审计如何破解政策落实结构性困境——基于三个支农政策项目资金审计案例的分析，本文主要内容关键词为：政策论文,支农论文,结构性论文,困境论文,案例论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2014年10月，《国务院关于加强审计工作的意见》要求发挥审计促进国家重大决策部署落实的保障作用，持续组织对国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况的跟踪审计，着力监督检查政策措施的具体部署、执行进度、实际效果等情况，促进政策落地生根和不断完善。当年12月，李克强总理在接见全国审计机关先进集体和先进工作者代表时，指出审计机关要当好重大政策落实的“督查员”，全力推动改革发展政策和重大项目落地。国务院的文件和李克强总理的重要指示，将审计发挥对国家重大政策落实保障功能提升为审计机关的首要职责。近年来，审计机关围绕中央支农政策项目资金管理和使用情况进行了审计，发现了我国政策落实过程中存在严重的结构性困境问题。这些问题具有典型性和代表性，折射出当前我国政策落实过程中的痼疾，需要认真研究其成因，进而调整审计工作思路，改进审计工作方式，解决问题，完善制度，以发挥审计工作促进国家治理现代化建设的重要作用。 一、问题的提出 农业政策是我国重要的公共政策之一。为促进国家农业政策实施，中央财政每年都向地方安排支农政策项目资金，用于支援农村生产、农业综合开发、农林水气基本建设等方面。支农政策项目资金管理与使用情况是我国农业政策落实情况的重要内容和缩影。本文对审计署2004年、2008年和2014年三次开展的支农政策项目资金审计结果进行梳理，发现我国政策落实过程中存在“条块分割”与“上有政策、下有对策”的结构性困境问题。 2004年，审计署发布的审计结果公告《50个县财政支农资金审计调查结果》，反映出我国支农资金管理与使用中存在两大问题：一是在财政支农资金投入环节，投入渠道多，管理分散。在中央、省、市各级政府中，财政支农资金通过财政部门和农业、林业、水利等主管部门，层层下拨到县级对口部门，投入分散，未形成合力。二是在财政支农资金使用环节，部分资金投入不到位或被挤占挪用。审计发现40个县本级虚增支农投入、配套资金不到位等5.35亿元，占财政支农资金投入总额的10.8%；50个县挤占挪用财政支农资金4.95亿元，用于地方平衡预算、建房买车等，占财政支农资金投入总额的10%。针对以上问题，审计建议对财政支农资金和项目实行相对集中管理，强化监督检查。 从上述审计结果来看，支农政策项目资金管理与分配环节存在上级政府多头管理，“条块分割”的问题，农、林、水等多个部门管理农业政策和分配支农资金，管理效益低下；下级政府在执行支农政策时，“上有政策、下有对策”，挤占挪用支农政策项目资金，扭曲了政策目标。 2006年，财政部发布《关于进一步推进支农资金整合工作的指导意见》，旨在改变支农政策项目资金政出多门的状况，整合政策项目资金。然而，审计发现上述措施收效并不明显。审计署2008年发布的审计结果公告《50个县中央支农专项资金审计调查结果》表明，中央支农项目资金总体尚未有效统筹和整合，从中央到省、市、县都有20个左右部门参与资金管理，每个部门负责分配的项目资金少则一两项、多则十几项。部门间职能交叉、政策要求不统一、信息沟通不通畅，导致项目设置重复，政策目标及内容交叉。地方政府为争取资金而淡化管理和监督的责任，比如某地方宣称某些支农项目任务完成率达到100%，而审计发现实际任务完成率不到50%，存在严重的弄虚作假行为。 2014年，审计发现支农政策项目资金管理中“条块分割”和使用中“上有政策、下有对策”的问题依然存在。2014年6月刘家义审计长在全国人大常委会上所作的《国务院关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，反映出66个专项资金在中央本级由9个主管部门的50个司局、114个处室参与分配管理；下达到地方后仅省一级就涉及近20个主管部门。财政专项资金弄虚作假问题比较严重，重点抽查的“农机具购置补贴”等6个专项的可疑项目中，有18.59亿元项目资金(占抽查金额的37.59%)被骗取套取。 综上所述，支农政策项目资金管理与使用中存在的“条块分割”与“上有政策、下有对策”问题，并未得到根本解决，反映出我国政策落实过程中存在的结构性困境。因此，需要从整个政策周期的角度，利用组织理论、制度理论对结构性困境问题进行原因分析，进而采取措施，对症下药。 二、政策落实结构性困境的成因分析 一个完整的政策周期是“政策制定—政策执行—政策评价—结果反馈”。