摘要：就我国现有土地利用规划编制而言，村级土地利用规划编制依旧处于试点阶段，而现有的土地利用规划编制体系已经不能满足中国的发展需求，我国农村土地利用中出现的诸如土地利用不够集约、空间布局混乱、用地结构较为失衡、违法违规用地普遍等典型矛盾也到了必须正视、必须寻求改变的时候。如何改革农村土地实现土地资源优化，治理土地乱占现象，改变土地低效使用现状，成为当前亟待解决的中心问题。
关键词：必要性；存在问题；规划建议
一、编制村级土地利用规划的必要性
近年来，中国村域产业结构的不断调整、新农村建设步伐的加快，给农村土地的利用和管理带来了新的压力和挑战。尽管当前涉及村集体的规划有很多，但是都未能从根本上解决农村土地问题。例如，乡（镇）土地利用总体规划在表达内容上微观不足，地域性、针对性不强，不能充分体现村集体的区位、资源、地域特色；村庄布点规划没有从基层村民的实际情况去考虑搬迁意愿的问题，因此造成了规划实施难度非常大；美好乡村建设规划只注重新增建设用地，忽略土地整治，造成了建设用地的盲目增加，与节约集约用地原则背道而驰。因此，探索新型解决农村土地问题的方式迫在眉睫。
村级土地利用规划作为当前各种村级规划的统筹，作为乡（镇）土地利用总体规划的细化和落实，不但能够很好地解决项目重复建设、基本农田保护落实到地块等问题，还能够突出地方资源、区位与地域特色，保护生态环境，统筹安排土地资源的开发、利用和保护，为村域经济健康发展，土地资源集约、高效利用创造最为有利的条件。因此，编制村级土地利用规划是解决农村土地问题的最佳途径，是必要的。
二、目前土地利用规划编制存在的问题
1.规划定位。在实地调查中，我国土地利用缺乏监管、盲目利用现象严重。例如土地粗放利用造成的高质量农田得不到有效保护、非农业建设用地乱占滥用、缺少必要的基础设施等现象，在村这一层级体现得尤为明显，因此，亟需进行村一级的土地利用规划编制来引导微观层面的土地管理。然而，从实际调研结果来看，旧有的土地规划编制越来越不能满足我国对于现今土地利用的细致要求，具体体现在无法对农村的山、水、田、林、湖等地貌进行细化分析，也难以实现对基本保护农田、自然保留地、保护区等生态空间进行切实的定位和保护，难以实现土地精细化管理的要求。因此采用1：2000的比例尺进行村级土地利用规划正是从最基本的角度着手，依据各村实际情况，结合村庄自身特色和村域发展定位，适时调整土地利用结构。显然，由村一级进行土地结构优化，是最直接有效提升我国土地现代化治理水平的方法。
2.差异性管理。在我国，过于偏重于城镇建设而抢占农村建设资源现象普遍存在。在土地利用规划修编中将新增指标优先供给城市工程建设，在限制农村建设用地规模的同时，却将耕地和基本农田保护指标都落在农村。久而久之，部分地区基本保护农田保护率甚至达到农村土地总量的六成。城乡建设差异出现较大断层是我国的基本现状，这种不尽合理的规划布局，极大地制约了农村的发展。另一方面，由于自上而下的土地规划落实方式具有明显的行政色彩，因此在具体落实的时候，往往会因为缺少必要的沟通协调，造成下级对上级规划目的的曲解以及各下级部门互相间的标准不统一、用地性质冲突矛盾等实际问题，极易出现管理范围模糊，难以有效实现对土地资源科学调控。
三、村级土地利用规划的重点内容
1.调查分析人口及用地规模、当地农村经济社会状况、农民生产生活方式、土地利用现状和各业各类用地需求。
2.根据经济社会发展要求和要解决的土地利用问题，与乡（镇）土地利用总体规划相衔接，提出耕地保有量及基本农田保护面积、农村宅基地用地规模、居民点建设占用耕地数量、旧居民点的改造数量、土地综合整治、土地生态环境保护等的目标和总体要求。
3.按照功能分区的要求，在现状分析结论的基础上，在与乡（镇）土地利用总体规划、村镇建设、基础设施布局、产业发展和生态环境保护等相关规划相协调的基础上，合理确定土地利用分区：（1）基本农田保护区；（2）建设用地区：用地引导区、限制区、控制区；（3）特色保护区；（4）开发复垦整理区。
