广州市的失业下岗问题及其治理对策，本文主要内容关键词为：广州市论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从1993年以来，由于新增劳动年龄人口形成新的就业压力，大规模的产业结构调整使下岗人员激增，国有企业的“减员增效”改革以及资本密集程度增高使隐性失业显性化，失业下岗已成为我国当前经济社会生活中最为突出的问题。在我国当前一个时期，实施再就业工程以减少失业虽然不失为一个治本之策，但毕竟不能、也没有必要解决所有失业者的就业问题。在市场经济优胜劣汰的竞争中，总会有一些企业亏损、破产或收缩规模，因而一定比率的失业人数（国际上一般认为5 %以下的失业率即为充分就业）存在将是一个不可避免的事实。既然如此，失业保障问题就必然成为我们长期面对而又必须认真加以解决的问题。
一、广州市的失业下岗及治理状况
据劳动部门统计，1997年广州市失业人数为12.1万人，城镇登记失业率为2.2%；企业下岗职工4.3386万人；此外， 还有待分流的企业富余人员10万多人。1998年广州市失业人数已达15万人；城镇登记失业率为2.29%；企业下岗人员10.38万人，已分流安置7.56万人， 占下岗人员总数的72.9%。另据有关部门预测，1999年全市失业人数将达到17.5万人，比1998年约增15%。其中结转1998年失业人员5.7万人， 新成长劳动力约5万人，因劳动合同期满等原因由就业转待业的约6.5万至7 万人。同时，随着企业改革力度的加大，下岗人员也将达到近12万人，比1998年增加近两成（注：广州市统计局：《广州市一九九八年国民经济和社会发展统计公报》；任挺、汤文君、徐桂林：《确保失业率不超过百分之三》，《广州日报》1999年3月9日。）。
总的来看，广州市的失业、下岗人数从1994年以来一直呈上升趋势，就业形势日趋严峻。但与全国及其他城市比较，就业环境还比较宽松。1998年城镇登记失业率比全国（全国城镇登记失业率为3.1%）低0.81 个百分点。这既与广州市的社会经济发展水平较高有关，同时也与政府的有效治理有直接的关系。从1998年开始，广州市的劳动部门以非常务实的态度，制定了一系列促进就业的行之有效的办法，如：建立“特困”失业下岗人员优待服务就业制度，通过拨给安置费鼓励用人单位吸纳下岗人员，以安置费和低息贷款来扶持失业下岗人员自谋职业，给失业下岗人员的转岗培训减免学费等等，对缓解就业压力具有明显的效果。从1999年开始，广州市的劳动部门和就业管理部门采取更为有力的措施推进再就业工程，完善失业保障制度。市财政已准备了8000万元资金，用以落实“两个确保”（即确保国有企业和市属集体企业下岗人员基本生活保障和离退休人员退休金按时足额发放），完成“三大指标”（即失业率要控制在3%以内，失业人员再就业率达到60%， 下岗分流安置率达到50%）。市政府已于年前发出了《关于广州市实施再就业工程目标责任制的通知》，通过就业工作领导小组与全市78个单位签定了责任状（注：任挺、汤文君、徐桂林：《确保失业率不超过百分之三》，《广州日报》1999年3月9日。）。
二、广州市失业保险工作面临的新问题
我国失业保险制度的建立以1986年《国营企业职工待业保险暂行规定》的颁行为标志。这是一项与劳动合同制配套的社会保险制度。1993年，为了促进人才在不同所有制之间的流动以及人才市场的形成，国务院又颁布了《国有企业职工待业保险规定》。这两个《规定》的颁布实施，曾对保障失业人员的基本生活，帮助失业人员再就业以及深化国有企业改革，促进劳动市场的发展起了积极作用。但是，随着经济体制改革的深化，在这一保险制度中存在的覆盖面窄、缴费比例和资金承受力低、统筹层次低等问题越来越突出的表现出来。为了适应经济发展和进一步深化经济体制改革的新要求，国务院于1999年1 月颁布了《社会保险费征缴暂行条例》和《社会保险条例》。这两个条例的颁布实施，是完善我国失业保险制度的一项重大举措，它必将进一步促进我国社会保险体系的完善和市场就业机制的形成。
