中国资源枯竭城市的转型路径研究，本文主要内容关键词为：中国论文,路径论文,城市论文,资源论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：F293.1 文献标识码：A
1 引言
资源型城市是一种以职能分类的城市类型，是指以矿产、森林等自然资源开发和加工产生或发展起来，并以资源供应为主要职能的城市。其按照资源的种类，可分为煤矿类、石油类、冶金类、森工类等类型。在一定时期内，作为基础能源和重要原材料的供应地，资源型城市为我国的经济社会发展做出了突出贡献，但随着部分城市资源的逐步枯竭，城市内出现严重的经济衰退、贫困人口增多、生态环境恶化等问题，经济社会发展呈现不可持续趋势，我们把这类资源型城市称作资源枯竭城市，迫切需要转型发展。
2001年，国务院确定阜新市为唯一的资源枯竭城市经济转型试点，自此拉开了国家主导的资源枯竭城市转型序幕。2003年党中央、国务院作出振兴东北地区等老工业基地的战略决策，为资源枯竭城市转型制定了一系列配套政策。之后，国家在2005年扩大转型试点范围，选取大庆、伊春、白山、辽源和盘锦等5个资源类型不同的城市进行进一步的转型试点工作。2007年12月，《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》正式下发，提出了建立健全资源开发补偿机制和衰退产业援助机制等政策措施，以接替产业、生态环境和民生三方面为主要着眼点，全面解决资源枯竭城市可持续发展问题。2008～2009年，国家发改委分两批确定了资源枯竭城市和地区共44个，由国家财力转移支付支持其转型工作，开始了较大规模的转型进程。截止2008年，44个资源枯竭城市和地区人口、土地面积、GDP分别占全国城市的3.5％、4.7％和3.3％，单位从业人员占全国城市的6.0％，失业人数占全国城市的近8.0％。
当前关于资源枯竭城市转型的研究较多，大多都涵盖在对资源型城市的整体研究中。从20世纪30年代到20世纪80年代，国外资源型城市研究主要着重于心理学、社会学、经济学、城市发展周期等问题的探讨，1987年Marsh[1]对美国宾州煤炭城镇居民的社区归属感研究发现，随着衰退矿区人口大量外迁，仍有约1/3的人留下且有较强的社区归属感。Gill[2]、Warren[3]等的研究发现，如果一个社区没有很强的水平互动，那么其对区内生活环境的控制力较弱。Bradbury[4]对加拿大魁北克拉布拉多地区资源型城镇人口特征进行研究，发现采掘业强烈的经济周期性对矿业城镇人口变化具有深刻影响。国外学者对资源型城市发展周期的主要划分依据有矿产加工利用程度[5]、劳动人口和种族状况[6]等，提出过矿区四、五或六阶段[7]周期理论。20世纪80年代中期之后，资源型城镇的研究开始多样化，关于公司关系、劳动力市场结构以及城市转型等方面成为研究重点。Hayter和Barnes[8]通过研究发现，加拿大资源型工业已经历了两个劳动力市场分割阶段。Bradbury[9]提出了如建立早期预警系统、制订财政援助、转岗培训等的转型对策。
国内的研究多以经济转型的视角来进行，大多数研究视角都较为宏观。吴修奇[10]建立了资源型城市竞争力体系，指出资源型城市竞争力重塑与提升的系统工程有三大支柱，即经济发展、社会转型、环境改造。沈镭等[11]指出，资源型城市经济转型的战略是要发挥自身的比较优势，从计划经济时代的“差别性策略”转为“功能性策略”，建立和完善基本的市场制度[12]。此外，资源型城市经济转型中还涉及产业组织结构[13]、税收政策[14]、企业激励机制[15]等问题。近年来，资源型城市的发展机制、社会及生态问题逐渐成为研究热点。张雷[16]认为国家工业化是进行大规模矿产资源开发和资源型城市产生的基本前提，矿产资源消费生命周期具有时间和空间两个效应。周涛发[17]、纪万斌等人[18]的研究指出自然资源的过度开发造成了资源型城市严重的“生态赤字”和次生灾害隐患，其重点和难点是生态治理和灾害防治。
2 转型面临的问题
