摘要：我国已连续编制实施了十三个五年规划，“十四五”规划编制即将开启。多年发展的实践表明，发挥规划的“顶层设计”功能，已成为各级党委、政府引领经济社会发展和履职尽责的重要方式。现阶段“多规合一”的工作重点在于规划与协调，但因空间规划体系中的相关问题未能得到很好的解决，使得“多规合一”面临机制及法制这两方面的障碍，只有进行空间规划体系的改革才能够从本质上解决掉“多规合一”过程中所存在的各种问题。
关键词：空间规划；编制；路径
1导言
一个国家的空间规划体系与其中央与地方关系密切相关，我国构建和完善空间规划体系不能仅局限于空间规划领域来考虑，还应“跳出规划看规划”，将其放到中央与地方关系转型的背景下。因此，发挥空间规划的基础作用，在一定国土空间内实现人与城镇、经济、生态环境的协同发展、可持续发展、全面发展就显得尤为重要。
2背景分析
随着改革开放深化发展和经济快速增长的同时，大规模短期快建形成的城市建成区也出现千城一面、演进困难、环境失衡、风貌破坏等问题。面对种种问题，规划研究进入了成果反思和理论修正的阶段。十九大以来，国家构建自然资源部以及近年来连续出台包括城市双修、城市设计试点在内的相关举措，也反映出国家层面对于空间资源管控的重视和风貌整治的决心。而具体到城市空间资源的管控要求，则主要表现为物质空间提质和环境风貌整治。在人民日益增长的对美好生活向往的背景下，以增量扩张为导向的空间规划模式已然无法适应城市建成区的建设，更不足以实现新形势下的提质要求。因此，城市建成区作为国家发展和物质空间的主要载体，空间规划的转型研究尤为迫切。
3编制空间规划需要遵循的原则
3.1在发展战略上，要与坚持实施主体功能区规划制度相统一
党的十八届三中全会提出，“坚定不移实施主体功能区制度，建立国土空间开发保护制度，严格按照主体功能区定位推动发展。”党的十九大进一步要求逐步健全主体功能区制度。这充分说明了党中央把建立和完善主体功能区确立为国家治理体系的一项重要制度。科学划定主体功能区是我国空间治理的重大创举，必须毫不动摇地坚持和落实，任何把空间规划与实施主体功能区制度相割裂的行为都是片面的甚至是错误的。要坚持推动编制实施空间规划与实施主体功能区制度“双向发力”，不断发挥主体功能区制度在空间宏观管控中的导向功能，推动主体功能区规划在市县层面精准落地，完善形成不同主体功能区差异化协同发展长效机制，为科学编制和有效落地空间规划提供坚实依据和制度保障。
3.2在目标确定上，要与建设美丽中国相一致
这就要求编制实施空间规划时，要紧紧围绕生态文明建设两步走大目标，牢固树立全国“一盘棋”的思想和绿水青山就是金山银山的理念，立足全局，登高望远，把生态文明建设放在更加突出的地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，既有预期性指标，更有硬约束指标，在建设美丽中国中发挥重要作用。通过加快构建生态文明体系，确保到2035年，生态环境质量实现根本好转，美丽中国目标基本实现；到本世纪中叶，物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明全面提升，绿色发展方式和生活方式全面形成，人与自然和谐共生，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化全面实现。美丽中国不仅要重塑天蓝、地绿、水净之原生态，而且要实现经济繁荣、社会和谐、人民幸福之目的和中华民族的永续发展。
4我国空间规划体系面临的突出问题及深层次原因
4.1“部门同构”形成空间规划体系纵向层面“上下一般粗”，使横向层面“规划打架”的问题难以解决
