警惕另类的“双轨制”——规则“双轨制”，本文主要内容关键词为：双轨制论文,另类论文,规则论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、规则的“双轨制” “双轨制”是指两种不同体制并行的制度。改革开放初期价格“双轨制”为人们所熟悉，即同一种商品一部分实行市场价格，另一部分实行管制价格，价格“双轨制”导致了严重的后果，其中之一就是行政领域腐败盛行。价格“双轨制”是我国渐进式改革中一种不得已的选择，尽管它导致了诸多问题，但毕竟在放任体制外价格机制发育和壮大过程中，对逐步取消管制价格，过渡到统一的市场制度起到了积极作用。然而，有一种“双轨制”在历史上就存在，且今天依然盛行，尽管受到了关注，但并没有引起足够的重视，那就是在各个领域中普遍存在的明规则与潜规则并行的规则“双轨制”。 “潜规则”这个概念是由吴思在《潜规则：中国历史中的真实游戏》[1]一书中首次提出的。他通过大量生动、有趣的官场故事，揭示出隐藏在正式规则之下有另一套实际支配着社会运行的不成文的规矩，即“潜规则”。分析规则的“双轨制”，需要我们借力新制度经济学。以诺思为代表的新制度经济学家将制度划分为正式制度和非正式制度，正式制度是人们设计出来的一些成文的规定，包括中央和地方的法律、法规、规章、契约等，非正式规则(约束)包括办事准则、行为规范、惯例、禁忌、习俗、传统等；[2]非正式制度是自发演化的结果，用博弈论的术语来讲就是在重复博弈中演化出来的能够自我维持的稳定均衡。[3]西方是一个团体格局的社会(费孝通，2008)，他们讲求权利和义务的明确性，权利和义务都通过正式制度明确标示，一旦违反就要受到惩罚。他们的“死板”常常被我们嗤笑，认为他们不懂得变通，不懂得对正式制度的“灵活运用”。然而，正是因为我们对正式制度“灵活运用”，才使得我们做事情缺乏明确的标准。在同一种制度框架内，我们既可以这样做，也可以那样做，甚至既可以做，也可以不做。“允许”是一般制度所具有的特征，[2][4]也是度量制度自由裁量权的一个通俗的表述，但我们的制度似乎“允许”的范围很大。通常人是自利的，当他成为制度的执行者时，就会利用制度所赋予他的自由裁量权谋取私利，结果他的行为要么是“合法”的，却违反了他所在位置必须承担的责任或义务，要么是直接违反正式规则。 在我国的制度语境中，人们谈论更多的似乎不是宪法、法律、规章制度这些正式规则，而是这些正式规则在实施过程中必须遵循的另一套约束，这就是潜规则。潜规则已经盛行到成为人们所深恶痛绝但又无可奈何甚至不得不遵守的存在，它像一切规则一样具有强制性，但这种约束又有自身的诸多特点。由于西方新制度经济学将制度划分为正式制度和非正式制度，人们想当然地将潜规则归入非正式制度中，忽略了潜规则所特有的隐蔽性、投机性等特点。其实，在诺思看来，非正式制度是与正式制度相辅相成的，非正式制度具有长期的稳定性，是正式制度赖以形成的基础，正式制度必须建立在非正式制度之上，才能获得人们的认同和遵守。由此，如果将潜规则视作非正式制度，那么潜规则就与正式规则是相融的。然而，潜规则的盛行实际上消解了正式制度的效用，削弱了正式制度的权威；造成公开制度的名实分立和社会多元规则的并存。因此，与其说潜规则是非正式制度，不如将它视为与正式制度、非正式制度相并行的第三类制度。[5]正式制度和非正式制度构成了社会的整体认知和共识，属于明规则范畴。