根据《中国城市统计年鉴》，我们选择44个资源枯竭城市中的地级城市为代表，对其2004～2008年间的相关数据做了整理，将其分类进行统计分析，得到资源枯竭城市面临问题的如下判定：
2.1 产业和从业结构不合理，产业转型方向趋同
经过多年的转型，目前资源枯竭城市产业结构仍然以二产为主，占GDP比重达到近60％，其中石油类城市2008年二产占GDP比重更是超过70％，第三产业比重仅为17％。在国家大力推动第三产业发展的大背景下，2004～2008年5年间资源枯竭城市的三产比重总体上却呈下降趋势，特别是石油类和非金属类城市年均下降了3个百分点，很大程度上影响了城市转型发展的速度和质量。
从各行业就业人数占全部就业人数比例来衡量，资源枯竭城市的采掘业和农林牧渔业从业人口比例偏高，其中采掘业从业人口比重接近全部从业人口的1/5，是全国城市平均水平的4倍，农林牧渔业从业人口比重接近全部从业人口的1/4，是全国城市平均水平的8.6倍，两者之和占据了全市40％的从业人口。其他行业从业人口比例都低于全国平均水平，从业人口分布极不均衡，制约城市各行业的健康发展。但从中业可以看出，资源枯竭城市在农业方面还是有一定的发展潜力。
通过对多数资源枯竭城市转型规划的总结发现，多数城市产业转型的主要方向集中在依托本地资源发展深加工、能源、机械制造、建材等方面，整个产业体系依然以本地资源开发为起点，没有从根本上摆脱资源型经济的特征。一部分城市把新能源产业作为“环保”、“低碳”、“节能”的接续替代产业，过度推进光伏产业、太阳能、风力发电项目建设，但对光伏产业的高耗能性，太阳能、风力发电的高污染性认识不足，应对新产业发展的相关环保配套措施准备不充分。
2.2 工业污染排放加剧，环境治理初现成效
长期以来，资源枯竭城市对生态环境保护的认识不足，矿业“掠夺式”开采，土地出现大面积塌陷，煤矸石等尾矿大量堆积，工业废弃物大量排放，生态环境破坏严重。从污染物排放量看，5年间资源枯竭城市工业废水、二氧化硫的排放量均有不同程度增加，其中以石油类和煤炭类城市工业废物排放量的增加速度最快，年均增速超过5％，但各城市烟尘排放量呈逐年递减趋势。从治理的角度看，2008年资源枯竭城市废水排放达标率、二氧化硫去除率和烟尘去除率三项污染治理指标均达到全国城市平均水平。但资源枯竭城市的工业废弃物综合利用能力尚有待提高，2008年平均三废综合利用产品产值远低于相关省区和全国城市平均水平，其中石油类、森工类和非金属类城市最差。
2.3 建成区低密度蔓延，城市生活品质降低
资源枯竭城市本身城镇化水平偏高，而经济实力薄弱，在转型过程中，城市基础设施、工作岗位、住房等方面发展滞后，很难支持过快的城镇化速度。在2004～2008年5年间，资源枯竭城市的建成区面积年均扩大6.19％，而市区人口密度年均降低2.04％，部分城市建成区的绿化覆盖率也在降低。城镇化发展过分强调城镇数量与规模的扩大，建成区低密度大规模向外蔓延，造成城市结构过于松散，城市生活和工作场所缺乏有机联系，城市公共交通发展困难，城市循环效率低等问题，导致居民生活品质的降低。
2.4 失业问题严峻，科教投入不足
在转型工作的推进中，资源枯竭城市企业数量的增加和规模的扩大带动了就业，登记失业人数与全部就业人数之比呈现稳步下降趋势，但形势仍然严峻。到2008年，与所属省区、全国城市的平均水平比较，资源枯竭城市失业率依然较高，特别是森工、冶金和煤炭类城市，失业人员与从业人员之比接近15％。在2004～2008年的5年间，冶金类城市失业人员与从业人员之比甚至以年均5.38％的速度上升，失业状况继续恶化。
资源枯竭城市由于经济衰退，财政能力较低，其财政一般预算内收支比平均仅达到44％，低于全国平均水平19个百分点，差距较大。财政的捉襟见肘导致进一步的科教投入严重不足。到2008年，资源枯竭城市科教方面的预算投入占一般预算内支出比重比全国城市平均水平低3个百分点。如果按2004～2008年5年计算，科技方面预算支出的年均增速低于全国城市平均值20个百分点计算，科教发展环境相对恶化，劣势更为明显，严重制约人才的培养和下一步的城市转型。