我国现行政治体制下，政策制定与政策执行相对分离。一般来说，政策制定由中央政府来主导，中央政府确定政策目标与政策措施，由地方政府来具体执行。在中央政府层面，政策制定又分为政策目标确定和政策措施制定两个环节。党中央和国务院主导重大决策，确定政策总体目标和战略意图，中央各职能部门根据政策总体目标制定和部署相关政策措施。职能部门制定的政策措施是党中央和国务院重大决策的支撑体系，是对政策总体目标与战略意图的细化与分解。在地方层面，则由省、市、县、乡四个层级政府执行政策，政策措施最终要由乡级政府，甚至到村一级组织来落实。四个执行层级之间存在多重委托代理关系。在政策制定层面的“条块分割”和政策执行层面的“上有政策、下有对策”的结构性困境，主要是由于组织间关系中的利益不一致和委托代理链中的信息不对称所导致的。 (一)政策措施制定“条块分割”原因分析 政策的核心要素是政策价值与政策目标。政策价值是公共政策中的内在、稳定的实质性要素，政策价值取向是对政策系统行为的选择(陈振明，2003)。由于现代社会的复杂性，为满足政策实施目标群体的多样化要求，公共政策的价值取向趋于多元化，通常包括公平、效率、发展、责任、秩序等。政策目标是为解决问题制定政策而设定的标准与达到的意图。由于政策价值的多元化，政策目标往往表现出多重性。如有关农业政策目标，通常包括农村社会稳定、农业经济发展、农业耕植技术创新、农民收入增加和农村生态系统优化等多重子目标。政策价值的多元化与政策目标的多重性，单一的政策措施往往不能实现价值与目标，政策措施也呈多样性。根据政府内部的职能分工，多样的政策措施分别由不同的职能部门制定。 根据契约理论，既使在中央政府层面，其内部也存在契约关系：权力核心确定政策目标与意图，委托职能部门制定具体的政策措施；职能部门按照总体的原则性要求对政策目标进行分解与细化。然而，因有限理性与信息不完全等原因，权力核心主导形成的重大政策的目标与意图着眼于总体层面，对政策涉及的有关方面作概括性要求，该概括性要求具有高度不完全性的特征，所以权力核心与职能部门签订的契约具有不完全性(林梅，2003)。由此，契约的实施成为重要环节，具有特定身份的人际关系与利益诉求会嵌入到契约关系中，对契约的履行和重复交易产生重要的影响力(Williamson，1985)。职能部门在制定和部署具体政策措施时，有机会嵌入部门利益和官员个人利益，存在机会主义的风险，导致政策措施可能与党中央和国务院确定的政策总体目标和战略意图发生偏离。 由于政策措施的多样性，通常由多个职能部门根据职能分工共同制定政策措施。多个职能部门之间存在组织间关系。组织间关系是一种包括多种组织或组织内多个部门在内的互相依赖的结构关系(O' Tool，1997)，存在着差异性和复杂性。当政策产出依赖于多个行动者的共同努力或集体行动时，行动者的机会主义行为导致集体行为的不一致性，破坏共同的目标实现，造成集体行动的失败(Olson，1995)。机会主义的行为受行动者自身利益的驱动，是行动者为追求自身目标在组织结构中形成的策略性互动行为。所以，部门利益是政策“条块分割”的直接诱因，官员的利益因素、能力因素和人格化因素是导致政策“条块分割”的主要力量(张玉强，2014)。 在政策目标和措施制定的整体框架中，党中央和国务院着眼于国家的整体利益，确定重大政策的总体目标与战略意图。而相关职能部门制定与部署具体的政策措施时，由于部门利益和官员个人利益的嵌入，形成部门自身的目标。当一个部门的目标与其他部门的目标不一致时，就不愿意与其他部门合作，产生“合作困境”与“孤岛现象”。“孤岛现象”是政府机构间在职能、资源、信息、利益等方面不能满足多元组织主体充分整合、及时交流、高效利用要求而呈现的一种离散状态，“合作困境”是对“孤岛现象”的一种合理定位(马伊里，2008)。如关于农业政策落实，农业部门占有农业耕地、畜业、农机等基础信息，水利部门占有农田水利设施基础信息，林业部门占有林业资源基础信息，扶贫部门占有农村贫困地区的人口、经济状况等基础信息，财政部门占有农村财政基础信息，人力资源社会保障部门占有农村劳动力与社会保障基础信息等，各个部门的信息并没有互联互通和得到有效整合。“孤岛现象”的存在，造成部门之间的政策资源分割和部门内部的信息垄断，加剧了政策领域的“条块分割”。职能部门对于政策目标的认识、理解，受自身占有的资源与信息影响，对于部门间合作的规则与秩序认识局部化，政策措施“条块分割”，政出多门，职责不清，难以集中政策资源形成合力，造成行政组织空间结构系统的内耗，形成决策分析家马西姆·瓦格森所称的“有组织的无序”，即“组织表面的秩序下，隐藏着巨大的无序”。 (二)政策执行“上有政策、下有对策”原因分析 “上有政策、下有对策”是我国地方政府执行政策的一种变通行为。