所提供的公共服务存在明显的城乡非均衡性。农村居民从政府那里所获得的公共服务相比城市居民要少得多。关于这一点，我们只要看一下我们国家财政资金的分配结构就十分清楚。在理论上，我们可以将财政支出按照其归属划分为三部分：专门用于农村的公共支出、专门用于城市的公共支出与城市和农村共享的公共支出(如国防支出与外交支出等)。资料表明，2005年国家财政用于农业的支出(包括支农支出、农业基本建设支出、农业科技三项费用支出、农村救济费和其他支出)为2450.31亿元，占财政支出的比重仅为7.22％。①尽管还有用于农村的文教卫生事业费支出以及其他方面的支出，但投向农村财政资金的比重估计不会超过15％。同时，我们也注意到，2005年农村人口与城镇人口的比重分别为57％和43％。这意味着，农村人口所获得的财政资金的平均水平相比城镇人口所占有的财政资金水平要低得多。
正是由于公共支出资金分配结构的非平衡性，农村居民和城市居民最终从政府那里所享受的公共服务存在很大的差异。在基本的社会保险与社会保障方面，社会蓝皮书《2007年：中国社会形势分析与预测》对基本医疗保险、大病医疗保险、养老保险、失业保险、工伤保险、生育保险、住房公积金、贫困家庭的最低生活保障金这八种社会保障类型的调查结果表明：32.5％的受访城镇居民享受了其中的1～2项，享受了3～5项者比例为24.8％。在本次调查的15～65岁城镇居民中，社会统筹养老保险、社会统筹基本医疗保险与社会统筹大病医疗保险的覆盖率分别为49.6％、39.9％和28％。②但在农村地区，相关的方面则处于刚起步阶段，有的甚至还没有开始。而在社会公共基础设施的建设上，我国许多大城市的基础设施已经达到或接近于发达国家的水平，但在广大农村地区，供水、供电、供气与交通运输等方面的公共服务相当有限，有的地方甚至完全没有提供；至于公共教育的差异，政府对农村教育投入的相对不足使得农村的办学条件比城镇要差得多，无论是从生均的校舍面积与校舍中危房比例来看，还从专任教师的师生比来看，都是如此。
当然，公共服务享受量相对比较少与不享受任何的公共服务是完全不同的。尤其重要的是，自20世纪90年代以来，由于政府对“三农”问题的关注，农村地区所得到的公共服务水平有一定的提高。但是，我们也注意到，相关公共服务的提供在很多情况下是缺乏经费保证的。由此所产生的资金缺口只能依靠向农民征收费用来弥补。也就是说，即便农村居民获得了公共服务，但这是有很大代价的。比如说，优抚、义务教育与计划生育等本应该由中央政府来供给的全国性公共服务，由于中央政府将责任放到了地方，财政经费不足，不可避免地导致了农民负担问题的出现。
二、城乡公共服务均等化的必要性
城乡公共服务的不平衡性对社会经济的发展产生了很大的负面影响，有必要通过财政支出结构的调整来促进城乡公共服务的均等化。首先，城乡公共服务的均等化是实现社会公平正义的应有之义。一方面，享受相等的公共服务是公民的基本权利。另一方面，公共服务的均等化是调整自然不平等的基本手段。众所周知，由于自然条件的差异，城乡之间不可避免地会产生不平衡性，因而需要政府采取一定的政策来进行调整。但是，在很长一段时间里，我们国家的财政支出不是在降低不平衡性，反而是更加有利于本来就处于优势地位的城市居民。对城市居民的偏爱与对农村居民的歧视是极其不公平的；同时，制度所造成的教育、社会保障与医疗卫生等基本权利(起点和机会)的不均等进而扩大了自然所导致的不平等。
