中国行政审批制度演进轨迹：2001~2014年_行政审批论文

我国行政审批制度演进轨迹：2001～2014年，本文主要内容关键词为：轨迹论文,审批制度论文,行政论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。

      经济增长与社会发展不仅取决于资本投入与消费水平，更受要素配置制度制约，因此“制度适当”比“政策适当”更有助于经济发展。[1]作为一种政府权力运作的制度安排，行政审批制度旨在克服“市场失灵”。然而，基于政府权威的特性，行政审批权力潜藏着滥用的危险，这容易导致行政低效甚至政府治理能力缺陷，危及经济增长与社会发展。

      20世纪70年代，西方社会以“撒切尔—里根革命”为指引开启了放松管制、减少干预的“行政审批权自我革命”。我国也在同期展开了以精简审批事项、规范审批程序、缩短审批时限为主要内容的行政审批制度改革。政府绩效因此有了明显改善，市场与社会活力不断迸发，国家成功地实现了从低收入经济体向中等偏上收入经济体的转变。那么，可否继续现有行政审批制度改革模式以达到进一步改善政府绩效，进而推动我国向高收入经济体转变的目标呢？

      实证研究表明，“经济产出”与“政府治理能力”之间在较高收入阶段呈强相关[2]，由此可得出“改善政府治理能力”是我国经济持续增长的关键。根据世界银行治理指数，政府治理能力至少包括政府绩效、腐败控制、监管质量与法治水平。这意味着我国必须在持续改善政府绩效的同时，在腐败控制、强化监管和法治水平等方面有所作为。由此可见，回顾我国行政审批制度改革历程，从行政审批制度演进路径中发现问题意义重大。

      一、文献综述

      我国自1978年开始的行政审批制度改革方向和路径一直受到现实条件的制约，其中最重要的制约是行政自由裁量权和行政审批制度运行长期缺乏法律依据。这一状况直到2003年《中华人民共和国行政许可法》颁布实施才有所好转。

      从立法宗旨看，《行政许可法》试图规范政府行为、防止政府过多干预市场，但实施中因为“行政审批”与“行政许可”分离而直接创造的“非许可类行政审批”概念[3]埋下了行政审批权规范性隐患及相关的审批权滥用、腐败等问题。虽然人们一直主张通过最大限度适用《行政许可法》来规范行政审批权[4]，但客观存在的“行政自由裁量权”让“非许可类行政审批”一直游离在外，造成审批效率低下。

      因此，行政审批权的“规范性”一开始就与审批效率、审批权限使用直接关联，行政审批改革本质上就是要约束行政自由裁量权、改善审批效率，但二者无法兼得。当有研究发现通过标准化审批业务程序和再造审批流程可以打破这一僵局时[5]，追求持续改善行政审批效率的改革基调就此形成。无论倡导“企业型政府”、“有效政府”、“有限政府”还是建设“行政服务中心”、“政务大厅”，都是这一基调的表现形式，仅在审批清理范围、标准化指标、绿色审批通道机制方面各有侧重。[6]

      针对行政审批制度改革实践，学术界也不乏反思。如有观点认为，审批改革实践主要是单纯减量型改革，追求轰动效应。[7]以完成指标方式的运动式改革容易出现数字文章、拆分项目、只清理无关紧要事项等现象。[8]为此，有人提出以“程序理性”确保改革初衷[9]，强调参与、透明与集中，统一审批规范，公开审批流程，压缩自由裁量权空间，为社会监督与问责创造条件。[10]

      总体而言，行政审批制度改革研究多以效率为切入点，采取案例或比较研究方法，围绕审批事项清理、合并与调整，政务大厅与“一站式服务”等内容展开，或多或少忽略了行政审批制度运行的法治缺陷、权力惯性、透明不足对改革成效的影响。虽然有学者从其他角度讨论我国行政审批制度变革及其历史逻辑，如吕普生用历史制度主义分析范式发现行政审批制度选择与安排受到国家制度环境与政治变量序列的决定性影响，强调随着制度环境变更，审批制度会迈向新的制度均衡，进而改善审批制度绩效。[11]但这类研究并没有超出效率范畴，没有在行政审批制度改革和政府治理能力之间建构关联。

