经济全球化与当代产业政策的转型——兼论中国产业政策的转型取向，本文主要内容关键词为：产业政策论文,取向论文,中国论文,经济全球化论文,当代论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，经济全球化的进程明显加快，极大地改变了世界经济格局和各国产
业发展的环境。相应地，经济全球化对各国的产业政策也产生了重大影响。这种影响的突出
表现是促使当代产业政策转型，由原来视野仅局限于一国产业范围的传统产业政策，转型为从
全球视角出发的国际协调型产业政策。
一、经济全球化进程中当代产业政策的转型
（一）基于单一国家视角的产业政策
1.产业政策的含义
迄今为止，对产业政策尚无统一的定义，比较有代表性的观点主要来自日本的一些著名学者的论述。小宫隆太郎认为，产业政策是政府为改变产业间的资源分配和各种产业中私营企业的某种经营活动而采取的政策（注：[日]小宫隆太郎编：《日本的产业政策》，东京大学出版社1984年版，第3页。）。伊藤元重等人则认为，产业政策是由于竞争性市场存在的缺陷（即市场的失灵），当自由竞争导致资源分配和收入分配出现问题时，为提高本国经济福利水平而实施的政策（注：[日]伊藤元重等编：《产业政策的经济分析》第1章，东京大学出版社1988年版，第8页。）。因此，产业政策是一国政府为实现某种经济社会目标，从供给角度对产业活动实施经济干预的政策和措施的总和。它一般是以一国全产业为对象，其实质是政府对产业活动的一种干预，即政府通过对全产业推行一系列的政策、措施干预资源在产业间和产业内的配置，并使资源配置方向不同于市场机制引导下的配置方向，其一般功能是弥补“市场失灵”或“市场缺陷”。
2.传统产业政策的基本特征
产业政策制定及其实践有明显的区别，但从总体而言，20世纪80、90年代以前，即在此次经济全球化浪潮出现之前，以往传统产业政策或产业政策因素呈现出的基本特征是：（1）以一国范围的产业为对象，弥补本国市场自发调节的不足或缺陷。以往各国的产业政策一般以本国产业为对象，解决国内市场经济中资源在部门间和部门内配置出现的问题，着重保护本国消费者和生产者的利益。传统产业政策的这一根本特征是与政府传统的宏观调控理念有关的。按照传统理念，政府干预经济主要是为了弥补国内市场机制自发调节的缺陷。相应地，政府在引导产业结构合理化和协调产业内垄断与竞争关系而实施产业政策时，其视野主要局限于本国市场范围。政府实施产业政策的目标是实现一国内资源在部门间和部门内的最佳配置。（2）一国国际经济政策中包含的产业政策因素。产业国际化与产业全球化是产业全球发展的两个不同阶段。产业全球化的早期发展是产业国际化，即产业国际化倾向早已在经济全球化浪潮出现之前就存在。对此，在政策上的反映是在一国的国际经济政策中包含着产业政策因素，即一国的国际经济政策中对本国产业发展有直接影响的政策措施。例如，对存在马歇尔外部性的幼稚产业实行的直接补贴措施以降低该产业的平均成本，当成为对外经济政策加以利用时，就成为一国国际经济政策中的产业政策因素。尽管早已存在这种一国国际经济政策中的产业政策因素，或又称为从传统方面来理解的个别国家的“国际产业政策”，但它是以国界为空间边际，仍立足于单一国家视角，而不是超越国界，从全球视角出发制定的产业政策。
（二）基于全球视角的产业政策
20世纪90年代以来，随着经济全球化的进程显著加快，国际资本直接投资日趋活跃，使整个世界经济的竞争与分工格局发生了根本性的变化。为了赢得国际竞争中的主动权，获取最大的国家战略利益，西方发达市场经济国家已立足全球视角来重新审视产业政策目标和政策体系，力求从全球范围来解决资源在部门间和部门内配置的效率问题。正是在这样一个新的时代背景下，当代产业政策出现了转型，由以往的传统产业政策转型为国际协调型产业政策。
1.国际协调型产业政策及其总体特征
在经济全球化浪潮推动下，直接导致了一国产业政策对内作用弱化、对外作用强化的质变，使产业政策以国际产业政策方式实施，其核心在于协调。由于在可以预见的未来，不可能出现全球统一的国际产业政策，因而将转型后的产业政策称其为国际协调型产业政策。