3 转型的路径选择
3.1 各转型要素下的转型路径选择
3.1.1 产业要素
产业的转型首先从“挖潜”的角度出发，在加大矿产深度勘探，挖掘资源再开发潜力的情况下，降低资源开采量，延长资源开采期，为转型争取更多的时间。其次从利润率考虑，选择延长资源产业链的途径提高资源开发利用价值。再次，以“新资源”的概念审视资源枯竭城市中的煤矸石等工业废弃物和闲置厂房等工业用地。大力发展循环经济型产业，让工业废弃物“变废为宝”。充分发挥资源枯竭城市相对于其他城市工业用地充足的优势，通过土地整理，开辟工业园区，承接周边先进地区结构升级后转移产业，如此既能振兴城市衰退的经济，又能解决就业问题。第三，资源枯竭城市多是农业比重较大和相关制造业发达的地区，要充分利用这一优势，重点向这些具有发展基础的产业倾斜。
从三次产业发展的角度来说，资源枯竭城市产业可以有延长资源产业链条、搬迁至异地、发展一产、二产和三产等不同的产业发展方向，其中一产可以发展生态农业、观光农业、农产品加工等产业，如阜新市培育农产品深加工作为接续替代产业，取得了较好的效果；二产可以结合资源产业相关的制造业进行发展，如辽源市依托原有的技术基础，为周边大城市做配套，发展机械制造、汽配等产业；三产可以因地制宜发展商贸流通、旅游等产业，如焦作市开发云台山旅游资源，东北部分资源枯竭城市发展冰雪旅游等。
图2 资源枯竭城市产业要素的发展方向和路径
3.1.2 生态要素
生态环境的治理首先从机制入手，建立资源开发与生态补偿机制，提高生态破坏的经济门槛，形成生态修复的制度化。其次结合各地的生态特点，合理引导生态破坏区域的治理，对于部分非金属等矿区需做好回填工作，保证残余矿物质不渗透至周边区域的土壤和水体，以免对人民生活造成危害，如贵州万山特区的汞矿，地处喀斯特地区，加之汞具有流动特性，残余汞物质如不受控制，非常容易流入周边的江河之中，造成水体污染，需要严格的对矿坑矿道实施回填；对于塌陷地，要根据当地水土特点进行修复，如淮北市在进行塌陷区治理的过程中针对多层煤回采的深层塌陷区和单一煤层回采的浅层塌陷区的不同情况，分别建立了塌陷地复垦种植、复垦基建、塌陷区深水面养殖等三大治理类型，逐步形成了具有当地特色的深层塌陷区水产养殖、浅层塌陷区挖塘造地发展种植和水产养殖、煤矸石等填充塌陷坑造地用作城镇建设、粉煤灰充填塌陷区覆土营造人工林、鱼鸭混养、果蔬（菜）间作、利用塌陷区水资源建设山水生态城市等六种复垦模式，巧妙地利用不同深度塌陷区的地质特点和淮北水资源丰富的优势，变废为宝，将塌陷区便成为一片水上江南。再次，要从产业化的思路考虑尾矿等残留物，将其开发成为新材料等产业的原料，并进行工厂的环保技术改造，推进节能减排工作，加强污染源治理。
3.1.3 民生要素
民生的改善是资源枯竭城市转型的根本目的，产业转型和生态环境治理的最终目标都是确保人民生活水平的提高。民生的转型主要是两大问题：基本生活保障和就业。首先完善失业、工伤、医疗、养老等社会保障体系和失地农民补偿保险机制，借助国家和省市的资金援助力量，从制度上解决民众的基本生活问题。其次帮助民众就业，一般从3个方面进行：①发展职业培训，针对市场需求对失业人员进行再就业培训，提高其就业能力；②鼓励自主创业，成立中小企业孵化器等平台，对民众的创业行为给予扶助；③鼓励外出务工，合理运用采掘产业技工队伍，与国内外的矿区合作，有针对性地进行技术工人劳务输出，建立矿工流动就业机制。
图3 资源枯竭城市转型中各要素下的路径选择
3.2 不同资源类型城市的转型路径选择
3.2.1 金属非金属类城市
金属非金属类城市多为铜、铁、汞等矿产区，基于原料属性的原因，一般此类城市都有较大的矿石后加工制造企业，且加工能力较高，具有延长资源产业链的先天基础。此类城市数量少，每个城市的矿产生产相对而言特色鲜明（如铜矿、磷矿、高岭土矿等），使得此类城市一般会具有其独特的城市文化，部分城市甚至具有悠久的城市历史，如大冶、景德镇等。
