法院向人大汇报工作与司法权的行政化，本文主要内容关键词为：司法权论文,法院论文,人大论文,行政论文,工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2000年2月14日，沈阳市第十二届人民代表大会第四次会议对《沈阳市中级人民法院工作报告》进行了审议，经表决未获通过；稍后的4月份，青海省共和县十一届人大三次会议上作出了不予通过法院工作报告并授权常委会继续审议的决议；2001年12月5日，陕西省澄县人民法院的工作报告在人大评议中因大多数代表不满意而未获通过。对这些不同寻常的事例，社会各界可谓好评如潮，认为是人大真正行使监督权的标志。例如有学者认为是“中国民主政治的标志性实践。”（注：http：//www.xaoline.com/news/gnxw/2001089/23165.htm-2001年10月3日.）但笔者认为，虽然法院向人大负责并汇报工作符合我国宪法及其相关组织法的规定，但从国家责任制的角度来看，将会导致责任主体归属不明；从诉讼制度的基本法理上来看，法院向人大汇报工作与审判权的本质相背离，必将进一步加剧审判权的行政化。
一、人大否决法院工作报告难以确定审判责任主体
在沈阳中院的工作报告遭否决之前，我国宪政实践中尚未出现法院工作报告遭否决的先例，因此，在立法者的眼中，似乎人大通过法院的工作报告是天经地义的事情；同时，学者们也忽略了一个基本的宪政问题：假如法院的工作报告遭人大否决，应该由谁来承担责任？笔者认为，如果按照宪法学和诉讼法学现有的基本理论，这显然是一个无法解决的难题。
根据宪法学的基本理论，国家机关及其工作人员在行使职权、履行职务时，均应对其后果负责。（注：许崇德主编：《中国宪法》（修订本），中国人民大学出版社1996年版，第187页。）在现代民主国家，由民意机构产生的机关（主要是行政机关，因为在当今世界绝大多数国家，法院都不是民意机构的产物，但在我国却是例外），如果在工作中出现失误，应该对民意机构承担政治责任。这些行政机关工作失误与否，只能以公意作为衡量的标准。按照我国台湾地区学者拜萨武的话说就是：“在民主制度下以公意为衡量标准，公意认为是就是，公意认为非就非，而表示公意的，直接为人民，间接为议会，所以政府对人民或议会负政治责任。”（注：萨孟武：《政治学》，三民书局1986年版，第160页。）对于行政机关而言，承担政治责任的形式为首长负责制，即行政首长对重大事务及日常行政事务享有最后决定权，并由行政首长独立承担责任。（注：关保英：《行政法的价值定位——效益、秩序及其和谐》，中国政法大学出版社1998年版，第140页。）这是因为行政权的运作是以效率为优先价值，要求上令下从，为了保证行政权的高效运作，行政首长在作决策之前虽然应进行民主讨论，但却可不按照少数服从多数的民主集中制原则决断。因此，根据责、权相一致原则，行政首长理应对决策失误承担个人责任。但审判责任与行政责任的主体归属上应有天壤之别：
首先，从理论上讲，审判责任应该实行法官个人负责制。因为司法权是以公正为优先价值，强调的是审判主体的个人独立。按照贺卫方先生的话说就是：“与行政机关或者军队的情况不同，法官的活动带有浓重的个人化色彩。”（注：贺卫方著：《司法的理念与制度》，中国政法大学出版社1998年版，第122页。）关于审判独立的意义，姑且不论洛克、孟德斯鸠以及杰弗逊等资产阶级思想家的精辟论断，笔者只援引马克思的一段话语：“法官除了法律就没有别的上司。法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据他对法律的诚挚理解来解释法律。”（注：《马克思恩格斯全集》第1卷，第76页。）从审判独立的含义中可以看出，法院院长不应该享有任何干涉合议庭独立审判的权力，因此，根据责、权相一致原则，如果某个法院的所作的判决中出现冤假错案，只能由该案的承办法官承担责任，而不能归责于本院的院长。当然，从本质上而言，法官对自己的审判行为负责也是审判独立的应有之义：“因为法官独立才能使现代诉讼中帮助法官作出正确裁决的一整套制度真正发挥作用，也才能贯彻司法责任制度。”（注：龙宗智著：《相对合理主义》，中国政法大学出版社1999年4月第1版，第173页。）