与以往传统产业政策相比，这种新的国际协调型产业政策至少有三个显著的特征：（1）政策制定和实施的主体出现二元化。或是仍由一国独立制定，并以一国产业为主要对象；或是由国际区域内若干国家经过协调共同制定，以域内各国产业为共同对象（如欧盟产业政策）。但无论哪一种情况，其政策制定基础和政策实施效果的地域空间范围，已超出本国地理边界，外延扩大到与本国产业发展密切相关的国际区域或周边国家。因为政策制定和实施不仅仅要考虑对本国产业调整及预期，还必须顾及国外（尤其是与本国经济联系密切的周边国家）政府可能做出的反应及调整对本国产业运行和政策实施效果的反向影响。因此，近年来，在全球各区域中各国政府都在进行程度不同的政策协调，以求域内各国产业间的相互协调发展。（2）作为全球化时代的一种必然选择，转型后产业政策的目标是，以增强企业的国际竞争力为出发点，使本国产业和企业在全球竞争中处于强势地位，占领全球产业分工中的有利位置和产业链中的高端环节，成为全球竞争中的一流经济强国，谋求最大的国家战略利益。（3）在政策手段和政策工具的选择上，一般采用法律性手段、诱导性手段等，从横向上为各类企业和产业创造一种公平竞争的政策环境，成为一种“竞争型”产业政策，从而改变过去传统产业政策通常从纵向上采用行政性或其他手段，以单一的产业扶持为主的“倾斜型”产业政策状况。
2.国际协调型产业政策的基本内容
新的国际协调型产业政策（以下简称新产业政策）不仅在政策目标、政策手段和政策对象涉及的地理边界上与传统产业政策不同，而且在政策体系或基本内容上也发生了重大变化。由于政策内容涉及面较广，本文仅择其主要方面。
第一，国家战略性产业技术政策在新产业政策中处于核心地位。为了使本国产业和企业具有持续的国际竞争力，战略性产业技术政策已被置于新产业政策中最重要的核心地位。这种产业技术政策主要围绕掌握核心技术为轴心而展开，作为政府产业政策的一项核心内容，通常体现在三个方面：一是加强在人力资本投资方面的措施，包括制定吸引全球人才和有效使用各种科技人才的政策；二是政府采用产业发展基金或企业技术创新基金等形式及相关政策措施，大幅度提高对前沿性、战略性、原创性尖端技术领域的研究和开发投资，即对物质资本的投资重心已向高技术领域及产业倾斜；三是政府在促进本国与世界各国科技人员、科研机构及设备、资料等基础设施的流动与信息共享中提供政策支持与协调，以促进研发活动的国际化和鼓励在本国设立国际性研发机构。
第二，产业技术标准竞争及其国际协调。产业技术标准是产业全球化竞争中的游戏规则之一。在全球不完全竞争的市场结构条件下，某国企业或企业群体在控制了某产业的技术标准后，就能在很大程度上掌握该产业的节奏和发展方向，使竞争对手处于动态的劣势之中。从国家战略利益角度来看，产业标准是一个国家的主权在经济领域中的延伸，因此，产业技术标准制定与国际协调已成为新产业政策中的一项重要内容。目前，发达国家除了通过政策引导、扶持相关产业内领先企业间制定技术标准和实施知识产权战略并促其成为国家标准外，又通过与外国政府、企业协调，采用“研究开发合作体”或“战略联盟”等方式，促其成为产业国际技术标准。新兴工业化国家和地区则在产业技术引进过程中，由政府采取各种干预手段，使技术引进具有一定的系统性，并符合国际技术标准演进的方向。
第三，产业环境标准制定及其国际协调。随着对当代产业发展中环境保护要求的不断提高和污染者付费原则（PPP）被广泛认可，已将环境成本内部化在产品价格之中，而环境标准是影响环境成本的重要因素，不同的环境标准会影响一国产品的国际竞争力。因此，很多国家已将产业环境标准制定纳入产业政策体系之中，成为“生态型产业政策”，环境政策也有越来越服务于产业政策的趋势。这主要体现在：（1）通过建立产品生产的环境管理体系等，用多种政策工具促使产业按“绿色化”要求进行改造。如，日本等国通过制定有关的法律法规，加大产业生态化发展的干预力度，以求建立“循环型经济”；（2）政府支持环境标准化制定和竞争，通过加强与有关国家的环保合作与协调，竭力使本国环境管理标准成为国际标准。作为典型实例，英国政府就成功地使本国的环境管理标准成为全球标准，即IS014000标准系列。
