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对于谁是立法决策的主体或立法决策者历来有两种不同的学说：一种是“法定说”， 即只有法定化的主体才是立法决策者。“立法决策的主体是立法主体……实践中有些非 立法主体往往也能起至关重要的作用，但这类情形所表现的是有关主体对立法起何种作 用，不是表现立法决策。立法决策概念强调的是一种立法行为而不是对立法的作用。即 便非立法主体对立法往往起决定性作用，也不算正式的立法决策。”(注：周旺生：《 立法学》，法律出版社2000年第2版，第537页。)在“法定说”看来，正式立法活动的 展开只能由也必须由法定立法主体加以行使。这既包括法定立法者，也包括法定立法者 的授权立法。另一种是“功能说”，即只要在立法过程中起实质性作用的就是立法决策 的主体。“功能说”系从实际运行的角度研究和分析问题，因此把政党(主要是执政党 或政府政党)、行政机关都列入了立法决策主体的范围之内。
“法定说”和“功能说”只是看问题的角度不同，前者是从法律的角度看问题，后者 是从实际运行的角度看问题。其实这两种学说都指出了两类不同要素的存在：一是立法 决策权本身，二是围绕立法决策权而展开的各种影响因素，如政党、行政机关、利益集 团、新闻媒介、公民个人等。研究立法决策，如果只研究法定决策主体是远远不够的， 只有明晰了各种影响因素或影响主体之后，才能更深刻地洞察和理解立法决策的主体。
一、决策主体与影响主体之辨析
在现代民主国家，“决策权和影响权是现代政府决策体制中既相互关联又相互区别的 两个基本的权力要素。”(注：赵成根：《民主与公共决策研究》，黑龙江人民出版社2 000年版，第232页。)立法决策权是由立法机关根据其成员的多数意愿而行使的，这是 一种法定的权力。法定的立法决策主体在立法过程中处于核心的位置，而公民个体、新 闻媒介、政党、利益集团、行政机关、司法机关等则试图影响立法决策者的抉择行为， 尽可能地体现其所要达到的目的。虽然有的影响主体实际上还主导着立法决策，但不能 由此而取代议员或代表的主角位置，也不能改变立法决策的法定场合性。立法决策主体 与影响主体之间的一般关系是，前者应有自主性决策权，而后者亦应有围绕着立法决策 权的充分的、竞争性的影响权。
立法权由提案权、审议权、表决权、公布权等要素构成。从世界范围看，这几项权力 并非都由立法机关行使，如享有提案权的主体范围很广，而公布权又常由国家元首行使 。在法律的意义上，人们往往也是根据审议权和表决权的归属而不是以提案权和公布权 的归属来认定立法决策权的。但决策权与围绕决策权而产生的影响因素(也可称为影响 力或影响权)总是与决策权交织在一起。如果某一因素总是能够长期而又稳定地左右着 立法机关的决策，那么在实际的意义上，此因素就控制了立法决策权，或者说是主导了 立法决策权。
产生决策权与影响权、决策主体与影响主体之间的鸿沟根源于现代民主立法决策自身 。现代立法决策者基于受选民之委托而产生，体现的是选民的意志，保护的是选民的利 益。但选举是一种暂时的、周期性行为，而立法则是一种长期的、持续性行为，事先性 的选举难以确保代表或议员事后兑现许诺。这样，社会中介组织如新闻媒介、利益集团 、社会团体、政党等如能充分地发挥作用，则可有效地遏制由民主选举而产生的弊端。 实际上，现代西方国家立法决策过程中公民的参与及其民主性主要是通过社会中介组织 实现的，这是现代民主立法决策的一个重要特征。