然而，尽管明规则仍明确地存在着，并表面地获得遵守和认同，但实际上运行的是潜规则，明规则与潜规则的共存构成了规则的“双轨制”。 二、规则“双轨制”的产生 分析规则“双轨制”是如何产生的，我们必须引进“共同体”这一概念。共同体是个宽泛的概念，它是由相关个体按照地域、经济、文化和政治等因素组合而成的组织形式。家族、社区、公司、国家甚或是整个人类社会都是个体的集合，是共同体的不同表现。共同体是为了增大全体成员的利益而被组建的，共同体中集体权力是个体私权的转让，因此集体权力的不正确行使会破坏共同体大部分成员的利益。集体权力总是交由少部分人行使，集体资源总是交由“信得过”的人去配置，这些被信任的人可能由民主选举产生的，也可能是由更高层任命的。这些人一旦被放到这个公共位置上，便被正式规则所约束，正式规则要求他按照整体利益最大化的原则行事，在正式规则没有规定的地方，他们也承担着最大化全体成员利益的职责，其行为应体现共同体成员的意志，而不是他个人的意志，也不是某个小团队的意志。卢梭指出，行政官个人具有三种意志：个别意志、团体意志和人民的意志，“在一个完善的立法体系里，个别意志或个人意志等于零，是不起任何作用的，政府本身的意志完全是从属的，因此只有公意即主权者的意志始终占主导地位，是其他各种意志应当遵循的唯一标准”。[6]对公意的维护和服从是代理人应该遵守的法则，也是共同体成员对代理人共同的期望，这种法则是非正式的，却与正式制度一样构成人们的共识，属于明规则。 那些特殊位置中的个人撇开公意而谋求私利，如果不违背共同体的正式规则，就必然违背他被赋予的正式义务。行使集体权力的人的特殊之处在于他能够对共同体所有成员的福利造成影响，因为他掌握着共同体成员让渡而来的资源，不正确地运用这些资源(以权谋私或滥用职权)都会导致集体资源的减少，都会对普遍的私权构成侵犯。私权转让得越多，集体权力就越大，行使集体权力代理人对成员所造成的影响也就越大。然而这些代理人也有自己的个人意志或小团体意志，“经济人”的冲动使得他们倾向于利用集体的权力谋取私利。权力代理人的自由裁量权越大，其能为自己谋取利益的空间就越大。当正式规则不够细致或执行力不够强大时，就不足以对权力代理人以权谋私的行径构成有效的阻吓，使得代理人利用集体权力谋求个人利益和小团体利益的行为屡试不爽。与之打交道的人们也逐渐明白，只有对权力代理人奉上某种利益，才能在争取集体资源时得到代理人的特殊照顾，一旦某一个体拒绝“纳贡”，将被代理人排斥于集体资源之外，这种权力与利益的交易对人们构成一种实实在在的约束——个体要么屈从，要么被排斥于利益和机会之外。然而，权力代理人利用集体所赋予的权力谋取私利的行为毕竟不是违背了正式规则，就是违反了他应承担的义务，为了逃避制裁和谴责，权力代理人必然努力掩盖其行为，使得这种交易转入隐蔽的状态，表面上明规则仍起作用，权力代理人(制度执行人)也宣称对它遵守，但实际上起作用的乃是潜规则。 根据潜规则产生的过程，潜规则可以定义为共同体权力代理人(制度执行人)为谋取私利而推行的违背正式规则或背离其所应承担的正式义务的规则。正式制度代理人承担的正式义务是共同体成员对其行为的公开期待，是一种明规则，因此潜规则是权力代理人为谋取私利而推行的违反明规则的规则。实际起作用的是潜规则，但明规则并非被完全搁置，它总会在权力代理人需要的时候起作用，甚至成为维护潜规则运行的保证力量——不遵守潜规则，我就找机会用明规则惩罚你。 