第四，产业预警机制与产业安全保护的前置化。在传统产业政策体系中包含着保护性产业政策内容，通常采用各种政策工具，保护本国弱势产业。为适应经济全球化和WTO基本规则的要求，这些政策工具的作用方式也随当代产业政策的转型而发生重大变化。这表现在当今很多国家通过建立产业预警机制和将产业安全保护工作前置化，来夺得在全球竞争中的先机。具体而言：（1）在国内建立进出口商品市场预警机制，监测国内外市场的销售、价格、数量等信息，运用技术壁垒、绿色壁垒等工具，建立不违反WTO规则的保护措施；（2）利用本国的驻外机构和跨国公司在国外建立政策预警机制，即政府产业政策的作用延伸到追踪外国的经贸政策，从而在第一时间把握有关国家的政策变动，以便迅速进行协调和制定对策，使产业安全保护措施前置化。
第五，放松反垄断法和反垄断法的国际合作。在当代产业政策转型中，其微观部分即产业组织政策的目标与内容也发生了重大变化，其中出现了各国政府不断放松反垄断法限制的趋势和反垄断法的国际合作。前者体现在政府主动推动企业购并，使全球范围内企业购并和各种形式的“市场合作”方兴未艾；后者则表现为国际范围内存在一种超越民族国家的竞争政策或反垄断法，即在某些国际区域一体化组织内或主要发达国家之间形成了统一的反垄断法或反垄断法的国际合作。例如，欧盟的反垄断法，美国与加拿大在1995年签署反垄断法合作协议等。作为产业组织政策重要内容的反垄断法方面的新变化，并不意味着已不再需要和停止反垄断法，而是表明经济全球化使企业竞争舞台向全球市场转移，反垄断法要完成调整当代国际竞争关系的任务，就必须随着竞争形态的变化而变化。
此外，新产业政策在基本内容上，还涉及到在跨国基础设施建设和保证能源安全的国际战略合作方面的政策协调，等等。
二、当代产业政策转型的内在动因分析
（一）作为政策的作用对象：当代产业发展出现了新趋向
产业政策的作用对象是全产业，是政策制定和实施的主体对客体产业活动的一种反映。因此，当代产业政策出现转型的内在动因之一，是由于在经济全球化进程中，当代产业发展出现了新趋向。这种新趋向主要表现为：
1.产业运行全球化。由于国际直接投资的迅猛发展，生产要素跨国界流动，形成了全球产业网和国际产业链。首先，产业结构在全球范围内演变、调整和升级。越来越多国家的产业结构运行呈二元化、跨国界变动。即既有国内部分，又有延伸到国外的部分。一国的产业结构体系已不纯粹是民族产业，因为接受外国直接投资及产业转移就意味着这部分将构成本国产业结构体系的一个新生部分，从而在全球范围形成你中有我，我中有你的复杂格局。其次，产业组织在全球范围内扩张和活动。伴随当代市场竞争格局的全球化，某一产业部门的市场结构和主要厂商间的市场竞争格局不再以一国或一个地区为限而早已跨越国界，行业的生产体系被越来越多的国外厂商所突破。因此，衡量全球化条件下某行业的市场集中度时，来自不同国家跨国公司的市场份额格局才是有实际经济意义的。
同时，与全球化浪潮并行不悖的区域化浪潮也在同步发展，使当代世界经济结构已呈现出“板块状”格局，在局部区域已形成国际区域经济体和民族国家经济体并存的二元结构。因而在产业运行上，虽然一国产业结构的变动不仅与域内周边国家的产业结构连为一体、互动演进，而且也和域外各国的产业结构相互波及、互动演化，但作为结构关联机制的国际投资与贸易等表现出明显的区域内部化趋向，往往使处在同一国际区域内的各国产业结构间存在着更为紧密的相互依存、互相连接的关系。因此，产业运行全球化，不仅体现在全球层面，而且在现实中更为直接地体现在国际区域层面上。
2.产业发展融合化。与经济全球浪潮相联系，以信息技术为核心的新技术革命，也以前所未有的力度冲击全球经济社会的发展。在这一进程中，由于高新技术的渗透融合，促使产业间的延伸融合和产业内部的重组融合，因而出现了产业发展融合化的新趋势。这种产业融合发展直接促进了产业创新，并在此基础上形成的新产业、新产品成为经济发展的新增长点。它不仅加快了产业结构升级的步伐，而且也使企业获得了更多的新商机和市场。
面对通过产业融合发展可以提高竞争力，适应市场新需求这一现实，在产业政策转型上也反映出来。即多数国家已不像以往那样将政策的着力点仅仅放在扶植、保护某一产业上，而是重视推动或塑造“改变影响竞争力条件”之类的外部环境上，以适应当代产业的高度分化和高度整合并存的趋向。