社会中介组织主导下的公民对立法决策的参与具有重要意义。通常，公民个人对立法 信息的了解不充分，组织性较差，对于立法决策的判断力和行动能力低下，如同美国早 期联邦党人所讲：“人民的最崇高可贵的权力有名无实，毫无价值，因为人民不可能普 遍自发地对自己的目标采取一致行动。”(注：[美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》， 程逢如等译，商务印书馆1980年版，第203页，第47页。)而社会中介组织往往是由精英 主导的统一体，信息充分，组织性强，与立法决策者的沟通能力强，在语言、文化、观 念、知识等方面的障碍少，因而对于立法决策的判断力和行动能力强，可有效地组织和 代表公民的利益，处于公民和立法机关之间的中介位置，扮演着“传送带”的角色。社 会中介组织在一定程度上代表了个人权利，可对若干个人的目标采取一致行动，为个人 权利的实现提供基本途径。如果说分散的、原子化的个人往往很少有直接且主动的参与 和影响行为，那么立法过程中决策者与社会之间的沟通、交涉等活动主要由社会中介组 织来完成。社会中介组织传达公共利益要求，整合立法意图，缩小决策者和公民之间的 距离，减少误解，增进相互理解，是沟通普通公民与立法机关之间关系的桥梁。这并不 表明是对个人主体性及权利与自由的压抑，恰恰相反，它具有汇聚、融合和表达利益的 功能，通过社会中介组织实现公民个人与立法机关之间的互动构成了立法决策机制的特 点。
社会中介组织等立法决策影响因素的出现，改变了立法的面貌。一般说来，立法决策 主体依据宪法、国会法、组织法、议事规则等推进立法程序，这是法定的。但实际上， 立法的准备、法案的提出、法案的审议、法案的表决和通过等活动异常零碎而复杂，完 全地加以法制化是人之智力所不及的，同时也因其代价过高而显得不必要。因此，法案 在审议之前，甚至在提交之前，早就有各种政治、经济、文化、社会等因素纷纷表现自 己，欲实现自己的及其所代表的利益。这些立法决策的影响因素或影响主体除社会中介 组织外，还有行政机关、司法机关等，如在美国，国会通过的法律要受总统否决权和司 法机关审查权的制约。正是由于各种影响因素的存在，与其说是国会议员在进行立法决 策，毋宁说是各种影响因素如行政机关、政党等早已越俎代疱地作出了决策。针对这一 情况，美国早期联邦党人提出：“管理这各种各样、又互不相容的利益集团，是现代立 法的主要任务，并且把党派精神和党争带入政府的必要的和日常的活动中去。”(注：[ 美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，商务印书馆1980年版，第203页，第 47页。)这样，管理、控制利益集团和政党等各种影响因素并给以恰当的定位就成为现 代立法的主要任务。
由于诸多影响主体的出现，在立法决策问题上，产生了两个不同的概念：名义上(法定 )的立法决策权与实际上的立法决策权。由于立法决策的场所——国会是一个辩论的、 沟通的、说服的、多数决的场所，而影响立法决策的因素又是多方面的，如行政机构、 党团、社会舆论、民众等，因此如果某一个因素经常地影响并左右着立法决策，此时这 一因素就掌握了实际上的立法决策权。如在三权分立制的美国，实际的立法决策权很大 一部分由总统掌握，在实行议会内阁制的英国，实际的立法决策权往往由执政党掌握。
名义与实际的两分并不表明立法决策的非民主性，民主的立法决策也没有因此而变质 ，而是转变为主要通过竞争性体现民主性。在专制的国家，立法决策权恒为某一非竞争 性的个人或集团所把持，如独裁者。而在民主政治条件下，立法决策权是面向社会开放 的，是竞争性的，任何因素都可通过竞争而实际上左右立法决策。在这种情况下，可充 分地体现立法机关是一个民意机关，立法决策为民意决策，其途径就是沟通、说服、多 数决等体现竞争性的方式。
在这一意义上，与其用“实际上的立法决策权”概念，不如用立法决策的“主导权” 概念。立法决策的“主导权”更为传神地表达了立法决策的实际状况：当今西方发达国 家的立法决策权皆在国会，但立法决策的主导权却各异，如英国在执政党，而美国则在 总统。“主导权”概念还传神地表明了立法的复杂性。“立法本身就是一个繁复纷争的 过程，各种意见通过不同渠道汇集到议会，通过反复比较、磋商、妥协或激烈争论，一 项提案才可能成为国家的正式法律。立法过程的这种争论，在议会内部表现为立法权的 实现，在外部则体现着议会行使立法权所受到的影响或制约。”(注：郑允海、阚珂、 李秋生：《当代资本主义国家的议会制度》，福建人民出版社1994年版，第63页。)