      这里针对典型样本的网络新闻文本，借鉴情报学研究方法，在对改革实践涉及的关键词语作词频统计基础上，结合文本分析，发现行政审批制度改革实践的规律、问题与发展趋势。这有助于超越传统行政效率范式，探索经由行政审批制度改革提升政府治理能力的具体路径。

      

      图1 数据采集与处理方法

      二、研究方法与数据采集

      这里以“行政审批改革”为关键词检索CNKI数据库，筛选出省级、地市级和县级政府审批改革若干样本，按照研究深度择出北京、天津、甘肃、山西、四川成都、上海浦东、成都市武侯区、浙江宁波和广东顺德等9个典型样本，以新华网为新闻数据源，用“审批改革+地名”方式进行全文检索，于2014年11月16日23：00-24：00进行检索，发现最早一条相关报道是2001年8月7日的“上海向行政审批制开刀：‘运动员’到‘裁判员’”。从这一时间开始截至检索日，命中新闻数4975条。

      分析新闻检索的返回界面，发现此网页格式标准化程度较好，可利用字符串分割方法提取每一条新闻的URL、标题、发布网站、发布时间和内容简介等，进而访问新闻URL并下载整个新闻网页内容。在访问过程中发现部分新闻已被删除，4975条新闻中有4349条可访问，最终确定网络新闻文本量为4349条，有效率为87.4%，对已删新闻按空串处理。因新华网的检索界面尤其是发布时间有细微错误，这里将检索界面的时间与新闻页面的时间进行对比，修正错误后，具体数据采集与处理方法如图1所示。

      在关键词提取与选择方面，提取新闻网页中含有中文的行进行分词处理，共得到67819个词，将其作聚类分析后按降序排列，从中选出106个与分析内容相关的高频词(频次≥50次)作为一级词，分为12类(见表1)。

      为确保新闻内容与研究主题相关，本研究定义：一篇新闻中出现某一类词总词频数≥3次，则此分类的标记为1，表明该篇新闻包含此主题内容：否则为0，表明该新闻未反映该类词语表述的内容。在此基础上，对每一篇新闻围绕106个词的词频作更精确的二次统计①。新闻内容反映一级词语含义的新闻文本统计结果见表2，一级词语内二级词频统计结果如“取消事项与流程重组”、“社会监督”与“社会参与”、“法治”等将逐一呈现。

      三、我国行政审批制度演进特征与潜藏风险

      这里先分析我国行政审批制度改革的特征，然后再对潜藏的风险进行剖析。

      (一)我国行政审批制度演进特征

      9个不同层级行政审批制度改革典型样本的新闻报道一级词频统计清晰地展示出我国行政审批制度演进分成两个阶段：2010年以前，清理审批事项与放松市场管制并重，政府权力约束和社会参与基本缺乏；2010年之后，取消事项、流程重组、法治与放松对市场管制等内容呈明显上升态势，政府权力、社会参与和社会监督(透明)等出现缓慢而曲折的明朗化趋势。总体看，这两个阶段存在如下共同特征：

      第一，具有显著的审批效率取向。典型样本的审批制度改革报道文本中，“取消审批事项和重组流程”一级词频和“压缩流程”、“职能归并”、“一窗式”、“一条龙”、“车间式”、“一颗印章”、“政务大厅”、“行政服务中心”、“行政审批局”、“联合审批”、“并联审批”、“备案制”、“审批权力清单”或“负面清单”、“绿色审批通道”等二级词频占有显著比例(见图2、图3)，反映各级政府有突出的解决政出多门、权责交叠、推诿扯皮等弊端，减少政府干预激发市场活力的意图与行动。