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4.落实耕地保有量及基本农田保护面积，切实加强耕地及基本农田的保护。
5.确定居民点用地规模和布局，制订村域建设用地详细规划。
6.加大对特色保护区的保护。
7.科学、合理组织土地开发、复垦项目。
8.整合各项涉地涉农资金，提出资金供给平衡方案。九是制定实施规划的措施。
三、规划建议
1.提高村民对村级土地利用规划的参与度
在实际土地利用规划编制中，结合村庄地缘、人缘等实际情况进行更合理的规划布局，因地制宜很有必要。遵循土地规划服从于土地现状的原则，而非强行规划以适应行政要求。这就需要在进行土地规划的各个环节中，领导者与基层村民保持及时的沟通和交流。一方面让村民意识到规划的每一步目标是什么，提高农民在土地规划中的参与度，使村民不再一味的等待，而是要做土地利用规划建设的积极参与者；另一方面，及时征求村民的意见和建议，有利于更具有针对性地对土地规划的修编制定进行必要的调整，同时也有利于阶段性的解决人地、人人矛盾，避免其集中爆发，影响规划进程。
2.实现土地精准化布局，提高资源利用率
村庄实际走访中发现，很多村庄一方面用地极为紧张，村中人地矛盾突出，面临无地可划的窘境；另一方面却有大片无任何经济收益的土地闲置，一些地块象征性地简单种植一些诸如高粱、芝麻等作物自用。究其原因可总结为：一方面受限于地缘环境，种植收益低，村民不知如何利用；另一方面受限于人缘、制度等原因，归属权混乱。因此，如何统筹规划土地的利用方式、切实的改变土地低效利用现状，做到“地尽其力，地优其用”是村级土地利用规划编制的重点。
3.发展高产优质高效农业，争取在有限的土地上争取更高的效益
（1）科技改变农业。因地制宜，种植适宜的优良作物，研究改善养殖业优良品种。因勢制导，大力发展农产品的加工业，积极发展并推广农用高新技术，切实提高农作物质量。
（2）鼓励扶持农业企业。一方面应因地制宜，发挥当地资源优势，开展诸如粮食加工业、生猪屠宰加工业等资源型加工企业。另一方面围绕农民，开创农民企业合作新形式。由政府牵头，把农民组织起来形成“企业+农户”，“企业+村庄”等新型经营模式，形成二者利益共同体，将农民从单一的土地生产中解放出来，提高经济收益。
4.大力发挥政府的宏观调控功能
（1）要根据土地管理法的相关法律法规，合理利用土地、保护耕地，建立起系统的完善宏观调控机制。注重与各部门之间相互协调，制定完备的总体规划方略。
（2）要加大惩治力度，对违法违规的超标用地、一户多宅、侵占耕地、占优补劣现象视情况一查到底，严肃处理，并进行公示。同时加大巡查监管力度，及时查禁违法违规项目。
（3）当地政府应配合有关国土资源部门切实调整土地的利用结构，保障土地高效配给。注重土地的复垦改造调整监管，研究确定一定程度的休耕制度，改善土地肥力，进一步改善农业的生产环境。
结语：总之，村级土地规划的编制工作一旦广泛开展，会带来很多问题。如何扬长避短，合理解决这些问题，将成为村级土地利用规划编制工作开展前的一项必不可少的前提工作。
参考文献：
[1]钱紫华,易峥,王芳.城乡统筹理念下的城乡规划编制改革——实践探索与改革展望[J].城市规划,2015,39(01)
[2]苏涵,陈皓.“多规合一”的本质及其编制要点探析[J].规划师,2015,31(02)
[3]贺丽洁.小城镇都市农业规划编制初探[J]. 国际城市规划,2015,30(03)
论文作者:李波
论文发表刊物:《防护工程》2018年第29期
论文发表时间:2018/12/27
标签：土地利用论文; 土地论文; 村级论文; 规划编制论文; 耕地论文; 村民论文; 农村论文; 《防护工程》2018年第29期论文;