与1986年的《规定》相比，新颁布的这两个条例有以下几个新特点：一是扩大了失业保险覆盖面，将失业保险覆盖范围扩大到城镇各类企业和所有事业单位，参加失业保险的人数将由1998的8400万人提高到 1.37亿人。二是提高了缴费比例和资金承受能力， 缴费比例将由原来企业缴纳占本单位工资总额的1%提高到2%，同时将原来规定的企业职工不缴费改为按本人工资的1%缴费（农民合同制工人个人不缴费）。 缴费比例的大幅度提高必将提高失业保障的资金承受能力，同时个人缴费也体现了权利和义务对等这一社会保险的基本原则。三是提高了失业保险基金的统筹层次。将原来的县级统筹提高到地级统筹，使我们可以根据大数法则，在更大范围内更有效地调剂和使用失业保险基金。
但是，由于历史的原因，新的失业保险制度也会带来新的问题。初步考虑，贯彻实施两个条例后，面临的问题主要有：
第一，将失业保险覆盖面扩大到城镇所有的企业和事业单位还有一定的难度。目前全国城镇参加失业保险的职工只占职工总数的56%。按劳动和社会保障部的要求，在今年6月份实现社会保险全覆盖， 参加失业保险的职工人数要从目前的8400万人增加到1.37亿人，净增5300万人，增加44个百分点（注：张仲英：《部署扩大社会保险覆盖切实加强基金征缴》，《经济日报》1999年2月27日，第2版。）。但至1997年6 月底，在广州市的196.18万职工中，参加失业保险的共有101万人， 只占城镇职工的51.5%。参加失业保险的几乎全是国有企业的职工，集体企业的职工参加失业保险的只占一小部分，而占全市工业总产值4 成以上的外商投资企业、私营企业和个体工商户参加失业保险的人数却几乎是0（注：郑毅：《社会保险：任重道远》，《羊城晚报》1998年1月3日，第7版。）。现在虽然已有了法律上的依据，但要使企业建立较晚、 人员负担较轻的非国有企业特别是非公有制企业在较短的时间内纳入失业保险网，还有一定的难度，需要做许多工作。
第二，虽然大幅度地提高了缴费比例，但失业保险资金的承受能力仍然不足。假定全市职工都参加失业保险（实际上不包括行政单位的职工），并且都能足额缴纳失业保险费（实际上有些企业连工资都发不出），从1998年全市职工工资总额282.55亿元中提取3%， 收缴的失业保险费总额就是8.48亿元。按失业者的平均失业救济金相当于职工平均工资的35%计算（本市现行的失业救济金的发放标准是：依据失业人员工龄长短按上年度月平均工资的35%、40%、45%三个档次发放），1998年全市职工年人均工资14325元的35%就是5013.75元（即失业者平均月失业金417.81元）。再假定当年缴纳的失业保险费全部现收现支没有结余，并且其中的50%用于失业金的发放（实际上发放的失业金不到失业保险费总额的50 %，并且每年都有结余），那么1998年发放的失业金就是4.24亿元；这4.24亿元只够给7.4万失业人员发放一年的失业救济金，即只能救济1998年全市15万失业人员的近半数人。如考虑到实际上不可能100%缴费， 发放的失业金不到失业保险费总额的一半且每年都有结余，则实际上能救济的失业人员就更少了。
第三，目前企业的工资外负担已与工资基本相当，难以再负担下岗人员的生活费用。根据有关方面对东北部分国有企业的调查，目前国有企业按照国家规定的政策和要求，按职工工资总额提取的各种费用（如养老保险22%，医疗保险11%，住房公积金7%，失业保险3%，工会会费2%，工伤保险1%，生育保险1%，等等）总计已超过工资的50%， 各项企业办社会的费用也相当于企业工资总额的50%；企业承担的工资外成本已与工资成本相当，工资外成本之高已超过了西方高福利国家（注：汝信、陆学艺、单天伦主编：《社会蓝皮书：1999年中国社会形势分析与预测》，社会科学文献出版社1999年版（下同），第331页。 ）。如在这样沉重的负担之外再负责企业下岗人员的生活费用，必然冲销企业的利润，削弱企业的竞争力。对于下岗人员较多的国有企业来说，更是雪上加霜。