      第二，政府主导色彩浓厚，自上而下强制推行。从一级词频有明显变化的2001年、2002年、2011年等时间节点看，典型样本的行政审批制度演进轨迹呈现浓厚的政府主导色彩，尤其以中央政府权威为导向，沿国务院—省级—地市级—县级政府的路径层层下推，有的集中调整或清理本级行政审批事项，有的承接上级政府与部门审批事项。在具体过程中，一方面各级各地政府均最大限度遵从国务院行政审批改革工作领导小组的指示，以国务院“减少行政审批事项三分之一”及“压缩审批流程和时限”等要求为改革目标；另一方面国务院还通过电视电话会议推进行政审批制度改革。

      

      第三，审批制度改革以渐进式为主基调。各典型样本在响应中央或相关部委行政审批制度改革要求的过程中，基本遵从由点到面、由浅至深的渐进式改革路径，并且紧随中央政府节奏。2002-2014年，国务院清理和调整的2857项审批事项分11个批次才得以完成。典型样本同样采取的是分阶段方式来推进审批事项精简、审批程序规范等改革。2001-2013年，浦东新区经历6轮改革才将724项审批项压缩到242项，审批时限从30个工作日压缩为8.4个工作日。

      第四，社会监督与社会参与较为匮乏。行政审批改革一般以国务院行政审批改革工作领导小组和相关文件为指引②，一些没有立法权限的地方政府则广泛运用“改革试点”方式推进审批制度改革。相对于“取消审批项目”、“整合审批流程”等高频词而言，“改革透明度”、“社会满意度”、“社会参与”、“社会监督”、“社会组织”、“公众参与”等关键术语则显著低频且有剧烈波动(见图4)，“约束政府权力”这一低词频现象也显示改革实践避免碰触地方政府核心权力。该现象进一步验证了我国行政审批制度演进中的政府主导与渐进式改革特征，也部分解释了“非行政许可”事项的大量出现与“法治”约束缺失、“社会监督”与“社会参与”较低有关联。

      (二)我国行政审批制度演进中的潜藏风险

      典型样本的网络新闻文本关键术语词频统计与相关文本分析表明，我国行政审批制度改革具有突出的审批效率取向、政府主导色彩、渐进式路径与社会参与匮乏等制度演进特征。“历史是重要的，人们过去作出的选择决定了他们现在可能的选择”，也决定了未来的可能选择。各级政府在长期应用行政审批权力管控社会过程中形成的“权力思维”是行政审批制度改革的初始条件，也贯穿了整个改革过程。无论是1978-1992年引入市场机制解决短缺经济，还是1992-2002年以“精简”为题重组政府机构与职能，抑或是2002年加大改革力度解决“政出多门”和“碎片化管理”，都没有超出这一“路径依赖”特质。这一演进模式有助于减轻改革阻力、营造改革氛围，在短时期内取得改革成果，为深化审批制度改革奠定基石。

      然而，这一制度演进潜藏着“走形式”和“走回头路”风险。前者表现为应付上级检查，只“清理或拆分不重要事项”，或简单追随上级改革要求，导致“职责同构”现象：后者意味着随着审批制度改革逐渐触及地方政府核心权力与利益格局时，深入改革会面对日益增大的阻力，倘若没有立法层面肯定和固化改革成果，倘若中央权威稍有不逮，行政审批制度改革可能会停滞不前甚至走回头路。典型样本新闻文本对“行政自由裁量权”的提及直至2005年才出现，其频次一直较低且呈波动现象直观地显示了后一种风险(见图5)。

      