这些城市在转型中要发挥自身的特色文化，将产业发展、城市建设都与城市文化结合起来。在产业上首先进行资源产业链的延长，利用深加工充分发挥自身资源，一般可沿着“采矿—粗炼—精炼—型材—制品”链条延伸。如黄石市通过企业改制、引入外来资产等措施，延伸钢、铜两大产业链，培育新冶钢、大冶有色等龙头企业，发展出很多独家特色产品，并发展了本地配套小企业。其次发挥在特色资源上的技术优势，在资源枯竭的情况下进行技术和文化输出，将资源加工地转变为加工技术弘扬和文化聚集地，并将产业发展和城市建设有机结合，利用产业发展巩固和提升城市文化。如景德镇在高岭土资源枯竭的情况下，发挥其“千年陶瓷之都”的技术和文化优势，通过发展陶瓷文化产业、陶瓷文化传播学园，乃至通过城市内的陶瓷装饰和宣传，将陶瓷之都的内涵和形象充分展现出来，吸引外地游人纷至沓来，学习陶瓷技艺，感受陶瓷文化，成功地塑造了资源枯竭后的另一个崭新的文化型和旅游型“瓷都”。
3.2.2 煤炭类城市
煤炭类城市数目多，分布广，是我国最主要的资源枯竭城市类型，其城市规模较大，建市时间较长。与其他类别资源枯竭城市相比，由于长时期的露天开采，土地塌陷等问题较为突出，不少城市已有被塌陷地包围的趋势，成为制约城市发展的一大瓶颈。
此类城市在转型过程中首先要妥善处理土地问题，将城市建设和土地治理结合起来，以“资源”的眼光看待塌陷土地，在土地治理中完善城市功能，进行城市建设。如淮北市对塌陷地的综合治理，扩大了城市水体面积，将部分水体作为休闲娱乐区使用，既解决了土地问题，又扩展了城市的休闲功能，丰富了城市居民生活。石嘴山市将土地沉陷区发展成为特殊旅游和教育基地，既增加了城市经济来源，又较好的保留传承了当地的煤炭文化。其次，煤炭类城市要做好失地农民的社会保障工作。由于土地塌陷，不少农民失去了生存基础，需要政府在国家和省市支援下，拿出资金扶持失地农民的生存和发展。如石嘴山市在政府补助下开展废物再利用事业，创造下岗分流途径，吸纳失地农民等进入这些岗位。在产业上，有条件的煤炭类城市可以通过发展煤化工、煤电等工业，把“原料矿业”化为“成品矿业”，“形成煤炭—能源化工”一体化的新兴产业体系，利用大量的煤矸石等工业废物发展能源、建材等工业。由于不少煤炭城市同时也是农业较发达地区，可以以周边大城市需求为导向发展农副产品加工业。
3.2.3 石油类城市
由于资源和开采特点的原因，加之国际石油价格持续上涨，石油类城市一般相对发展状况最好，生态破坏较轻，经济发展较快，人民生活水平较高，但部分城市建设在较偏远地区，一旦石油彻底枯竭，面临的发展问题也更为严峻。在44个资源枯竭城市中，石油类城市只有盘锦、潜江和玉门3个，其中盘锦和潜江资源枯竭程度较轻，尚有一定的开采空间，而玉门则已经彻底枯竭。
在石油类城市尚进行开采的时期，需要未雨绸缪，利用当期的有利形势进行风险评估，提前为将来的问题做准备。首先要进行城市发展潜力评估，科学预测城市未来资源彻底枯竭后的可发展水平，如果不适合发展，即事先准备搬迁预案，若适合发展，则需要综合采用多种发展模式。一般在产业上采用同时进行延长石油产业链和发展其它优势替代产业的路径，石油产业链一般可以沿着“开采—炼油—石化—精细化工”链条延伸；在城市发展上要注意石油开采地和其他用地的关系，处理好石油开采干扰农业生产等问题；在生态上保护优先，并充分发挥生态补偿机制的作用；在民生方面，需要加强职业培训，为接续替代产业的发展储备和提供足够的本地人才。在石油资源彻底枯竭时期，城市较小，发展潜力较弱的城市可以考虑搬迁，如玉门市的情况，城市较大且发展潜力较好的地区，要充分利用本地石油技术人才，有组织的对外进行技术和劳务输出，根据地方特色培育替代产业。
3.2.4 森工类城市
资源枯竭的森工类城市一般地处偏远，东北地区较多。自天然林保护工程实施以来，木材的限制性采伐使得城市的经济一蹶不振。其生产生活条件恶劣，经济基础薄弱，城市布局松散，并处于国家限制开发或禁止开发的主体功能区内，允许开展的经济建设项目有限，部分城市尚处于计划经济时代，国有林区管理普遍存在政企合一、双重管理的体制，极大地限制了经济的活性，转型条件较差。