庄垂生(2000)认为“上有政策、下有对策”是歪曲性政策变通行为，它是在内容和形式上背离原政策，是对原政策目标的反动。丁煌(2004)认为“上有政策、下有对策”本质上是相关政策主体之间基于利益得失的考虑而进行的一种非合作博弈过程，其根源是中央与地方之间的利益冲突。郑恒峰(2006)认为政策执行阻滞既有政策缺乏科学性、稳定性、公平性的原因，也有政策执行主体的利益驱动、人员素质不高、执行资源不足、监控机制不健全等原因。 我国地方政府执行政策时“上有政策、下有对策”问题，是有意抵制、规避、延滞、扭曲中央政策执行的行为，背离了政策实施意图，损害国家利益和社会公众利益，具有严重的危害性。产生这种问题的原因，主要有两方面： 一是政府层级间的信息不对称。我国地方政府存在四个层级，上下级政府之间存在委托代理关系。在这多重委托代理链中，政策执行所占有和使用的信息的传递过程越长，信息失真的可能性就越大。任何一个经济机制的设计和执行都需要信息传递，信息传递的环节越多，信息成本越高。Dunsire(1990)从政府组织内部的信息传递来分析政策失败原因。他认为在组织中传递有关政策执行的信息是一种具有推理性的加工、转换和揭示的过程，以至于信息在流动中偏离初始的面目。上级政府对政策的目标与实施要求传达给下级政府时，下级政府对此的理解和认识可能会产生偏差，信息链传递越长，这种偏差越大，当信息传递到政策实施目标群体时，已经变形、模糊，甚至失真。同时，下级政府向上级政府反馈政策执行结果时，也存在信息不对称。基层政府掌握的政策执行信息最多，而中央政府掌握的最少。由于上级政府不掌握下级政府执行政策的全部信息，下级政府拥有信息的优势，有可能诱发道德风险与逆向选择，采取策略性的措施来削弱、扭曲和阻滞中央政策的执行，甚至采取虚假手段欺骗上级政府。上级政府对下级政府政策执行情况进行评价时，主要是对下级政府反馈的政策执行结果进行审查。由于上级政府掌握的信息不完全、不客观，甚至是虚假的，评价意见难以真实反映政策执行情况。比如前述某地方宣称某些支农项目任务完成率达到100%，审计发现实际任务完成率不到50%，而这些虚假的支农项目任务完成情况是经过省级政府验收合格的。 二是层级利益的非一致性。公共政策的执行受层级性的中央与地方关系影响。在我国，公共政策实施通常由中央为主体发动，透过压力型体制来自上向下推动(荣敬本，1998)。中央确定政策目标和意图时，着眼于国家的整体利益，但地方政府在执行政策时，往往考量地方局部利益乃至官员个人的利益，因而中央政府与地方政府之间存在层级利益的差别，在政策的制定与执行之间可能会出现一个“过滤”机制。下级执行者对上级政策往往以自己的利益损益值作为对策参量，得益越多，越乐于执行；受损越多，则不乐于执行。中央政策经过每个层级落实时，都受到所在层级政府的利益驱动影响，携带了新的政策实施意图，出现政策的“强化效应”或“钝化效应”(贺东航，2011)。根据公共选择理论，地方政府官员在提供公共产品时可能会采取搭便车行为和寻租行为。由于层级利益的不一致性，地方政府具有抵制、规避、延滞、扭曲中央政策执行的动机，采取“对策”措施来削弱、变换中央政策的意图。 政策措施制定中的“条块分割”和政策措施执行中的“上对政策、下有对策”问题，是我国公共政策落实中的结构性困境问题，不但使行政效率低下、资源浪费，还会损害中央权威和国家整体利益，造成中央政策的碎片化。在国家治理的现代化过程中，必须采取措施破解政策落实中的结构性困境问题，增强行政效率和组织效率，提高国家治理水平。 三、审计在政策落实系统中发挥的作用 国家审计是国家治理的重要工具(刘家义，2012)。《国务院关于加强审计工作的意见》和李克强总理的重要指示，将审计发挥重大政策落实保障功能提升为审计机关的首要职责。 根据系统动力学理论，政策周期是一个反馈式闭环系统，该系统的运行依赖于信息资源与权威资源的传递。信息资源是政策有效执行的重要前提条件，缺乏足够的信息资源，政府制定者不但难以制定正确可行的行动计划，而且无法对政策执行过程实施必要的控制；权威资源作为一种政治资源，既是有效推进政策执行的重要工具，也是使政策实施目标群体认同、接受政策的必要前提。信息资源和权威资源由中央主导发动，通过职能部门逐级传递给地方政府，直至政策实施目标群体。当政策执行结束后，中央需了解政策执行结果情况，由基层政府对政策执行结果进行评价，向上级政府逐级反馈，直至中央政府。中央政府根据地方政府反馈的政策执行结果信息，对政策目标与措施进行调整。由此，完成一个政策周期的反馈式闭环运作，如图1所示。
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