      因为行政审批制度改革的核心目标首先是限制因审批部门与行政相对人之间信息不对称、审批流程与程序繁复等造成的行政自由裁量权难以约束的问题，其次是通过审批制度改革实现政府职能转变，破除经济与社会发展的体制与机制障碍。达成这两个目标需要大规模取消、下放与调整行政审批事项，也需要重组审批流程、压缩审批环节与时限。但是，缺乏严格立法规范的审批改革可能因上下级政府层层委托—代理关系中的信息不对称因素而退缩至“非许可类行政审批”屏障之后，缺乏透明、社会监督与社会参与的审批改革则无法真正约束“行政自由裁量权”，最终反过来制约政府绩效进一步改善，影响市场监管能力、法治水平与廉政建设，阻碍政府治理能力提升。张弘等的研究证实了这一点：在政府绩效改善推进经济增长过程中，1998-2010年政府的市场监管、腐败控制与法治水平等政府治理能力指标并没有得到显著改善[12]，影响了政府公信力与权威。

      

      图2 新闻内容反映一级词频含义的新闻文本数量趋势

      

      图3 新闻文本中与取消审批事项、压缩流程有关的二级词频统计

      无论“走形式”风险还是“走回头路”风险都是在“管理主义”理念下极度追求效率的“陷阱风险”。在“(行政)权力清单数字游戏”中，政府“自我革命”可能止步于“无缝隙政府”、“有效政府”技术细节，一旦来自上级政府的推动力不足就会丧失通过彻底改变应用行政审批方式管理社会事务的改革动力，而缺乏立法层面固定改革成果的行政审批改革则可能因日渐增大的阻力发生逆转，危及经济增长与社会发展。这一潜藏风险不符合已经迈入中等收入行列、意图实现民族伟大复兴的国家意愿与能力要求，它对行政审批制度改革提出了新的要求。

      行政审批制度本质是明确政府职能以及政府、市场和社会的关系。当社会复杂程度较低时，在“韦伯式”组织制度和“泰勒式”管理工具范畴内讨论政府角色与政府管理改革是可行的，以“政府绩效改善”为追求目标是应有之义。但在一个全球化与信息化造就的复杂社会形态中，在实现“中国梦”与跨越“中等收入陷阱”的现实要求下，行政审批制度进一步改革必须超越“效率”范式而着眼于“政府治理能力”。

      四、我国行政审批制度演进路径调整

      实现“中华民族伟大复兴”的“中国梦”不仅面临国内市场分割、城乡二元结构、官僚主义与腐败问题、信仰与文化认同危机、环境恶化生态失衡、民生性公共服务供求割裂等治理障碍，还面临经济增长后劲不足、金融风险过于集中、收入分配差距扩大、公共服务总体不足、惯性依赖低成本粗放型增长方式、腐败严重、信仰缺失等威胁。它们都危胁着我国现代化进程，影响着政府治理现代化程度。

      30多年的行政审批制度改革带来明显的政府绩效改善，但并没有实现同等高度的政府治理能力。国有经济与垄断行业改革进展迟缓，金融监管过多与失当并存，城乡二元分割尚未根本打破，社会流动性下降，收入分配与再分配制度无法调节收入差距与财产差别，政府职能“缺位”、“越位”、“错位”与“不到位”现象依然严重。[13]这些都影响着我国经济进一步增长。

      经济增长与技术、资本、土地、人力资源等生产要素配置效率有直接关系，但在根本上受到能否发挥市场创造性的制度安排影响。[14]制度决定了技术力量的发挥空间与可能活力。研究认为，经济更高水平阶段的经济增长动力是“技术创新”而非“技术学习与模仿”，它需要政府高绩效支持，更需要政府在控制腐败、强化市场监管和提高法治能力上有所作为，避免权力设租与寻租、监管缺失与不力等制度漏洞耗损市场、社会的活力与创造性。

      

      图4 新闻文本中“社会监督”的二级词频统计

      

      图5 新闻内容“政府权力”中“行政自由裁量权”的二级词频统计结果

      至此，行政审批制度改革的灯塔与标杆应当适时从“效率”转化为“治理能力”，这一转化在典型样本的审批制度改革新闻文本词频统计中得到体现：在“取消审批事项”、“重组审批流程”等主题词频之外，出现了“法治”、“服务”、“责任”、“社会参与”、“社会监督”、“配套措施”等词频。其中，服务、责任与配套措施等词频在2013年后呈现阶梯式增长态势(见图6)，“社会参与”和“社会监督”词频在2012年之后呈微显著上升，“法治”在2006年后以高频词面貌出现，但2011-2013年有明显波动现象(见图7)，2012年之后政府权力进一步下放，约束“行政自由裁量权”在2010年之后也逐渐成为改革焦点与趋势。