其次，从我国现行的立法规定以及审判实践来看，承担司法责任的主体也应是具体承办案件的法官。《人民法院组织法》第10条规定：“人民法院审理案件，实行合议制。……简单的民事案件、轻微的刑事案件和法律另有规定的案件，可以由审判员一人独任审判。”我国的三大诉讼法也有相似的规定：除一些简单轻微的案件外，法院大部分的案件由合议庭审理，合议庭开庭审理并评议后，应作出判决。对于疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出裁判的，由合议庭提请院长提交审判委员会讨论决定。因此从立法的规定上来看，真正对案件行使审判权的是合议庭或独任法官，而不是法院院长；同时，如果考察行政机关和法院的工作实践，我们也可窥见行政权与司法权的不同：行政机关对外发布的文件通常须列出行政首长的名字（与首长负责制相对应）和行政机关的名称；法院制作的判决书、裁定书除盖有法院的印章外，须详细列明审判员与书记员的名单，同时，《刑事诉讼法》第148条规定：“合议庭进行评议的时候如果意见分歧，应当按多数人的意见作出决定，但是少数人的意见应当写入笔录。评议笔录由合议庭的组成人员签名。”我国《民事诉讼法》第43条也有类似规定。这是因为法院的判决大多是由合议庭作出的，如果出现冤假错案或者法官故意枉法裁判，根据责、权相一致原则，承担责任的只能是同意此判决的法官，而不能追究评议时对判决持异议的少数法官的责任。
也许有人会反驳，我国实行的是法院的整体独立，而不是法官的个体独立。因此，在法院，应由审判委员会这一集体决策机构承担审判责任。在笔者看来，上述说法是欠妥的。
诚然，我国的宪法和法院组织法都规定，在我国实行的是法院的整体独立，而不是个体独立。但应看到，法院的整体独立与法官的个体独立并不是非此即彼的断然两分，而是相辅相成的。正如近年来有些学者所指出的：“法院独立审判与法官独立审判并不是审判独立原则的两种对立形式，而是这一原则的两个不同发展：法院独立审判是这一原则的初级阶段，法官独立审判是这一原则的高级阶段。”（注：周士敏：“论审判独立原则在我国的适用问题”，载《研究生法学》1992年第3期。）法官的个人独立是审判程序公正的最基本要求，法院整体独立的最终目的还是为了保障裁判者的个人独立。我国的现行立法对审判委员会讨论案件的范围作了严格限制：法院组织法以及三大诉讼法都明确规定，只有重大、复杂、疑难的案件才提交审判委员会讨论决定；同时，从我国八十年代末即开始推行的庭审改革来看，各级法院中合议庭审判案件的范围及其权限也正在日益扩大。对此，从现有的调查数据中也可以得到印证：深圳中院近年来进入审判委员会讨论的案件只占总数的2%；烟台中院审判委员会讨论的案件占整个刑事案件的5%左右；1997年度上海市奉贤县法院进入审判委员会讨论的案件共31件，是这一年该法院审理的刑事案件的8.2%；（注：陈卫东主编：《刑事诉讼法实施问题调研报告》，中国方正出版社2001年5月第1版，第153页。）苏力先生对基层法院审判委员会讨论案件范围的调查结果是：民事案件基层法院中大约5-7%的由审判委员会讨论；刑事案件，每年大约有10-15%左右，约20起案件进入审判委员会讨论。（注：朱苏力：“基层法院审判委员会制度的考察及思考”，载《北大法律评论》第1卷第2辑，法律出版社1999年5月版，第328-329页。）
因此，无论是从我国现行立法规定还是审判实践来看，可以说，绝大部分案件都是合议庭的法官根据自己对案件事实的认定和法律的理解进行审判的。既然绝大多数的案件都是合议庭独立作出的判决，那么，如果出现冤假错案，承担审判责任的只能是庭审法官，而不能归责于审委会；甚至，即使是审判委员会讨论的案件中出现了冤假错案，也不能归责于审判委员会的全体成员。因为审判委员会讨论案件是严格按照少数服从多数的民主集中制原则进行的，故只能追究多数审委会成员的责任，而不能追究对判决持异议的个别审委会成员。同时，苏力先生的调查结果显示，在我国的审判实践中，如果审委会讨论的案件出现了冤假错案，也是由同意此判决的多数审委会成员承担责任。当然在全国各地的法院中，负责的具体方式并不相同。在某县法院，据称每个办了“错案”的委员都会被扣50块奖金，并算办了一个“错案”。（注：朱苏力：“基层法院审判委员会制度的考察及思考”，载《北大法律评论》第1卷第2辑，法律出版社1999年5月版，第330页。）
