云浮市地价评估所 527300
摘要：目前，地方建设用地存在需求缺口，同时农村建设用地闲置浪费现象又较严重，为了统筹城乡用地，优化配置土地资源，城乡建设用地增减挂钩政策应时出台了。然而政策执行过程中存在种种问题已影响到该项政策的实施效果，因此本文对相关内容进行了探讨。
关键词：城乡建设用地增减挂钩项目；政策执行；问题；对策
1 引言
在经济发展和城市化进程中，土地是最重要的因素之一，中央出于保护耕地的需要，对建设用地指标的控制一直非常紧，于是就出现了建设用地需求巨大而指标不够用的状况。与此同时，农村用地粗放，居民点布局散、规模小的问题也非常突出，以致“空心村”、“城中村”、农村工矿企业废弃地非常普遍。在这样背景下催生了在保持耕地总量动态平衡的基础上，通过整理农村用地（如农村宅基地复垦为耕地），周转为城市建设用地指标的政策，即城乡建设用地增减挂钩政策。然而，在政策执行过程中出现了变相侵占农村土地、优地被置换为劣地、耕地实质减小等违背初衷的现象[1,2]。耕地数量和质量是保证粮食安全的生命线，虽然我国地域辽阔，但人口众多，人均耕地只有世界平均水平的40%，而且我国还存在胡焕庸线（黑龙江黑河到云南腾冲连线）以东更适合人类居住的特征，这样算下来东部43.8%的国土（居住94.1%的人口）人均耕地不及世界平均水平的20%，保住18亿亩耕地红线的难度极大，因此任何土地政策的实施都必须关注执行效果，城乡建设用地增减挂钩项目政策执行中的问题与对策讨论的意义也基于此。
2 城乡建设用地增减挂钩项目政策执行中的问题分析
2.1 政策执行“一刀切”
城乡建设用地增减挂钩政策在全国试点，在平原地区取得不少成功经验后，又在丘陵山区推广。由于山区地形复杂，利用遥感影像图进行判读解译时出现较大误差，例如农村住宅周围的水塘、瓜果菜地也归入居民点范围，长期无人居住已废弃的居民点仍绘成居民点图斑，全国土地二次调查成果山区居民点图斑面积往往超过实际面积，偏差超过1/3以上，这样实施城乡建设用地增减挂钩政策后，城镇建设面积表面上没有增加，而实际上这部分面积是增加的，损失部分恰恰是拆旧区中的瓜果菜地、水塘等生态用地面积[3]。换句话说，城镇通过转换得到的建设用地指标本是山区农民的实际利益，这样做不仅不利于缩小城乡差距，反而会扩大城乡鸿沟，出现这种显失公平合理性做法的根本原因是忽视了山区的特殊性。
2.2 政策执行缺乏合理规划
很多地方照搬城市规划，脱离农村实际情况，导致规划难于操作，对新农村建设的指导意义不足。因为城乡建设用地增减挂钩尚未明确法定地位，所以规划时很随意。有些地区缺乏细致的调查分析，导致各类规划衔接性不够，例如有些项目区频繁调整位置，已规划的村庄却被划入增减挂钩项目区，不仅面临二次拆迁风险，无形中也加大了拆旧工作的困难程度。农村规划本身实施期短，而且规划缺乏有效评估。村庄建设工程中，也存在村民住进新宅继续占有旧宅的现象，这也是规划实施中的不足。
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2.3 政策执行不到位
有些地区只重视获得指标，并将指标最大化作为工作的核心，在取得指标交易资金后却不重视项目实施，不经过细致的调查就将无法施工或不能拆除的房屋列入拆旧范围，造成项目久拖不决。而且地区之间生产成本有明显差别，设定的指标价格欠缺合理性并与市场脱节，导致不同地区交易收益差别很大，有些地区可能无法满足拆旧、土地复垦成本支出。在指标交易资金分配方面，很多地区用于拆迁群众房屋补偿资金比例过低，投入新农村建设的资金严重不足。有些地区利用当事人不在屋期间强拆复垦，严重侵害房屋权属人合法权益，埋下社会不稳定隐患。
2.4 只重视耕地占补平衡，忽视耕地质量与生态维持