除了维护农村居民基本权利的社会公平方面的因素之外，城乡公共服务的均等化对于农村经济的发展也具有极其重要的意义。可以说，“三农”问题能否真正得到解决，这与政府是否能够向农村地区提供到位的公共服务有关。(1)农业问题，它主要是农业得到发展所需要解决的产品数量不足与质量不高的问题，这离不开政府对于农业的技术支持和良好的农业基础设施(水利设施等)建设。(2)农村问题，主要是农村社区建设和发展中所需要解决的问题。在资金缺乏的情况下，水电煤气等基础设施的建设、社会保障、文化事业与卫生体系的建设，均需要政府的公共服务直接加以解决，否则，可能出现严重的社会问题。有迹象表明，自20世纪80年代以来，由于公共服务的不到位，农村卫生体系薄弱，血吸虫病、肝炎、肺结核与性病等过去已经被消灭或者基本被消灭的传染病又在局部地区开始蔓延和流行。(3)农民问题，它是有关农民基本权利维护与生活质量提升方面的问题。据报道，目前我国农村仍有2365万人没有解决温饱问题，处于年收入683元到944元的低收入群体还有4067万人，两者合计6432万人。③贫困问题的解决是政府收入均等化政策的一部分。
其实，社会是一个相互联系的有机整体。公共服务的均等化不仅是农村经济发展，同时也是城市发展与整个社会经济有序演变的应有之义。农村公共服务水平的提高、农村经济的发展一方面能够直接给城市居民的生活质量带来实惠；另一方面能缓解城乡之间的矛盾而间接有利于城市经济的发展。比如在社会基础设施的建设方面，世界各国发展的历史经验表明，如果在工业化的进程中，政府同时能将农村的基础设施建设好(如韩国和欧盟)，城乡经济就会协调发展；而如一些拉美国家那样，对农村基础设施的忽视将会导致城市人口的集中和贫民窟，导致城乡之间的矛盾而引发社会的冲突。
三、城乡公共服务均等化的基本内容
既然城乡公共服务的均等化对于社会的发展具有如此重大的意义，那公共服务的均等化究竟应该如何来进行呢？
第一，保证每个人生存的基本权利是政府的首要职责。实行全国范围内城乡统一的最低生活保障制度及其与之配套的农村社会养老制度应当列在公共服务之首。(1)最低生活保障制度。让农民与城市居民一样实行低保制度既是农民的迫切要求，也是建设社会主义新农村的当务之急。当然，由于经济发展水平所导致的生存成本的差异，实行城乡统一的最低生活保障制度并非要求全国实行统一的保障标准。实际上，各地的标准可以根据当地维持基本生活的要求来确定，采取货币补助与实物补助相结合的方法。近年来，国家对农村特困群体的救助主要是采取春荒冬令性的季节性救助，各地也根据实际，开展了农村特困群体定期定量补助及临时困难补助等办法，使得部分农村特困群体生活有了一定的保障。但由于缺乏严格的制度保障，补助面不宽，补助金额有限，这对特别困难的农村家庭只能是杯水车薪。当然，尽管农村贫困人口还比较多，但解决问题所需要的成本并不是很高。有人估算，就平均而言，按照实行补助每个贫困人口一年能达到100～200元或再高些就可以起到较好的救助作用。这样，按照2700万农村贫困人口的计算，每年国家投入最多50多亿元就能解决农村贫困人口的基本生活问题。④(2)农村社会养老保险制度。该制度启动于1986年制定的“七五计划”中关于建立农村社会养老保险制度的要求，经过20多年的努力，到2005年底，全国已有31个省(区、市)的1870个县开展了农村社会养老保险工作，5500多万名农民参加了农村社会养老保险，占应参保人数的11％，基金累计达300多亿元，有250多万农民领取了养老金。⑤但从养老保险制度覆盖面的角度来讲，制度的运行还是极其有限的，我们应当继续努力，希望在全国范围内建立统一的社会养老保险制度。当然与最低生活保障制度一样，没有必要采取全国千篇一律的统一标准，可以根据当地的事情情况来确定相应的养老保险制度。
第二，建立全民的免费医疗制度。农民看病难和看不起病是众所周知的事实。为了解决这个问题，我国从2003年起在全国范围里开展了农村合作医疗制度的试点。该制度的基本做法是农民“自愿缴纳、集体扶持、政府资助”，或者叫“民办公助”。根据有关部门的安排，2006年，全国试点县(市、区)要达到全国县(市、区)总数的40％左右；2007年扩大到60％左右；2008年在全国基本推行；2010年基本覆盖全国农村。这项制度当然不错，但还是存在一定的问题。一方面，有的地方存在强迫农民交费、摊派费用和得不到实惠的情况；另一方面，农民医疗费用负担重的问题比较严重。据中国科技促进发展研究中心日前对西部省份44000个家庭的居民生活状况的调查表明，25％的农村贫困家庭一年的医疗支出超过了全年的收入。