政策执行情况跟踪审计的切入点，本文主要内容关键词为：切入点论文,执行情况论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
责任政府是现代民主政治发展的产物，是一整套关于政府有责、政府负责的理念、制度和运行机制。具体表现为一个有责任，并且能够承担责任的行政机构或政府模式。有责任是由其赋予的行政职权而来的，能否负责任则取决于其实际的责任能力，即责任政府是政府主体责任资格和责任能力的有效结合。
追究责任的条件有二：一是有责任的存在，即承担责任的资格主体以及相应的职责权力；二是因责任履行不当而导致权力主体应承担的不利后果。可见，对于责任政府而言，对其问责意味着政府及其公务人员要对其行使职权过程中的不当行为或不良后果承担相应的惩罚或损失，其实质是要建立一套保证政府按照公意运行的责任约束与追究机制。这种责任追究机制的目的就在于保证政府履行政府责任。
责任政府问责与政策执行情况跟踪审计
（一）问责与国家审计
政府是国家治理的重要主体。实现国家治理的途径很多，明确责任，进而落实责任，是国家治理的关键。国家审计是国家治理的重要工具，从产生之日起，就带有问责的含义。随着民主政治进程的加快，国家审计作为政府问责机制的重要组成部分，其问责的效能日益彰显。同时，国家审计的范围随着政府责任的扩充而日益丰富。国家审计关注责任，既是宪法和审计法赋予的神圣职责，又是推动民主政治和维护法治权威的需求所在。国家审计机关具有众多的审计对象和多方面的职能，其资源相对于大量的被审计事项，永远是稀缺的。让稀缺的审计资源发挥作用的最好途径，就是找到推动民主与法制建设的着力点，这个着力点就是责任。在责任政府的模式下，国家审计机关要关注一切受托经营者的责任，通过审计问责促使这些受托经营者在使用人民赋予的权力时，时刻不忘对人民承诺的责任，从而实现审计监督权对政府行政权力的有效制约，进而推动和完善责任政府建设和国家治理。
（二）政策执行情况跟踪审计的内涵及特点
所谓政策，是国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。我们从一般“公共政策”的范围来理解“政策”的含义。公共政策本身就是国家治理的重要内容，是政府对社会经济生活进行有效治理的基本工具。作为一种公共管理规范，它至少应包括制定、公布、执行（实施）、评价、监督等多个过程和环节。其中，公共政策的执行是指公共政策制定并公布后，将政策内容转变为现实的一个动态调整过程。这个过程关系着政策目标能否实现，并决定着国家良好治理目标的实现程度。我们对跟踪审计的研究近几年才陆续开始，这给政策执行情况跟踪审计理论研究和实务探索带来了很大的发展空间。
政策执行情况跟踪审计很好地回应了国家审计服务国家治理的需求，是审计机关开辟的有效服务国家治理的新领域。其内涵与特征可以从以下几方面把握：一是就审计类型而言，它是针对“公共政策”的审计，属于绩效审计的对象范围。绩效审计是在合规性审计基础上的发展，关注的是公共资源如人力资源、财力资源和其他资源的经济性、效率性和效果性，针对的是政府的绩效责任。因而，审计应着眼于政府的责任及其问责。二是就审计内容而言，它针对的是政策的执行情况，相对政策的制定、决策而言，更强调政策运行的实际效果。同时，公共政策审计的范围仅限于政策执行情况和政策效果的评价，不涉及对政策本身的科学性和价值的评判，体现了国家审计开展该项审计的一种战略思维和现实选择，有利于审计工作有序推进，规避政策风险。三是就审计方式而言，它运用的是跟踪审计的组织模式，这意味着审计应更重视政策执行的过程，关注该过程中责任、权力的匹配程度和实现情况，重视边审计边整改，通过审计督促政策执行的效率和效果，注重审计“免疫系统”功能的发挥。四是就审计对象而言，它针对的是政府及其公务人员的政策执行行为，要对政府是否执行以及在多大程度上执行政策的情况，运用有效的绩效评估工具进行客观的检查和评价，体现了对政策执行权力的全过程监督和制约。