三、规则“双轨制”对经济秩序的危害 过去人们遭遇价格“双轨制”，时下人们又关注养老金的“双轨制”、医疗“双轨制”等，“双轨制”这一名词的背后是严重的社会不公平，它几乎成了官僚特权的代名词，是社会的不稳定因素。价格体系、养老金、医疗等领域的“双轨制”是通过正式制度确立的，如果说明规则构成了对社会正义的侵害，那么明规则代理人在执法过程中要求社会成员遵守潜规则便是对社会正义的“二次侵害”，是对社会经济秩序的第二次扰乱。实际上，规则“双轨制”的危害更广。明规则尽管因为利益集团的影响而不可能做到完全的中性，却可以通过社会参与和公开的讨论推进其完善，当呼吁变革的力量足够强大时，正式制度发生变革，其变革的方向也总是社会利益的最大化。而潜规则默默地蚕食着社会的正义，无论明规则正义与否。 (一)规则“双轨制”破坏了共同体成员的预期 制度的重要作用之一就是减小人们行动的不确定性，提高行动的预见性。顾名思义，潜规则是一种规则，与所有各种类型的制度或规则一样，是对人类行为的约束，同样潜规则具备制度的一般功能，即它能够协调潜规则双方的行动，增加行动的预期，降低行动的不确定性。然而，潜规则所增加的预期是以牺牲明规则的预期为前提的，明规则所提供的预期是全体的、普遍的、无差别的，而潜规则所提供的预期是局部的、个别的和有条件的。明规则即使再缺乏正义，前后一致地被执行也好于反复无常的潜规则。潜规则是在权力代理人的自由裁量权范围内衍生的，是在“合法的恩惠权”和“合法的伤害权”这两个极端之间的一个连续变量，其对“点”的选择或者对“尺度”的把握缺乏一个统一的标准，这势必损害人们行动的预见性。 (二)规则“双轨制”损害经济效率 明规则也会因为利益集团的控制、变迁的时滞、路径依赖等而变得无效率，但这并不是明规则设计者或演化主体的本意，无论是怎样性质的组织，明规则无一不是在打着实现和维护集体利益的旗号下颁布和推行的。明规则既然以公开的方式普遍性地实施，必然可以通过公开讨论的方式加以改进。总之，只要公意认为现行的明规则缺乏效率，那么明规则就将寻求效率的帕累托改进。潜规则实质上是共同体权力的代理人与特定人员之间就集体权力进行的交易，评价一种交易是否有效率，只需要看其是否遵循自愿原则。私人的交易可以被描述为是在默认全体同意的情况下发生的。“私人交易并不需要这些局外人明确表示同意……只要交易产生的间接或外部影响并不显著，默认全体同意下的两方交易满足效率的标准”。[7]在潜规则的作用下，权力代理人用以交易的资源是一种集体的资源，集体资源的交易“如果要达到效率标准，必须订立某种面向所有人的‘社会契约’，该契约要求共同体的全体成员参加根据全体同意规则确定的集体决策”，[7]因此仅由极少数人决定对集体资源的处置违背了“社会契约”的原则，是违背经济效率的。 (三)规则“双轨制”制造了社会的不公 潜规则赋予权力代理人谋取私利的空间，潜规则下权力代理人对集体资源的买卖为自己赢得了财富，但这种财富的获取是以牺牲公众利益为前提的，少部分人因为推行潜规则而积聚财富，大部分人则因此利益受损，从而制造了社会的不公，形成贫富分化。公权力领域的潜规则制造了官与民之间不可逾越的鸿沟，是中国社会最为不公平的现象之一。在规则的“双轨制”下，明规则在很多场合已经失去了维护共同体成员利益的作用，遵守明规则往往反而被排斥于利益和机会之外，而正直、拥有正义信仰的人总是不愿意牺牲自己的自尊而屈从潜规则的，这些人不得不承受冷落与贫困。