有些地区重视城乡建设用地增减挂钩所带来的收益，尤其是耕地占补平衡，即复垦土地置换的“挂钩”数量指标，但对于复垦耕地质量与生态维持很少关注。实际上，城镇建设所占有的土地基本上处于城镇周围和道路两侧，灌溉条件好，土壤肥力高，但复垦的土地很多是区位、地形条件较差的地块，例如平地换成坡地，这样复垦的成本无疑大大提高了，农民很有可能放弃耕作，使复垦土地重新荒废。土地得不到有效的维护，水土流失等生态问题也会接踵而至。
2.5 农民与村集体合法利益未得到应有的尊重和保障
城乡建设用地增减挂钩项目涉及多方利益，利益的分配取决于各方的博弈。与政府的强势相比，农民与村集体显然是弱势一方，后者的合法权益往往不能得到充分的尊重和保障。首先，补偿标准的主动权在政府一方，但有些边缘群体中的无赖户为获得高额补偿漫天要价，导致搬迁协议难以统一和产生“钉子户”，影响拆迁工作的开展。其次，农民的参与机会和选择余地少，一些地区农民“被上楼”后，由于耕作半径大及农器具无处存放，严重影响农民耕作的积极性。最后，失地农民得到一次性补偿后，暂时提升了生活水平，但因本身并无特长和技术，再就业能力差，这部分人未来堪忧，可能影响项目地区的可持续发展。
3 城乡建设用地增减挂钩项目实施的对策讨论
3.1 政策制定须因地制宜
不同地区之间经济条件、增减挂钩项目成熟度有别，不宜“一刀切”地大规模试点，例如丘陵山区与平原地区就存在明显差别，政策制定和实施应当根据实际情况差别对待，山区试点范围应当严格控制。同时，还应针对山区特点研究适宜的增减挂钩模式，例如山区旅游资源丰富就应在建设用地指标方面设置一部分的服务设施建设。
3.2 完善项目制度，严格工作程序
首先，推进农村土地制度改革，以维护农民合法权益，确保挂钩项目有序开展。应根据《土地管理法》要求，改革现行农村集体经济组织形式，并根据各地实际情况探索适宜的产权制度，合理界定土地发展权，同时完善相关配套政策。其次，建立统一的挂钩指标交易平台，并规范协议签订及内业材料。再次，建立严谨的工作程序，并在政府的统一领导部署下，积极协调各部门的组织实施，并将挂钩项目列入政府目标考核序列，加强监督和管理。最后，坚持规划先行，并强化规划管控与协调机制。
3.3 积极探索政策创新
目前，村庄用地、建制镇用地等转化为复垦耕地的面积已经不多，因此应在现状土地利用详细调查的基础上对政策推陈出新，增加项目区地类，以解决指标不足问题。例如历史遗留采矿用地复垦的可能性，包括闭坑露天采场、停用弃渣场、废弃工业场地等也可作为复垦耕地来源。
3.4 健全公众参与机制，加大农民帮扶力度
应建立公众参机制，发挥社会和媒体的监督职能，对严重违规操作、影响恶劣的项目，要进行问责和追究责任。同时，加大被拆迁人员就业的帮扶力度，加强就业指导和技能培训，促使其尽快适应新环境和就业岗位要求。
4 结语
类似城乡建设用地增减挂钩的政策国外很早就实行过了，并取得很好成效，表明这项政策的初衷并没有问题，但我国由政府一手主导，在治理结构和市场机制不健全的情况，出现各种问题也并不奇怪，建议加强研究，谨慎试点，科学评估，政策完善以后再全面推广。
参考文献：
[1] 王振波，方创琳，王婧. 城乡建设用地增减挂钩政策观察与思考[J]. 中国人口·资源与环境，2012,22(1)：96-102.
[2] 谭林丽，刘锐. 城乡建设用地增减挂钩：政策性质及实践逻辑[J]. 南京农业大学学报（社会科学版），2014,14(5)：76-83.
[3] 杨俊，王占岐，柴季，等. 中国山区城乡建设用地增减挂钩项目合理性辨析[J]. 经济地理，2015,35(2)：149-154.
论文作者:龙曙光
论文发表刊物:《防护工程》2017年第13期
论文发表时间:2017/11/10
标签：增减论文; 建设用地论文; 政策论文; 城乡论文; 耕地论文; 项目论文; 指标论文; 《防护工程》2017年第13期论文;