以责任政府问责为切入点，开展政策执行情况跟踪审计
责任政府问责与政策执行情况跟踪审计的内在逻辑关系和现实需求提示我们，在当前依法治国，建设社会主义法治国家的背景下，开展政策执行情况跟踪审计，应立足于国家审计的本质属性和治理功能，着眼于推动责任政府建设，以问责责任政府作为审计的切入点。具体而言，可从以下几方面考虑。
（一）正确认识审计机关在问责机制中的现实地位和职能，客观识别制约审计问责的不利因素，立足现实，稳步推进审计问责和政策执行情况跟踪审计的发展
我国国家审计机关是国务院的组成部门，行使的是专门的行政监督职权。当前，国家审计问责存在“缺少高层次统一的法律规定、缺少具体的问责规范和程序，问责标准弹性过大、审计问责的范围和对象过窄、审计结果落实难、现行审计结果公告制度不完善”等问题。从审计法规定的审计职权的构成来看，审计机关和人员主要行使检查权，缺少处理处罚权，对政府及其公务人员履职情况进行调查和评价，以“问”为主要特征，而处理处罚阶段主要是靠纪检、监察、司法、公安等其他问责部门介入后对相关问题进行处理、落实。在追究责任的效力上，对其他国家权力机关的依赖性比较大，没有独立的、完整的检查处理权。在当前国家整体的问责机制尚不健全，各部门协调配合工作机制尚不完善的情况下，审计监督权难以对其他权力形成有效制约和抗衡，从而使得审计问责的力度大打折扣。有鉴于此，在以问责作为政策执行情况跟踪审计切入点的战略选择上，应尊重和遵循我国社会主义民主政治以及市场经济发展的改革实践，在深入探索和深刻把握政府审计本质及其职能发展基础上，采取务实、局部、渐进的方式，有序地拓展其问责职能。就政策执行情况跟踪审计而言，当前要更多地把工作重点放到对政策执行过程的监督而不是政策决策本身科学合理的判断上，正视审计自身体制约束，规避政策风险，重点关注政府在政策执行中不作为、非法作为的行为。同时，要加强与其他问责主体的沟通和协调，善于“借力”，建立健全国家审计与其他权力监督主体之间的联动配合机制，以弥补审计机关处理处罚权的不足。
（二）准确分析政策执行中，政府行政权力与政府责任的匹配状况和运行效果，加大对政策执行的研究，为开展政策执行情况跟踪审计提供参考依据和评价标准
政府在政策执行中的权力和责任以及政策执行的现实状况，是政策执行跟踪审计的逻辑起点和实践基础。开展政策执行情况跟踪审计，其前提是准确识别政府在政策执行中存在哪些权力和责任，并正确判断在政策实际运行中两者是否匹配，有无缺失责任的权力，有无超越权力的责任。通过审计用“问责”的“制度化”来保证“权责对等”这样一种机制，对公共政策执行情况的真实性、合法性、效益性作出公允的评价，从而规范、督促公共权力运行，使公共权力的运行达到公开、公平、公正和效率的目标。在具体实行过程中，首先要加大对政策执行的研究力度。同时，通过研究影响政策执行的因素、政策执行的方式方法、政策执行的效果等多个方面，找准行政执行权力与政策执行效果的责任连接点，为开展审计问责，提升审计成果提供参考和依据。
（三）加大对政策执行情况跟踪审计结果的利用，通过审计问责树立法治权威，促进责任政府建设
审计机关应通过加强与司法机关、舆论监督机构以及社会公众的协调配合，充分利用组织、人事、财政等相关部门的监督作用，将审计结果同干部考核任免、项目计划审批和财政资金拨付等结合起来，提高审计成效。通过审计问责发现政策执行失误以及政策空白和交叉，在更高的层面上增强政策执行的科学性和合理性，树立法治权威，促进责任政府建设，不断推进完善和服务国家治理。
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