      这些词频变化趋势体现出新时期复杂条件下我国行政审批制度演进向“政府治理能力”的转折动向，虽然存在波折，但已明确通过行政审批制度改革改善政府治理能力的具体路径。

      第一，在提升审批效率的同时应着力于有效约束和控制行政裁量权。我国行政审批制度曾经给予某些政府部门过大的行政裁量权，曾经是孕育腐败的温床，扭曲了秩序与规则。因此，审批事项、审批流程、权力清单与负面清单等改革指向的是打破“政府规制”与“行政审批”等制度壁垒，改变经济调节“越位”、市场监管“缺位”、社会管理“错位”与公共服务“不到位”等弊端，其核心是有效约束和控制行政裁量权，破除部门主义和地方保护主义，消解腐败土壤等政府治理难题。

      

      图6 新闻内容反映一级词频含义的新闻文本数量趋势

      

      图7 新闻内容“法治”的二级词频统计结果

      第二，纳入社会参与和社会监督，强调回应、问责与透明。只有纳入社会参与和社会监督，行政审批制度改革才能突破“管理主义”范式，从追求审批效率转化为协调多元利益、突破自上而下强制变迁“路径依赖”的多元主体互动过程，治理所强调的回应性、问责与透明才有实现可能，不同层级政府与行政区域环境差异才能得到体现。

      第三，通过立法巩固审批制度改革成果和确定改革方向。2001-2014年，行政审批制度改革主要以国务院行政审批改革工作领导小组及其发布的文件为实践指导，始终缺乏立法层面的巩固，容易走回头路。因此，有必要从立法层面确定审批改革方向和内容，确保被清理的行政审批事项不会再回到政府相关部门手中，使“权力清单”能真正约束行政权力。

      五、研究结论与启示

      基于新华网对2001-2014年北京等不同层级的9个典型样本行政审批改革报道的网络新闻文本关键词频统计与文本分析，发现我国行政审批制度改革具有显著的审批效率取向与政府主导色彩，作为一种多重现实条件约束下的理性选择，它着眼政府与市场关系调整，既改善了政府绩效又释放了市场活力。然而，这一理性选择在新时期潜藏着“效率陷阱”风险，难以真正约束行政裁量权，也难以回应各种治理新挑战。

      现阶段，我国地方各级政府通过清理整顿审批事项、规范审批流程和压缩审批时限等规范化举措，简政放权，以发挥市场在资源配置中的决定性作用。着眼政府治理能力的行政审批制度改革必须在追求效率的同时，约束和控制行政自由裁量权，加强社会监督与社会参与，通过立法固定改革成果，唯此方能处理好政府、市场和社会的关系，充分调动市场与社会的活力。

      北京大学信息管理系硕士生王昊贤对本文写作提供了“数据挖掘”技术支持。

       该标题为《改革》编辑部改定标题，作者原标题为《2001～2014年中国行政审批制度演进轨迹——基于9个典型样本网络新闻关键词词频统计分析》。

      ①以“服务”为例，为明确文本内容使该词尽可能地反映公共服务的内涵，将“服务设施”、“服务业”、“服务机构”、“服务行业”与“服务公司”等无关词语剔除，同时将单独列出进入统计分析的词语包括“服务型”、“服务水平”、“服务体系”、“服务网络”、“服务项目”、“便民服务”和“服务质量”等剔除，得到与分析内容有关的单独“服务”词频。其他如“市场”、“法治”等按同样方法处理。

      ②如2011年11月14日国务院行政审批制度改革电视电话会议要求进一步清理、减少和调整行政审批事项：2013年11月《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调简政放权；2014年10月《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调依法行政。

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