三、解决广州市失业下岗人员生活保障问题的主要对策
解决下岗人员生活保障问题应从两个方面采取对策：一是对已失业、下岗人员做好生活保障工作，为其从容寻找职业创造必要的条件；二是增加劳动力需求，减少劳动力供给，促进劳动就业。要解决这两个方面的问题，需要从失业保险的体制、机制和经费三方面入手。
第一，逐步实行失业与下岗两种体制并轨。随着产业结构调整速度的加快和企业改革力度的加大，失业保险将成为许多劳动者从先前职业转到另一个职业的必经的驿站。因此，搞好失业保险不仅是企业通过自主用人（或辞退）以提高效益的需要，同时也有利于劳动力资源的合理配置。在新一轮的企业改革中，企业已经不可能回到既搞生产经营、又办社会搞保障的旧体制上去了。唯一可行的就是适应市场经济的要求，按照社会与国家分开、企业与政府分开的原则，将生产经营和社会保障这两大职能由企业和政府分别承担；同时将社会事业性工作（如住宅、学校、幼儿园、邮电所等）从企业中分离出去。只有改变企业办社会、搞保险的不符合企业角色的状况，才能使企业轻装上阵，集中力量参与市场竞争，从而实行真正的优胜劣汰，成为真正的生产经营主体。
目前与失业保险并行的企业下岗人员生活保障“三家抬”（即财政拨付、企业承担和社会筹集各占1／3）的办法，是在原有利益格局没有被打破，社会保障制度还不够统一和完善的情况下，在体制转轨时期形成的一种过渡性措施。它对于缓和失业压力、减少社会震动起了一定的作用。但失业保险与下岗人员生活保障二元体制也有一些不可忽视的负面作用：其一，不同经济效益的企业的下岗人员待遇上的差别很大，部分下岗人员因企业亏损和缺乏强制性的制度，基本生活仍然没有保障。其二，由于下岗人员与原企业仍然保持着劳动合同关系，使许多下岗人员仍采取企图回原单位工作的一元择业取向，因而在客观上窄化了再就业的路子，使供需错位的结构性失业问题难以得到有效的解决。其三，企业在肩负办社会、缴纳社会保险等各项费用的同时，又要担负下岗人员的生活保障费用。由于双重负担集于一身，使企业虽有少部分人员下岗但在劳动人事关系上没有减员，由此造成的过高的成本也使企业特别是老牌国有企业难以真正达到减员增效的目标。同时，这种失业与下岗的双轨制也不符合建立政企分开的市场经济体制的要求。要想在下岗人员的基本生活得到保障的同时又能减轻企业的负担，唯一可行的办法就是实现失业与下岗二元保障制度并轨，建立符合市场经济体制需要的统一的失业保险制度。企业在依法缴纳应负担的各项社会保障费用之外，不应也无力再承担下岗人员的保障费用和人员负担。“下岗”一词也应和“待业”一样，在政府统一的失业保险制度中消逝；下岗人员应纳入政府负责的统一的失业保险网之中。
根据国际劳工组织所作出的界定，所谓失业人员就是指在规定年龄之内的，有劳动能力的，在统计调查期间内寻找工作而没有找到工作的人员。按照这一已为世界各国普遍接受的规定，我们所统计的失业人员也应包括已登记的失业人员、未登记的失业人员和下岗人员这三部分。下岗人员除与原企业保持劳动合同关系之外，其他方面与失业人员已没什么区别。这里的所谓劳动合同关系，在下岗期间内实际上也只有基本生活的保障关系；下岗人员与失业人员的区别也只在于是在企业保障之内还是在政府社会保障之中。应当看到，要真正做到“鼓励兼并、规范破产、下岗分流、减员增效、实施再就业工程，形成企业优胜劣汰的竞争机制”，失业保险与企业下岗人员生活保障两种制度的并轨就是关系到企业生存和发展的必要的政策选择。（注：汝信、陆学艺、单天伦主编：《社会蓝皮书：1999年中国社会形势分析与预测》，第326—334页。）