但是，现在沈阳市人大否决了沈阳中院的工作报告，这实际上意味着沈阳市人大对整个中院的审判工作不满，它并不是也不可能是明确针对具体的法官个人。因此，应该对此承担责任的就只能是沈阳中院的正副院长们，而决不可能是沈阳中院的某个具体法官。
事实上，此次沈阳中院、青海省共和县法院以及陕西省澄县法院的工作报告相继遭到否决，无论是普通的民众、个别法学家以及官方的态度，无不认为应该由法院的院长承担辞职责任。例如，针对沈阳中院的工作报告被否决，一些社会民众以及人大代表认为，“法院院长应该承担政治责任和道义责任。……‘人大不通过，代表不满意’就可以成为罢免的理由”；（注：《中国青年报》，2001年2月16日第2版。）“沈阳大学法学教授尹良培认为，有关法律还应该设置‘法律责任’，比如法院工作报告被代表否决，就应同时提交法院院长罢免案交大会表决，根据表决结果作进一步决定。……同时，尹教授还认为，我国应建立弹劾制度，因为，这是一种比罢免更重的先进的法律机制。”（注：http:/www.xaonline.com/news/gnxw/20010811/24059.htm.）2001年11月6日，最高人民法院颁行的《地方各级人民法院及专门人民法院院长、副院长引咎辞职规定（试行）》（以下简称《规定》）指出：地方各级人民法院及专门人民法院发生严重枉法裁判案件，致使国家利益、公共利益和人民群众生命财产遭受重大损失或恶劣影响的，在其直接管辖范围内的法院院长、副院长应当引咎辞职。同时，在其直接管辖范围内的法院发生其它重大违纪违法案件隐瞒不报或拒不查处，造成严重后果或恶劣影响的，或者有不宜继续担任院长、副院长职务的其他情形，院长、副院长也应当引咎辞职。无疑，《规定》的推行实质上是将法院的正副院长完全等同于行政机关的首长，由他们承担本院所有法官的枉法裁判责任。因此，《规定》将会进一步加剧审判权的行政化。（注：张泽涛：“最高院‘法官枉法、院长辞职’的规定违宪”，载《法学》2001年第12期。）
同时，笔者在此作这样一个假设，如果最高人民法院的工作报告遭全国人大否决，这实质上意味着人大代表对全国法院的审判现状不满，因为，全国人大代表来自全国各个地域、各个行业、各个部门，他们对法院的总体印象大多是从本区域、本行业以及本部门的情况中所得知的，而不是仅仅针对最高人民法院的审判活动。但是，如果要确定审判责任主体，承担此责任的只能是最高人民法院的正、副院长，而不可能是全国各级法院中具体办案的法官。但是，上级法院与下级法院之间仅仅只是审级上的差别，而不是领导与被领导的关系，最高人民法院的正副院长并不能直接干涉下级法院法官的独立审判，更不能直接参与下级法院的审理活动，但是，却要由他们来承担全国法院系统中法官枉法裁判的责任，无疑有悖情、理、法。
由上可知，只要规定法院向人大汇报工作，那么，必然会产生一个无法解决的悖论：因为，一旦法院的工作报告被人大否决，承担审判责任的主体只能是法院的正、副院长。但是，如果根据诉讼制度的基本法理、我国现行立法的规定以及审判实践，承担审判责任的主体却只能是具体办案的法官。
二、法院向人大汇报工作与司法权的行政化
上文已经论述，司法权切忌按照行政权的模式进行运作。但是，如果规定法院必须向人大汇报工作，一旦法院的工作报告被人大否决，承担审判责任的主体只能是同级甚至是上级法院的正、副院长，这样的归责方式必然导致审判权的行政化。其理由如下：