二、内阁制与总统制立法决策主体之比较
内阁制与总统制是当今世界两种主要的政治形式。由于英国是近代议会制的发源地， 美国是最为典型的三权分立制国家，因此，要比较内阁制与总统制立法决策的主体，可 以通过对比英美的情况来窥斑见豹。
由于各国历史文化传统、政治制度等不同，特别是选举制度的巨大塑造作用，英、美 两国的立法决策主体与影响主体存在着很大的不同：美国实行的是立法、行政、司法三 种权力分立与制衡的体制，虽然国会是法定的立法决策主体，但拥有行政权的总统是最 大的影响主体；英国实行的是政府由议会产生、对议会负责的议会制，在这种议会至上 的体制下，议会是法定的立法决策主体，但由于选举机制及近代政党的产生，执政党是 最大的影响主体。
在选举机制的巨大作用之下，美国的总统与英国的政党均拥有良好的民意基础。美国 总统由选民直接选举产生，(注：从严格的意义上讲，美国总统系由选举人团间接选举 产生。)民意基础自不待言。在总统(首相)与国会(议会)党团的关系上，总统制与内阁 制是有一定差异的。在美国，共和党和民主党的中央委员会系国会外的组织，没有实权 ，总统为实际上的领袖，但总统对国会内的组织——国会党团却没有控制力，国会外的 组织与国会内的组织各自具有极大的独立性。而国会内的组织——参众两院党团也互不 隶属，分别由各院的党籍议员选举产生，甚至于国会党团对党籍议员也没有约束力与制 裁权。可见美国的政党组织是极为松散的，国会党团虽对国会的立法决策有重要影响， 但较之于总统，只能起次要的作用。
在英国，议会党部由党籍议员组成，党籍议员选举产生的议会党团领袖往往是该党的 实际领袖。因此，内阁首相往往并不将其当选直接归功于选民，而是归功于选举他为领 袖的政党。因为随着代议制度的演变，英国政治成为一个政党政府制度，政党在政府构 成中起了决定性的作用，英国的首相可以不经过大选或议会的弹劾而由政党将其解职。 (注：例如，1992年撒切尔夫人不得不离开首相宝座，就是因为她所属的保守党的不支 持，而不是由于选民或议会作出了去职的决定。)由于议会党籍议员系由选民定期选举 产生，具有民意代表性；又因在党魁之下设有党鞭，实行督导制度，可对党籍议员进行 严格党纪之约束；英国政党又设有政策委员会，可进行相关政策的研究与协调(包括立 法方面的政策与决策)，故政党成为立法决策最大的影响主体。
就法定的立法决策主体而言，国会或议会本身也是有差异的。在美国，三权分立中的 三权，其法律地位是平等的，不仅如此，而且国会参众两院的法律地位也是平等的，权 力也是大致相当的。法案需要经过参众两院通过，意见不一致时，解决方法是各出相同 人数组成协商委员会，直至达成一致。在实行议会至上的英国，政府由议会产生、对议 会负责，议会的法律地位高于政府。在议会内部，下院(平民院)的实际地位高于上院( 贵族院)，有关财政措施的法案必须首先提交下院，往往也由下院单独批准，上院无权 干涉。上院往往只对下院通过的法案表示赞成，或提出修改意见，或进行一定期限(通 常为一年)的拖延。
在议会或国会内部，立法决策的机制也是有所侧重的，这主要表现在院会与委员会的 关系上。美国在立法决策过程中，以委员会为中心，院会的权轻，委员会的权重。美国 的国会委员会不仅有权对法案进行技术上的修改，而且还可以对实际内容进行修改，对 法案的审查结果起决定性作用。正如美国学者凯菲和奥古尔在《美国立法过程》一书中 所指出的：“实际上，在立法机关的决策过程中，美国诸多立法委员会不仅占据了重要 位置，而且经常发挥关键性作用。”(注：William J.Keefe & Morris S.Ogul,The Am erican Legislative Process,5th ed.,Englewood Cliffs,1981,p.159.)因此，美国的 诸多委员会又常常被称为“复数的小立法机关”(Little Legislatures)。