⑥因此，在我们看来，还是要重新审视农村的医疗卫生制度。要从根本上解决农村看病难和看病贵的问题，就是要向有关国家学习实行城乡统一的免费医疗制度。印度从1949年起就实行全民免费的医疗制度，尽管非议甚多，医疗水平也不会太高，但有人开玩笑，印度政府或者高官要下台很容易，就是只要对免费医疗制度说一个“不”字。可见，这个制度深得人心。而制度运行的效果，尤其是卫生资源的公平分配性方面，也是十分显著的。按照世界卫生组织成员国卫生筹资与分配公平性评估排位，印度居第43位，中国却处于第188位(据说联合国成员国共计192个)。重要的原因是印度政府将有限的财政资源投入到最需要医疗服务的穷人身上。反观我们中国，公共医疗80％的资金投入城市，其中绝大部分投往高等级医院，高等级医院的服务对象不言而喻。农民生病一般的情况下是不看病。有的为了就医，筹措了一大笔钱，负债累累，来到城市，车马劳顿，往往还得不到很好的医疗服务。
第三，实行全民义务教育制度。应该说，相比前面两项公共服务而言，农村义务教育提供相对来说还是比较充足的。“十一五”规划提出，“大力开发人力资源，实施科教兴国战略，提升整体素质。国民受教育年限进一步增加，职业技术教育满足需求”。⑦2006年，中央财政用于农村义务教育经费保障机制改革的经费投入达150亿元。西部全部地区和中部部分试点地区农村义务教育经费保障机制改革政策均落实到位，约5200万名农村义务教育阶段学生免除了学杂费。⑧2007年在巩固西部地区改革成果的基础上，在全国范围内推行农村义务教育经费保障机制改革。对全国1.5亿农村义务教育阶段中小学生全部落实免除学杂费政策，并提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平，同时，对家庭经济困难学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。中央财政相应安排资金继续支持开展“农村义务教育阶段学校教师特设岗位计划”、“新农村卫生新校园建设工程”试点，深入研究建立城市义务教育经费保障机制实施方案。⑨但在肯定已有成效的同时，从实现公平教育的要求来说，显然，这些措施还是远远不够的。我国应当逐步建立全国统一的全民义务教育制度。而要切实执行这项制度，至少要实现三个方面的基本统一。一是校舍标准的统一；二是教师工资标准的统一；三是教育公用经费的统一。这三个统一，现在听起来似乎有点天方夜谭。但不是可企不可求的。从美国的情况来看，在100多年前，城乡的普通教育同样存在相当大的差距。发达地区与不发达地区的中小学校舍、教师待遇和教育用品的配备等都有相当的差距。他们中小学的经费来源是财产税。由于城乡的不动产的分布极不均匀，因此生均经费的差距很大。后来经过不断的努力，通过转移支付的方法，使城乡中小学的经费来源逐渐做到了比较均等化。我国中小学教育经费的来源是依靠当地财政统筹解决的。但由于缺乏统一的标准，因此各地之间、城乡之间存在较大的差距。既然我国的宪法有人人有受教育的权利，为什么城乡之间会有那么大的差距呢？因此，政府应当根据遵守宪法、保证公民的基本权利的原则采取切实有效的措施实现教育的公平。
四、实现公共服务均等化的客观条件
当然，我们认为，实现城乡公共服务均等化是需要一定条件的，具体来说，就是要实现三个环节的配合。
首先，要有收入分配型的公共财政制度。我国正在从计划经济走向市场经济。计划经济下的财政与市场经济下的财政有本质的区别。在计划经济下，从生产计划到基本建设计划都与财政部门相关，企业的工资福利、成本开支范围和费用列支标准也都由财政部门统一规定，财政的基本精力在于国民收入的初次分配。在市场经济条件下，企业已经或者应当独立于政府部门之外，财政部门是作为解决市场所不能解决的问题而存在。国民收入的初次分配是企业部门的事。正因初次分配的不均等，政府才有必要进行再分配。政府再分配的目的不是搞“一平二调”，不是为了缩小收入分配差距而“劫贫济富”，因此不能无限制地向“富人征税”，而是要解决全体公民的基本民生问题，也就是为了保证公民的基本生存权利，向全社会提供三大基本制度，即全民的最低生活保障制度、全民的免费医疗制度和全民的义务教育制度。