第二，要构建既能保障失业人员基本生活，又能促进失业人员积极就业的良性的失业保险机制。首先，要分清失业保险和最低生活保障这两种社会保障制度不同的适用条件。享受失业保险必须同时具备三个条件：一是按规定参加失业保险，并且所在单位和本人已按规定履行缴费义务满一年；二是非因本人意愿中断就业；三是已办理失业登记并有求职要求。被纳入最低生活保障范围的则是以下三类人员：一是无生活来源、无劳动能力、无法定赡养人或抚养人的居民；二是领取失业救济金期间或失业救济期满仍未能重新就业，家庭人均收入低于最低生活保障标准的居民；三是在职人员和下岗人员在领取工资或最低工资、基本生活费后以及退休人员在领取退休金后，其家庭人均收入仍低于最低生活保障标准的居民。通过以上对比可以看出，失业保险的对象是在市场竞争中暂时处于不利地位的劳动者，这个劳动者必须是真正的失业者（没有隐性就业），在有关部门登记。而最低生活保障的对象则是因各种非自愿的原因而导致家庭人均收入低于最低生活保障标准的各类居民。在目前双重保障并行的情况下，要特别注意划清二者的界限，不要把失业保险搞成新的“大锅饭”，要防止不履行缴费义务、自愿失业和隐性就业的人员进入失业保险范围。其次，当前要建立平均最低工资、下岗人员生活保障、失业保险、最低生活保障四者的依次递转机制。企业不需要、不能支付平均最低工资的人员一般应成为下岗人员；下岗人员到期离开再就业服务中心时仍未能实现再就业的，就应由失业保险提供保障；享受失业保险人员失业两年后仍未能实现再就业，则要改为到民政部门申请城市居民最低生活保障。同时，还要确立平均最低工资、失业保险金、最低生活保障这三个等级的收入递减机制。目前广州市的失业保险金的最低档次（每月417.81 元）已超过企业职工最低工资标准（每月380元）；应根据情况的变化进行适当的调整（或调高最低工资标准， 或降低失业保险金标准）。再次，要有专门的机构对享受失业保险的条件、标准、期限进行鉴定、审核和督察。
第三，通过部分国有资产的变现建立起失业保险基金。失业保险金的来源及其筹集方法是建立失业保险制度的关键。根据目前各地区实际执行的标准估算，要建立起具有基本保障水准并能良性运转的基金积累式的失业保险制度，除企业和个人按规定缴费外，至少需要3000亿元的启动资金。如此多的巨额资金从哪里筹措？由于历史原因，我们没有专项失业保险基金的积累，企业和个人缴纳的失业保险费又入不敷出，再提高缴费比例又会使企业难堪重负。有人建议由国家发行特种债券，但又因永远不能收回而难以偿还。有一定根据并且较为可行的办法是，从国有资产中划出相应的社会保障性资产，利用资本市场变现部分国家股权，然后将其作为建立社会保障制度的启动基金。根据国资局1997年的资产评估数据，我国国有企业经营性资产总量为6.6 万亿元，其中国有资产3万亿元。按每年15%左右的增长速度，至1998 年底，国有资产应有3.5万亿元左右。如从中划拨出3000亿元作为社会保险启动基金，则只占3.5万亿的8.6%。另据深沪证券交易所的统计，截止1997年底，股票市价总值达17529亿元，其中国有股约占总股本的2／3， 其市值约为11000亿元。从中拨出3000亿元也不影响国有股的绝对控股地位。 由于证券市场的特别增值功能，我们只用300—400亿元的国有资产净值，就可以解决3000亿元的社会保障启动基金，从而建立起既可解燃眉之急又可作长久之计的失业保险制度（注：牛仁亮：《广开门路推进再就业工程——关于设立“下岗职工基金”的思考》，《经济日报》1998年1 月26日，第5版。）。
如果说以企业改革为主的经济体制改革是已经开过来的列车，那么包括失业保险在内的社会保障就是保证经济体制改革这趟列车得以安全运行的两条铁轨。广州市的经济体制改革已经领先于全国，在失业保险改革方面更应先行一步。1999年1月广州市已从政府财政中拨出3000 万元专款建立了城镇居民最低生活保障制度，比国务院的部署提前1年， 构筑了城镇居民最后一道生存安全网。如果再趁国务院关于失业保险的两个条例颁行之机建立起较为完善的失业保险制度；那么，在双重保险之下的企业改革也就较少后顾之忧了，现代企业制度的建立也就指日可待了。