(注：“复数 的小立法机关”或“复数的小立法部”由美国学者威尔逊(Woodrow Wilson)在其1885年 出版的《国会政府》(Congressional Government)一书中提出。)英国在立法决策过程 中，出于减轻议会负担的考虑而设置了委员会，议会的权重，委员会的权轻，一般对法 案只做技术上的修改，往往不涉及实质性内容。与美国国会委员会主席常为某一立法项 目的“核心”不同，英国议会委员会主席大多为虚职，具有荣誉性质。此外，相对于人 数较少的美国国会委员会，英国议会委员会的人数众多使得游说不易进行，因此英国立 法决策受利益集团的影响较小。
就立法决策主体而言，英国可称为社会利益反映式的立法机关，美国可称为自主立法 式的立法机关。(注：参见罗传贤：《立法程序》，台湾龙文出版社股份有限公司1993 年版，第122页。)社会利益反映式立法机关政权愈开放，各派势力的差异愈大，议会也 愈具有代表性与责任性；自主立法式的立法机关常常具有独立运作的能力，可有效地将 来自各处的草案塑造和转变成法律，直接起到反映和代表民意进行立法决策的作用。
尽管存在以上一些差异，但无论是以美国为代表的三权分立制，还是以英国为代表的 议会内阁制，都强调立法决策的场合性与法定性。也就是说，通过人为的制度安排和程 序设计，排除掉非理智的因素，也排除掉因金钱、名声、地位的不同而产生的非法治因 素，精心设计一个相对独立的环境，为开放性社会提供一个制度化的、法律化的竞争场 所即议会或国会。从历史上看，在古希腊的小小城市共和国，立法机关曾是全体公民利 益一致的合议体，但自17世纪英国现代代议机构产生之日起，由于社会的发展和国家统 治范围的扩大，立法机关就不可能是以全体国民的利益一致为基础、以普遍理性为根据 的统一体了，而是一个代表着不同利益、不同主张、不同集团的立法者进行竞争的一个 正规化、制度化、合法化的场所。
在这一合法化场所，在选举竞争和政党竞争的压力之下，“现代的民主政治，提供了 开放社会向政治领袖表达人民感受的一种更好的方法。他们可以透过人民选举的媒介， 透过权利请愿的行使，透过游说、政党、利益团体等对立法决策的影响而进行”。(注 ：罗传贤：《立法程序》，台湾龙文出版社股份有限公司1993年版，第122页。)虽在各 种影响因素或影响主体中，各国因国情及政治制度等的不同而主导因素各异，但诸多影 响主体均在法定的场合、在选举竞争的基础上产生。较之于法定的决策主体，诸多影响 主体是次要性的因素，发挥着影响作用，至多发挥着主导作用，其运作的有效性以决策 主体的接受或不接受为标准和依归，因此不会取代决策主体的决定性作用。离开了法定 的立法决策主体，各个影响主体将失去意义，甚至发生质变。
三、我国的立法决策主体及最大影响主体
(一)我国的立法决策主体
我国实行的是统一的多层次立法体制。统一是指全国人民代表大会及其常委会拥有国 家立法权，即中央立法权、最高立法权。多层次，主要是纵向与横向两个层次。从纵向 上看，可分为中央和地方两级，地方制定的规范性法律文件不得与中央制定的规范性法 律文件相抵触；地方还可再分为省级和较大的市级，(注：《中华人民共和国立法法》 第63条规定：“较大的市是指省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市 和经国务院批准的较大的市。”)较大的市级的规范性法律文件受制于省级。从横向上 看，行政系统与人大系统分权，同级行政机关制定的规范性法律文件不得与同级人大及 其常委会制定的法律文件相抵触；而人大系统还可再分为人民代表大会和它的常委会两 级，常委会的规范性法律文件受制于其所属的人大。这种统一而多层次的立法体制既维 护了国家法制的统一，又有一定程度的包括立法决策权在内的分权。
我国统一而多层次的立法体制独具中国特色，虽较庞大而复杂，但只要抓住全国人民 代表大会及其常委会这一核心所在，就可以事半功倍地分析我国的立法决策主体。