第二，要有相对应的经费来源。三大公共提供制度在我国是一项伟大的制度创新，无疑会在创建过程中会遇到许多困难和阻力。但事在人为，只要有明确的目标和可行的措施，我们坚信，这三项基本制度是完全可能实现的。至于具体制度所需要的资金来源，我们认为：其一，全民最低生活保障制度的资金来源应当是个人所得税。个人所得税的基本职能就是调节人们的收入，有“征富济贫”的功效。个人所得税一方面对低收入人群免征个人所得税(我国目前规定月收入不到2000元免征个人所得税)，另一方面对有纳税能力的人征收个人所得税，这本身有利于纵向公平。用个人所得税的税款支付全民最低生活保障制度所需要的钱是理所当然的。这是“取之于民，用之于民”的最直接的表现。其二，全民免费医疗制度的资金来源应当是对有害消费品征收的消费税，比如卷烟税。据说，我国卷烟的税收要占全国税收的1/10，因此有足够的资金来源。而从理论上说，卷烟是有害的消费品，实践早已证明，抽烟，无论是主动吸烟还是被动吸烟，都会诱发肺部和心血管疾病等，抽烟无一利而有百害。世界各国有禁烟公约，要求各国采取各种有效措施，减少甚至禁止抽烟。根据世界各国的经验，一方面立法在公共场所禁止抽烟，另一方面通过大幅度提高卷烟税率，用经济杠杆促使人们减少抽烟，逐步达到禁烟的目的。对比之下，我国卷烟税的税率偏低，还不足以促使抽烟者减少抽烟。我国应当吸取国外大幅度提高卷烟税从而明显减少抽烟者的成功经验，抓紧提高卷烟税的立法程序。一方面提高抽烟者的抽烟成本；另一方面对短时期内增加卷烟税的税收有一个明确的用途，对纳税人有一个理由完全充分的交代。其三，全民义务教育制度的资金来源可以考虑借鉴国外成熟的经验，允许地方上开征财产税(主要是不动产)。因为财产税的特点是它具有固定性，不会因为征税而税基游离。对当地居民的不动产征税，也存在公平效应。因为富人住大房子，多缴税，穷人住小房子，少缴税。把财产税用于义务教育方面，对纳税人也是一个很好的交代，是一个很有说服力的用途。总之一点，从我国税收总量来说，已不再少了。如何合理恰当使用好纳税人的钱是政府问责的一项重要内容。如果我们的税收能够找到相应的用之于民的用途，那就是政府取信于民的重要例证。大额的税收用之于三大全民的免费公共提供，这是关系到我们国家的社会主义性质、长治久安和实现和谐社会的最基本最有力的大事，一旦建成可谓意义深远。
第三，要有必要的转移支付。我国幅员辽阔，即使三大基本免费的公共提供制度有了可靠的资金来源，但人均资金的差距显然会是相当大的。地区之间的不平衡是不可避免的。因此，实行三大免费的公共提供的制度必须建立在县市一级财政的基础之上。有两种倾向应当避免：一是完全依靠中央或上级政府的拨款，基层政权(县市一级)不作任何税收努力，结果中央的财政包袱会越来越重，最后不胜负担而影响三大免费公共提供制度实施；二是片面强调单纯由基层一级政府自行解决，上级政府缺乏支持。这就会造成地区之间的极大的公共提供水平的差距，反而会使人口向发达地区外流，社会更不稳定。因此，在县市一级实行三大公共提供制度的同时，省级和中央财政根据实际的需要实行公式化的转移支付制度，是完全必要的。
注释：
①《中国统计年鉴2006》，表8～6，中国统计出版社2006年版。
②http：//acftu.people.com.cn/GB/67687/5219230.html.
③引自2006年3月29日《经济日报》。
④见2006年06月27日《农民日报》崔立群的文章。
⑤同上。
⑥http：//acftu.people.com.cn/GB/67687/5219230.html.
⑦见“十一五”国民经济发展纲要。
⑧见原财政部长金人庆在全国人大的财政工作报告。
⑨同上。
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