3.产业演进生态化。在经济全球化进程中，随着可持续发展战略在世界范围内的普遍实施，产业的生态化发展在发达国家渐成潮流。这一发展趋势不仅使三次产业向绿色化目标演进，而且与环境保护有机结合。而环境保护是超越国界，不是单独一个国家就能完全实现的。
因此，除了建立以市场为导向、企业为主体的产业生态化演进的实现机制外，在转型后的产业政策中也增加了这方面的重要内容，包括制定法律、法规，引导绿色需求和绿色消费，以及相关的国际协调等来加大干预力度，推进产业生态化的步伐。
（二）作为政策制定和实施的主体：政府的宏观调控理念出现了新变化
顺应经济全球化条件下出现的产业运行全球化、产业发展融合化和产业演进生态化等的客观趋势，使产业政策制定和实施的主体——政府在干预经济的理念方面发生了重大变化。这是当代产业政策出现转型的又一个重要原因。
在经济全球化条件下，要赢得国际竞争中的主动权，就必须突破传统的宏观调控理念，尤其是在制定产业政策时，其视野就不能仅限于本国的市场范围。因为产业运行的全球化等客观趋势，使各国在制定产业政策时不能不考虑其实施结果对世界经济的影响以及其他国家可能的反应，否则，其政策就有可能因缺乏国际协调而失去效果。之所以要进行政策的国际协调，是基于政策溢出效应的普通性而展开的。政策溢出效应是政策外部性的表现，只有通过协调来消除或部分消除政策外部性给各国产业经济带来的不利影响，才能实现互利和获得预期政策效果。因此，从广义上而言，产业政策的国际性协调是指“各国充分考虑产业活动的国际联系，有意以互利的方式调整各自产业政策的过程”。这一过程在协调范围上有较大的可伸缩性，既可以在全球层面，也可以在国际区域层面；既可以是少数国家之间的相互协调和监督，也可以是在众多国家之间的一系列协调。总之，只有在协调中才能取得预期政策效果。为此，当代西方发达国家的宏观调控理念发生了变化，已从全球视角出发，由过去主要弥补国内市场经济的局限性转而面向全球运用宏观调控政策干预经济，在全球范围内寻求资源的合理配置，在参与国际分工与国际竞争中展示本国产业的优势和竞争力，以实现国家的战略利益。
三、中国产业政策转型取向的理性思考
当今以发达市场经济国家为主出现的产业政策转型，一方面是传统产业政策的延伸，其核心功能仍然是弥补“市场缺陷”，所不同的是超越国界，从全球范围来审视和弥补“市场缺陷”；另一方面也是适应经济全球化时代对其传统产业政策进行调整的产物，实质上是在实施面向全球化和知识经济时代的产业政策。这一转型对调整我国产业政策，制定和实施与经济全球化时代相适应的，具有中国特色的新产业政策也有重要的启示。
（一）强化全球竞争意识，制定中国特色的国际协调型产业政策
在经济全球化时代，科学的产业政策制定，既要建立在对本国经济发展阶段科学分析的基础上，又要建立在对国际经济环境和世界产业发展主流走向分析的基础上。迈入21世纪，一方面中国经济发展整体上已进入工业化中期阶段，虽然还没完成工业化的任务，但在发达国家工业化后期迅速发展的电子信息技术等高新技术产业和金融、信息服务等现代第三产业已超前地在我国现阶段的经济中有了较大的发展；另一方面，中国已正式加入WTO，意味着将以更加积极开放的姿态和方式参与国际分工和国际竞争，全方位地加入经济全球化进程。中国产业发展也将以经济资源的全球配置为基点，成为全球国际分工体系的组成部分，中国企业将在国内外与各国企业展开全方位的竞争与合作。因此，作为后起发展中大国，中国不能没有产业政策。同时，调整我国产业政策使其转型也是我国产业发展到新阶段所产生的一种内在需求。此外，总结我国自1989年以来10余年间制定和实施产业政策获得的成功经验和存在的问题，从中国现阶段的国情出发，同时紧跟当代世界产业发展的主流，笔者认为，我国产业政策的转型取向应该是在强化全球竞争意识的前提下，制定中国特色的国际协调型产业政策。