在立法权方面，《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第58条规定：“全国人 民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”可见，国家的法定立法 决策主体是全国人大及其常委会。根据《宪法》第62条的规定，全国人大主要行使以下 两方面的立法决策权：一是修改宪法权，这一权力不同于一般的立法决策权，为此还规 定了专门的特别程序，决策时的多数决原则不是普通的过半数原则，而是特别多数原 则；二是制定和修改刑事、民事等基本法律权。
根据《宪法》第67条的规定，全国人大常委会主要行使以下两方面的立法决策权：一 是制定和修改基本法律以外的其他法律权，这就限定了全国人大常委会行使立法决策权 的范围，基本法律的制定由全国人大决策，而非基本法律的制定由全国人大常委会决策 ；二是在全国人大闭会期间，在不得同全国人大制定的法律的基本原则相抵触的前提下 ，有对其进行部分补充和修改权。对于全国人大常委会行使部分补充和修改权方面的决 策，全国人大拥有撤销权。
在全国人大和全国人大常委会之下，还设有各专门委员会。各专门委员会由主任委员 、副主任委员和委员若干人组成，按照专业分工形成组织，如法律委员会、民族委员会 、外事委员会等。从立法决策的角度看，作为常设性的机构，各专门委员会是帮助全国 人大及其常委会审议和拟定议案，不是独立的国家机关，不单独对外发号施令，因此它 本身不拥有严格意义上的立法决策权。虽然各专门委员会也以开会的方式进行工作，以 通过决议的方式加以体现，但它的决议只是向全国人大或全国人大常委会提出议案、意 见或建议，同全国人大或全国人大常委会作出的决议有着根本区别。
从宪法和宪法性法律的规定看，各专门委员会在“帮助”方面的职权主要有：一是审 议全国人大主席团或全国人大常委会交付的议案，并提出审议报告，如《中华人民共和 国立法法》(以下简称《立法法》)第30条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案， 由有关的专门委员会进行审议，提出审议意见，印发常务委员会会议。”二是审议全国 人大常委会交付的被认为同宪法、法律相抵触的国务院的行政法规、地方性法规等规范 性法律文件，并提出审议报告。三是针对立法中的相关问题进行立法调研、立法听证、 立法论证等，提出建议，供全国人大或全国人大常委会决策。
从完善人民代表大会制度的角度看，专门委员会的设立也是出于“帮助”决策的目的 。如曾主持过全国人大立法工作的彭真同志指出，专门委员会要成为全国人大及其常委 会的得力助手，“提交全国人大或它的常委会审议的各项议案会涉及社会主义现代化建 设的许多重大而又复杂的问题。专门委员会的主要职责就是为解决这些问题进行周密的 调查，充分听取各方面的意见，仔细比较各种可供选择的方案，进行客观全面深入的研 究，以帮助全国人大或它的常委会作出正确的决定。”(注：彭真：《在第六届全国人 民代表大会第一次会议上的讲话》，载彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》 ，中央文献出版社1989年版，第189页。)之所以需要专门委员会的“帮助”，系出于以 下考虑：一是专门委员会人数较少，便于分门别类地研究、讨论问题；二是专门委员会 对有关问题比较熟悉，研究有关问题，可以考虑得更深入、更周到些；三是提议案的机 关和有关部门都可以列席专门委员会会议，发表意见，共同讨论；四是必要时，可以很 方便地邀请专家列席会议，发表意见。经过专门委员会这样一道工作程序，有助于客观 、全面、系统、深入地研究问题，可使全国人大或其常委会对问题考虑得更周到些，使 立法决策更符合实际。(注：参见彭真：《全国人大专门委员会怎么工作》，载彭真： 《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第183页。)