此类城市首先要进行林区管理体制改革，做到地方行政管理、森林资源管理和企业经营分开，剥离企业办社会职能，推进以落实森林经营权为主要内容的林权制度改革，实行市场经济体制，为整个城市的发展注入新的活力，如伊春市进行的林区体制改革，就在部分区域提高了职工生产积极性，增加了民众收入。其次要优化林区局场和城镇布局，将目前林区局场址和中小城镇相互重叠的部分进行管理合并，促进林区人口集聚发展，有效统一利用资源。在产业方面，森工类城市应优先发展如特色林副产品、冰雪旅游、对外口岸商贸物流、北药等具有自身优势的特色产业，在部分地区应由政府组织进行龙头示范，以带动民众积极性。生态方面，要确保森林不再被砍伐，做好抚育工作，治理农林交错地带的水土流失问题，引导群众利用森林的景观、林下生产等功能来增收。在民生方面，森工类城市的棚户区是比较棘手的问题，其范围广、面积大、人数多，政府要尽量利用国家和省市的外来援助资金，有计划地进行持续改造。
图4 四类资源枯竭城市的转型路径
4 转型的政策建议
4.1 建立健全可持续发展长效机制
以企业为资源补偿、生态环境保护与修复的责任主体，按照“谁开发，谁保护；谁受益，谁补偿；谁污染，谁治理；谁破坏，谁修复”的原则，进一步完善资源开发与生态补偿机制。建立健全国家、省、市三级配套联动的转型资金与政策扶持长效机制、资源枯竭城市新的发展资源战略替代机制、衰退产业平稳退出与新产业有效接续机制，帮助解决资源枯竭城市经济衰退、城市功能下滑、职工失业等突出矛盾和问题，保障资源枯竭企业平稳退出和社会安定。根据国家市场价格总水平调控目标，以中央的和地方的定价目录为依据，建立健全反映市场供求、生产成本、环境成本和社会承受能力的资源性产品价格形成机制。
4.2 设立引导资金扶持接替产业发展
在重大生产力布局、重大基础设施建设、重点项目安排上给予资源枯竭城市优先考虑。设立资源枯竭城市接续替代产业发展引导资金，集中扶持资源枯竭城市发展一批能充分吸纳就业、资源综合利用和生态环境修复、发展接续替代产业的项目，主要应用于国家中央预算内资金补助项目的配套资金和省发改委确定支持项目的投资补助。
4.3 鼓励金融机构对资源枯竭城市专项贷款支持
鼓励地方金融机构要在防范金融风险的前提下，加大对改造传统工业、发展接替产业的支持力度，增加对农业、生态建设的信贷投入，把对资源枯竭城市可持续发展的支持作为调整信贷结构、加强环境保护、优化产业结构、促进信贷资金良性循环的重要措施。健全资源枯竭城市中小企业信用担保体系，缓解资源枯竭城市中小企业融资难、担保难等问题。
5 结论
本文针对我国资源枯竭城市的特征和问题进行了定性和定量数量分析，得到的主要结论如下：
目前我国资源枯竭城市存在产业结构不合理，产业转型方向趋同，污染排放加剧，环境治理初现成效，建成区低密度蔓延，民众失业情况严峻，科教投入不足等严重问题，需要加以认真对待。
我国资源枯竭城市的转型发展，从产业、生态和民生3个方面可以选择以下路径：①产业方面首先进行资源潜力的再挖掘，并对矿业废物进行循环再加工，之后针对各自优势选择培育三次产业内的接替产业，承接周边产业转移。②生态方面首先建立资源开发和生态补偿机制，再因地制宜进行土地复垦，将生态修复和产业开发结合起来，并对工厂进行环保技术改造。③民生方面首先借助援助的力量完善社保，后从职业培训、创业孵化和对外劳务输出等方面帮助民众就业。
对于不同资源类别的城市，要结合其问题特征进行转型。金属非金属类城市要充分发扬其自身产业文化，将城市建设和产业文化结合起来，进行产业技术和文化输出，打造具有历史特色的城市；煤炭类城市要重点治理塌陷区，做好失地农民等的安置工作，发展煤化工、能源、农副产品加工等产业；石油类城市要在科学评测发展潜力的基础上，确定是否需要搬迁，延长石油产业链条，对外进行技术和劳务输出；森工类城市首先要改革林区管理体制，优化局场和城镇布局，在此基础上发展林特产品和旅游等潜力产业，并稳步推进棚户区改造工作。
收稿日期：2011－02－24；修订日期：2011－07－01
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