首先，从法院内部的组织形态来看，如果由正、副院长对本院所有法官的审判活动承担责任，实质是在法院推行首长负责制，院长成为本院权、责的最终承受者，这样，本院的所有庭审活动将会流于形式，合议庭和独任庭只能“审者不判”，而院长则可以“判者不审”。首长负责制的主要特征就是行政首长进行决策时，可以不遵循少数服从多数的民主集中制原则，只按照自己个人的意图决断，并对决策的后果承担责任。于是，一些希望干涉合议庭或者独任庭独立审判权的法院院长，就可以较为随意且又名正言顺地改变合议庭的判决，从而使得法庭的审判活动走过场；而一些希望还权于合议庭或独任庭的法院院长，为了使本院的工作报告在人大会上顺利通过，以免自己被罢免或被弹劾，不得不对本院审理的任何一起案件都事必躬亲地进行查证核实，以避免可能出现的枉法裁判现象。这样的后果是，合议庭或独任庭对自己审理的案件就只能是“审者不判”，由法院院长来最终定夺；而法院院长则“判者不审”，可以重新对合议庭或独任庭所认定的证据以及评议予以审查，按照自己对案件性质的理解无所顾忌地改变合议庭或独任庭的判决。关于“审者不判”、“判者不审”的危害，学者以及司法实践部门的同志早已进行过比较中肯甚至是尖锐的批判，笔者对此不再赘述。同时，首长负责制还有可能将审委会的权力虚置，使审委会这一按照民主集中制进行决策的结构异化为院长个人的“一言堂”。根据我国的法院组织法及三大诉讼法的规定，各级人民法院设立审委会作为法院内部对审判工作进行集体领导的组织，审委会在讨论案件时严格遵循少数服从多数的民主集中制原则。法院院长虽然主持审委会会议，但他的表决意见同其他审委会成员的意见是等值的，并不享有任何超越于其他审委会成员的权力。但是，如果在法院推行首长负责制，法院院长就当然享有对本院的任何判决、裁定进行最终决断的权力。由此推导出的逻辑结论是，审委会在讨论案件时，只能严格按照法院院长的意图进行表决；否则，根据责、权相一致原则，法院院长就理所当然地可以否决审委会按照少数服从多数的民主集中制原则所形成的决议。这样，审委会这一集体领导的机构必将异化为法院院长个人的“一言堂”，从而架空审委会这一集体决策机构。
其次，从法院系统的纵向结构来看，与上下级行政机关的隶属关系不同，不同级别的法院之间是监督与被监督的关系，如果要求上级法院院长必须对下级法院的审判活动承担责任，那么，这实质上是按照行政机关的模式来设置审判机关。因为，上下级行政机关之间是领导与被领导的关系，下级行政机关在处理行政事务或实施行政行为时，应当按照上级行政机关的命令和指示进行，不得违反。上级行政机关可以在下级行政机关处理行政事务的过程中不断发出行政命令和指示，下级行政机关也要根据处理行政事务的需要不断将处理过程中发生的情况及其结果及时汇报、请示上级行政机关；但法院系统的上下级之间只是监督与被监督的关系，这意味着上级法院不能干涉下级法院的独立审判权，上级法院如果认为下级法院存在裁判不公的现象，并不能直接予以变更，只能通过上诉程序或审判监督程序来改判。否则既违背了程序公正的基本要求，也将当事人的上诉权剥夺殆尽。
上下级法院之间的关系不能按照行政模式设置的观念，已为我国的宪法和相关组织法所确认。例如，宪法第132条规定：“最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。”而同法第127条涉及法院的规定则是“最高人民法院监督地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作，上级人民法院监督下级人民法院的审判工作。”《中华人民共和国人民检察院组织法》第10条、《中华人民共和国人民法院组织法》第17、30条也作了类似规定。因此，可以说，上级法院的院长既不应该干涉下级法院的审判权，也不应该对下级法院的审判活动承担任何责任。
但是，笔者在上文中已经论述，如果最高人民法院院长的工作报告被否决，这就意味着人大代表对全国法院系统的整体不满意，此时，能且也只能由院长承担责任，这样的后果必然会导致上下级法院之间按照行政权的模式进行运作，使上级法院异化成下级法院的领导机关。因为，最高人民法院院长为了保证工作报告能够在全国人民代表大会上顺利通过，以免自己承担“政治责任和道义责任”，不得不强化对全国法院系统的管理，并要求所有法官按照自己的意图审理案件，以此来迎合人大代表。