从世界范围看，西方发达国家议会虽都设有委员会，其法律地位从属于议会，是一级 辅助性议事机构，但议会委员会在立法决策中的功能是有所不同的，大致存在着三种功 能模式：立法促进型、立法决定型和立法制约型。立法促进型功能模式以英国的议会委 员会为代表，系指议会委员会在立法程序中，作为议会的下设议事机构，充分发挥委员 会的权力和积极作用，排除障碍，完善机制，加速立法进程，从积极促进的角度协助所 属议会完成立法工作。立法决定型功能模式以美国的国会委员会为代表，系指国会委员 会在立法程序的每个阶段都起着重要的甚至是决定性的作用，基本上控制着立法程序。 立法制约型功能模式介于上述促进型与决定型两种功能模式之间，在立法程序中起着重 要的制约作用。立法制约型功能模式以日本的国会委员会为代表。因为日本虽然也实行 议会内阁制，但并非与英国完全一致，而是借鉴了美国国会委员会的某些做法，因而形 成了一种立法制约型的功能模式。(注：参见姜业清：《议会委员会的权力、功能和规 则比较研究》，载周旺生主编：《立法研究》第2卷，法律出版社2001年版，第208—21 1页。)
从结构—功能的角度分析，促进型、决定型和制约型三种决策功能模式系由国情的不 同、政治体制的不同、文化传统的不同及历史发展的不同等原因而造成，并没有结构上 的优劣之分。就我国人大及其常委会所属的委员会而言，在立法决策中发挥的不是决定 功能，而是一种促进功能，因而更类似于英国的立法促进型功能模式。同人大及其常委 会一样，需要在新的形势下进一步地完善和健全专门委员会。
我国宪法规定了全国人大及其常委会行使国家立法权，因而国家的法定立法决策主体 是全国人大及其常委会。但由于历史的、政治的原因以及受潜在因素和非规则因素的影 响，全国人大及其常委会的法定决策主体地位和立法决策权有被侵蚀之虞，也有被虚置 的可能。因此，如何用切实可行的制度保障人大的最高权力机关的自主性地位以及人民 代表权利的行使，是一个至关重要的问题。正如周旺生先生所说：“作为主要立法机关 的权力机关应当成为事实上的权力机关，而不应当仅仅是法律上的权力机关，它必须有 立法的决策权。既然权力机关是由普选的人民代表组成的，就应当相信它；如果它不能 很好地行使权力，可以加强它或改选它。没有立法决策权，就谈不上享有立法权，就不 是真正的权力机关。”(注：周旺生：《中国立法五十年》，载周旺生主编：《立法研 究》第1卷，法律出版社2000年版，第79页。)
令人欣慰的是，自改革开放以来，我国的人大制度一直在改革着、完善着，立法决策 中的“橡皮图章”与“表决机器”的形象已被大大改变，在立法的许多方面已发生了巨 大的转变。“在立法的作用上，人大已由过去的被动者变为在立法中起主导作用；在立 法观念上，人大由经验主义立法转变为超前立法；在指导思想上，人大由工具主义立法 转变为权利保护立法。这些转变表明，人民代表大会立法权已由形式上的行使开始转变 为实质上的行使。”(注：蔡定剑：《20年人大立法的发展及历史性转变》，载蔡定剑 、王明光主编：《人民代表大会二十年发展与改革》，中国检察出版社2001年版，第57 页。)
(二)我国最大的立法决策影响主体——中国共产党
我国的根本大法——《宪法》规定了中国共产党的政治领导地位，这是由党在长期的 历史发展过程中的作用所决定的，是中国人民的必然选择。中国共产党属于政治党派， 因而《宪法》没有也不可能在法律的意义上授予其立法权。党行使的是围绕着立法权的 影响权，发挥的是对立法决策的影响力。正如郭道晖先生所讲，党“是以党的路线政策 的正确性和其崇高的政治威信与政治影响力，而得到人大与政府的高度重视、拥护，从 而影响人大与政府的决策”。(注：郭道晖：《法的时代精神》，湖南出版社1997年版 ，第323页。)
从全国人大代表和全国人大常委会的组成人员看，中共党员通常占大多数，党可对党 员发号施令，从而对全国人大及其常委会拥有较大的影响力，这种影响力为党影响立法 机关、直至将自己的方针、政策顺利转化为法律创造了极其有利的条件。