明朝的海瑞就是这一类拒绝实施和接受潜规则的人，其最终不容于官场，贫困潦倒一生，他虽然曾官至吏部侍郎(相当于中组部副部长)，但去世之后连丧葬费都凑不齐。在潜规则的作用下，优秀的拔尖人才可能因为不遵守潜规则而被淘汰，一些有独立见解的精英人才可能被扼杀，那些遵守潜规则的庸人却可能成为“适者”生存下来，这种逆向淘汰机制严重扰乱着社会经济秩序。 四、规则“双轨制”的治理之道 解决规则“双轨制”问题，并非要将潜规则合法化纳入明规则，更非用潜规则来代替明规则，而是要消除潜规则。2014年5月9日，习近平在指导兰考县委常委班子党的群众路线教育实践活动专题民主生活会时就指出：要坚持清正严明，形成正气弘扬的大气候，让那些看起来无影无踪的潜规则在党内以及社会上失去土壤、失去通道、失去市场。 潜规则产生的直接原因是明规则赋予执行人过大的自由裁量权，因此压缩潜规则的运行空间就必须用严密的程序性规则来约束权力代理人的行动。从理论上讲，规则越是细化，其所规范的交易费用就越小，当规则细化到社会生活的方方面面时，人们的行为将像机械操作一样有章可循，就不会发生犹豫、猜疑、争吵和诉讼，就会大大降低交易成本。 然而，一个制度再完美也不可能在所有事务上都做到“无微不至”，一个完全依赖程序性规则来管理的社会，个人的才智也可能失去存在的意义。因此明规则总会给代理人留下一定的自由裁量权，对集体权力的“正确行使”必然依赖于代理人所受到的非正式制度的约束。良好的非正式制度的有效运行不但可以培养民众遵守制度的公民意识，而且能够纠正正式制度的设计缺陷，弥补正式制度遗漏下的制度真空。“熟人社会”、“关系社会”是中国人行为方式呈现的特征，这种行为方式可能加剧潜规则的盛行，但它也是我们传统文化的一部分，不能完全否定，一个否定血缘关系、地缘关系和熟悉关系的社会就是“六亲不认”的社会，也是一种可怕的消极社会。然而，熟人社会的关系原则应有其合理的边界，当人们走出狭小的乡土社会走向现代化的陌生人社会时，当处理的事务由日常生活领域转向专业化领域时，它应当让位于权利义务的团体原则。[8]因此树立权利和义务的团体意识，培养公民精神，能抑制社会的投机行为，进而抑制潜规则的蔓延。 潜规则的盛行也有明规则非正义的原因。一个非正义的明规则必然使一部分人受益而另一部分人受损，一部分人成为剥削者和压迫者而另一部分人沦为被剥削者和受压迫者。对法律和规章的公正一致的管理，不管它们的实质原则是什么，我们可以把它们称之为形式的正义。“形式正义要求的力量或遵守制度的程度，其力量显然有赖于制度的实质性正义和改造它们的可能性”。[9]一种与公众的普遍价值观相抵触的明规则必然难以推行，一种顺天意应民心的明规则必然会得到很好的执行和自觉地维护。因此，压缩潜规则的运行空间就要审视明规则的正义与否，如果明规则赋予公权力代理人过多的资源和过大的权力，而公众的普遍权利与监督公权力代理人的权力被剥夺，那么潜规则必然盛行。 权力代理人是潜规则运行的有意无意地推动者，除了细化明规则对其行为加以约束外，还要在明规则设计上促进其利益与公共利益的共容。奥尔森指出：“在共容利益指引下使用权力，其后果至少在某种程度上与社会利益是一致的”。[10]因此寻求“明主”去实施或解释明规则是重要的途径。而“明主”不常有，“民主”却是可能的，民主是可以确保代理人不任意解读制度的有效保证。民主意味着权力分配的平衡。一旦存在权力平衡，每个规则的参与者都有动机去降低任何可能的专制者成为真正专制者的可能性，从而最大限度地保证制度的代理者以符合公众预期的方式去实施明规则。