多年来的审判实践表明，我国法院的上下级之间一直是按照行政权的模式进行运作的。例如实践中下级法院遇到疑难案件时，常会携卷向上级法院汇报，并请示判决结果；上级法院针对一些重大案件，也常命令下级法院如何判决；一些下级法院在审理某些案件时甚至直接请示最高人民法院，根据后者的批复或复函直接作出具有拘束力的判决。近年来，学者对上下级法院之间的行政化管理模式进行了批判。同时，这种行政化模式也引起了官方重视，最高人民法院院长肖扬也似有革除这种弊端的决心，故其主张：“要改变过去一些地方在判决前层层请示的做法，一般对案件事实、证据的认定和适用法律问题不应当请示，防止开庭审理走过场，剥夺上诉人的上诉权利。”（注：肖扬：“人民法院开展集中教育整顿情况的汇报”，载1999年2月1日《人民日报》。）但如要求法院须向人大汇报工作，上级法院为保证自己的工作报告能在同级人代会上顺利通过，就不得不主动干涉下级法院的审判活动，案件请示制度也就无从谈起。
再次，司法权与行政权相比，更少地方化色彩，但是，如果要求法院必须向人大汇报工作，则可能导致司法权的地方化。纯粹法学派的首创人凯尔森认为，中央和地方之间的分权原则上只限于行政，由地方选举机关选举的行政首长只能是代表地方利益行使管理职能，而法院则不能带有地方性。因为“法院被认为是国家的法院，而不是自治省的法院。这意味着司法已不再有相当于行政分权类型那样的分权了。只有立法和行政，而不是司法，才具有自治性质；只有立法和行政才在中央的和地方的法律共同体之间加以区分。”（注：（奥）凯尔森著：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第348页。）
在我国，各级法院在审理案件时，只能严格按照国家宪法和法律规定来进行，而不能成为地方利益的代表。虽然，在极个别的情况下，也可以参照适用一些地方性的法规和规章。但是，我们必须看到，这些地方性的法规和规章生效的前提条件是不得与国家的宪法和法律有任何抵触之处。
各级地方人大是地方的民意机关，是地方利益的代表。同时，这些人大代表往往并不是专门的法律家，他们对案件的理解往往是从情理或者地方利益的角度来考虑的。如果规定法院必须向人大汇报工作，地方各级法院为了让人大代表满意，在审理涉及地方利益的案件时，就不得不采取地方保护主义，而置国家的法律于不顾。这显然与法治国家的基本要求相违背。
事实上，在审判实践中，一些地方法院为了保证工作报告能够在同级人代会顺利通过，不得不刻意同人大代表搞好关系。如有些地方法院遴选的陪审员大多是退休的人大代表，通过这种非程序性的方式保持与人大的良好关系；有些地方法院在对案件作出判决之前向人大代表汇报，并请求指示；有些地方法院甚至主动要求地方人大代表充任监视员，出席法院的审判活动。这些举措都容易导致司法权的地方化。
总之，审判权的行政化是我国司法制度的积弊，是导致我国司法不独立和审判不公的首要原因。但是，如果规定法院必须向人大汇报工作，实质上就是默认司法权必须按照行政权的模式进行运作，审判实践中司法行政化的现象就无法革除。
三、结论
笔者认为，我国宪法及相关组织法规定法院必须向人大汇报工作的做法，其理论基础与立法渊源是存在历史局限性的；实践中，必然导致责任主体归属不明；从诉讼制度的基本法理来看，将会进一步加剧审判权的行政化。因此法院向人大汇报工作的做法应逐渐予以废止。
当然，法院是否应该向人大汇报工作，实质上涉及的是国家整个宪政体制应该如何设置法院与民意机构的关系问题。笔者不赞成法院向人大汇报工作，并不是意味着法院的审判活动可以完全脱离民意机构的监督，而是希望这种人大对法院的监督必须程序化、法治化，不能违背诉讼制度的基本法理和审判独立的基本要求。在笔者看来，法院在审判案件过程中严格按照人大制定的程序法和实体法的规定进行审理和判决，就是法院对人大负责的最好方式，如果出现个别的办案法官枉法裁判，人大应该会同法律专业人员，通过正当的程序行使弹劾权或者罢免权，并追究其相应的行政责任、民事责任或者刑事责任。