这种中国特色的国际协调型产业政策，其总体特征应包括：（1）在政策目标上，以增强中国企业国际竞争力为出发点，使中国产业发展水平及其整体的国际竞争力逐步走在世界的前列，为最终成为一流经济强国确立坚实的产业基础；（2）在政策作用的机制上，必须以市场机制为基本形式，将产业政策的干预面集中在面向全球的“市场失效”的领域，以充分发挥企业主体的核心作用为基准，切实避免以往我国产业政策作用机制的偏差——政策实施的非市场性；（3）在政策功能和类型的选择上，应以“开放混合型”的产业政策为目标，既要有以加快战略性主导产业培育，力争迅速缩短同发达国家差距为重点的“倾斜型产业政策”，也要有为各类产业和企业创造公平竞争的政策环境，以增强市场活力为目标的“竞争型产业政策”，还要有以面向世界、在全球范围内寻求资源合理配置的“开放型产业政策”，切实解决以往我国产业政策的封闭性问题；（4）在政策制定基础和政策效果波及的空间范围内，以立足东亚面向全球为基本取向。因为从与我国产业发展和产业政策的关联度以及中国目前的综合国力和可以预见的未来对世界经济的影响力考虑，我国制定的国际协调型产业政策，其协调的空间边际应以东亚或亚太地区为主。（5）在政策实施的手段上，应由原来的行政干预为主，转向法律、财税、金融和信息等手段为主。注意消除手段间有时可能出现的互逆作用，为形成我国产业的持续国际竞争力创造更好的政策环境。
（二）中国特色国际协调型产业政策的主要内容
按照制定中国特色国际协调型产业政策的总体特征要求，涉及的基本内容是相当广泛的，并与国际贸易、国际投资政策和竞争政策的某些措施相关联（有些在实施时需要进行政策的战略搭配）。主要包括下列一些内容：
第一，突出国家产业技术政策的战略地位，集全国之力抢占科技战略高地。要在有限目标内，抢占一批领先于世界水平的科技创新制高点，特别是对经济发展有重大影响的一些关键技术领域和高新技术领域，加大对这些领域的产业政策支持力度。
第二，积极推进产业技术标准制定和国际协调。作为后起的发展中大国，一要采用一定的产业政策手段干预技术引进，使之符合国际技术标准演进的方向。二要利用产业标准来保护国内市场资源和民族产业。例如，中国电磁兼容认证中心开始在家电行业全面推行CCC认证，即国内没有通过3C认证的企业产品将不得出厂和销售，国外没有通过3C认证的产品将不得进入中国市场。这一与国际接轨的强制性产品认证，将有利于中国家电行业向产业国际标准化方向发展。三是政府要运用一定的政策工具，积极引导有关产业、企业制定符合国际先进的产业标准，并在力争使更多的具有我国自主知识产权的产业技术标准成为全球标准的协调中发挥重要作用。
第三，努力使产业环境标准成为产业政策中的重要内容并加强国际协调。目前，我国已经制定了世界上第一部清洁生产法律，需要进一步用多种政策手段，使环境管理体系覆盖产业的各个领域，以顺应全球化时代市场的环保发展趋势。另外，要加强与有关国家的环保合作、交流与协调，积极参与下一轮协调发达国家与发展中国家间环境标准差异和构建多边贸易环境规则的多边贸易谈判。就远期目标而言，应在协调中逐步力求使本国产业环境管理标准成为国际标准。
第四，完善产业损害预警机制，加快产业安全保护前置化的政策措施。面对中国加入WTO后的新形势，需要制定出既不违反WTO基本规则，又能适度保护我国产业安全的保护性产业政策。作为产业保护的一个重要政策手段，需要借鉴国际经验，进一步完善我国已启动的产业损害预警机制，特别是要积极探索加快我国产业安全保护前置化的措施。
第五，加快建立反倾销的制度体系，支持合法的经济性垄断，消除行政性垄断的措施。我国应迅速建立起反应灵敏的反倾销机制，形成有政府、中介组织和企业三方参与的反倾销体制。同时，要支持、鼓励企业间的竞争、兼并，以便在更高层次、更大规模和全球范围内参与垄断性竞争。此外，政府要加强反行政性垄断的立法，强化竞争机制，消除由于行政性垄断造成竞争不足、扼杀市场机制活力的问题。
第六，进一步完善产业投资环境和大力发展中国跨国公司的政策措施。政府一方面要进一步致力于按国际标准和国际惯例要求来改善产业投资环境，吸引国际资本、资源和人才；另一方面要研究大力发展中国跨国公司的战略措施，包括对公司核心技术开发的援助和公司在国际资本市场筹融资等方面的支持措施，充分利用这一参与国际分工的最有效方式，提高中国产业整体在全球竞争和国际分工中的地位。