从政党制度的角度分析，我国虽存在着诸多政党，但中国共产党是绝对的第一大党、 领导党。《宪法》在序言中规定：“中国共产党领导的多党合作与政治协商制度将长期 存在和发展。”这既是对我国现实政党制度的描述，也是对我国政党制度的规制。作为 惟一执政党的中国共产党与其他民主党派之间是领导者与被领导者的关系，各民主党派 在国家政治生活中是作为爱国统一战线的组成部分和统战的对象而存在的，行使着“参 政议政、民主协商”的权利与义务，为党和国家的政策建言献策，不具有西方发达国家 政党制度结构中独立的“在野党”特征。各民主党派在国家立法活动的舞台——人民代 表大会(即议会)中的影响作用要远远小于中国共产党。
在其他宪法性法律中，我国也明确了党对立法的领导地位。如《立法法》第3条规定： “立法应当遵循宪法的基本原则，以经济建设为中心，坚持社会主义道路，坚持人民民 主专政，坚持中国共产党的领导，坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论，坚持改 革开放。”立法应当“坚持中国共产党的领导”是一项政治原则，只能从影响权的角度 加以理解，即党可以在立法过程中起主导作用，而不能从决策权的角度加以理解，即党 可以在立法过程中命令全国人大或全国人大常委会立法。如果这样，则显然与《宪法》 第58条“全国人大和全国人大常委会行使国家立法权”的规定相矛盾。宪法是其他宪法 性法律的上位法，宪法性法律的规定不得与宪法相抵触。
从现实的角度看，毋庸讳言，党深深地影响了立法决策，甚至掌握着立法决策。“在 这些立法权力机构和立法工作机构背后，起领导和协调作用的是全国人大常委会的中共 党组。而党组则接受党中央的领导，重要的立法决策和立法，要由党组上报党中央审议 ，作出最高决策。”(注：郭道晖：《当代中国立法》(上)，中国民主法制出版社1998 年版，第212页。)全国人大常委会党组所作的立法决策，虽不是法定之步骤，但已形成 惯例；虽不具有决策合法化功能，但可起到政策沟通与协调之作用。从积极的意义上讲 ，凡经全国人大常委会党组同意之立法决策，立法时可阻力较小、效率较高地得以通过 ，实施时也可有若干便利条件。因为党在国家组织中拥有巨大的意志贯彻力，在社会生 活中也有着巨大的号召力。
当然，在看到积极意义的同时，我们也应关注其消极影响。
从政治学的角度看，共产党是广大人民最根本利益的代表，因此其领导立法具有天然 的实质合理性。但实质的合理性不等于形式的合理性。也就是说，执政党领导、参与立 法过程也应以“看得见”的形式进行，减少其“潜规则”、“非正式规则”的运用，使 党对立法决策影响权的行使得以透明化。党作为影响主体之一，不得阻止其他影响主体 如民主党派、新闻媒介、社会团体等对立法需求的表达以及对立法决策的评价与影响等 。在影响主体或影响因素的意义上，党与其他社会中介组织的法律地位是平等的。党更 不能以非法的手段来干预法定立法决策主体即全国人大或全国人大常委会对立法权的行 使。
从法律的角度看，法治理念的深入和法治国家的建立，要求一切机关、组织和个人都 必须以宪法为根本的行为准则，政党当然也不例外。因此，政党的组织和活动也不能超 出宪法和法律的范围。党的政治领导地位既然由宪法确定，就是一种在宪法和法律之下 的领导。作为一个伟大的、与时俱进的政党，共产党应该使自身的领导作用在法治的原 则下，通过法律的正式规则影响立法决策，而不能超越法律程序，不应成为一种模糊的 、难以进行量的界定的、非法治的原则。
总之，我们应该逐步调整和理顺政党与立法机关之间的关系，正确定位执政党在国家 立法活动中的角色，即在法律意义上，执政党是立法决策的影响主体，在实际意义上， 执政党也只能扮演影响主体的角色。立法影响主体的影响作用是在长期的历史实践中通 过沟通、协商、妥协、交涉等过程体现的，通过竞争而得以产生。只有在竞争中才能发 挥实实在在的、真正意义上的影响作用，从而发挥对立法决策的主导作用。
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