目前，我国空间规划体系面临的最突出问题之一就是“规划打架”现象。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆“规划打架”的背后是各职能部门间职能的冲突，对于同样的空间要素，不同部门基于各自的管理职能，进行相应的空间属性规定和空间管控行为，就可能导致规划冲突的产生。解决横向层面的空间“规划打架”问题，直接对策就是对不同部门的相似管理职能进行合并，“九龙治水”变成“一龙治水”。对管理内容重复、职能重叠的一些部门进行调整与合并非常必要，也是本次机构改革的重要内容。然而要想真正解决空间规划领域的“规划打架”问题，却不能仅仅在横向层面加以考虑。这是因为，尽管不同部门对同一个空间的一些管理职能是可以整合的，但有许多职能却是无法简单合并的。
4.2“上级决策、下级执行”导致空间规划领域的“上级约束性”和“下级灵活性”均难以得到保证
上级规划约束力不足是已有空间规划体系存在的最严重问题之一，这与我国“中央(上级)决策、地方(下级)执行”的模式密切相关。我国的中央政府主要负责决策，具体的政策执行则在地方政府。在这种模式下，空间规划最终如何落地，主要是由基层政府来保障，各上级政府(包括中央、省、市等)很少与具体的企业和个人联系，各类空间规划的执行效果究竟如何，很大程度上均取决于基层政府。不同层级政府在层层委托代理关系中，必然会存在“信息不对称”和“激励不相容”的情况，虽然上级政府可通过“规划审批、指标控制、督查考核”等方式对基层政府的行为进行约束，但并不能从根本上解决问题。各上级政府的行政资源相对有限，不可能事无巨细地对基层政府的各类行为都开展督查，往往只能采取“运动型治理”的方式，在短时间内集中起有限的行政资源对某一个(片)地区某一个(类)问题展开集中治理。虽然“运动型治理”的短期效果明显，但难以持续，无法做到对问题的根治。
5编制空间规划路径模式
5.1强化组织领导
开展空间规划（多规合一）改革试点，是中央交给宁夏的一项重大政治任务，是习近平总书记来宁视察期间的重要要求，也是自治区深化改革年度一号任务。做好这项工作，必须坚持党政主抓、上下联动的工作机制。为此，成立了由市委书记任组长、市长任第一副组长的空间规划（多规合一）改革试点工作领导小组，并下设领导小组办公室和综合协调、规划编制、信息平台、行政审批、政策法规、发展战略6个工作组，负责各项试点工作。
5.2通过立法建立国土空间开发保护制度
《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，提出了以健全生态文明制度体系为重点，优化国土空间开发格局，开创社会主义生态文明新时代。生态文明体制改革总体方案，明确了通过建立生态文明八项制度，形成制度体系，推进生态文明领域国家治理体系和治理能力现代化。其中，以空间规划为基础，落实国土用途管制制度，建立健全空间规划体系、完善国土空间开发保护制度是生态文明八项制度的重要内容。目前，国土空间开发保护法已纳入十三届全国人大常委会立法规划，必将为加强国土空间规划编制实施提供法治依据，使得空间规划的管控底线、技术、手段等，通过国土空间开发保护法予以确立和保障，并得以顺利实施。
5.3空间规划体系横向重构
对于不同层级的空间规划，具体的规划内容会有一定的差异性。如全国国土空间战略规划中所涵盖的内容就比较复杂，且具备有很高的系统性，需要包含到国家的经济发展目标、社会文化发展目标、公共服务设施以及生态环境保护等多方面内容。对于省级行政区的区域规划，进行空间战略规划时，需要依赖于全国国土空间战略规划，并结合本省份的实际对各项空间规划任务进一步的细化与分解处理。
结束语：
综上所述，在空间规划体系这种横向和纵向双向控制的运行机制下，一方面保证了从上到下的约束性，因为每一级政府国土空间规划中的空间元素是由各职能部门的空间管控要求所构成，而不同职能部门的纵向之间形成了从上到下的约束。对城市而言，空间规划试点，既是一次重大机遇也是一项重要使命。
参考文献：
[1]朱江，邓木林，潘安，等．“三规合一”:探索空间规划的秩序和调控合力［J］．城市规划，2015，39(1):41-47．
[2]彼得·霍尔.西方城市规划的先驱思想家们-2[J].邹德慈译,金经元校.城市规划,1983(6):54-61.
论文作者:王浩
论文发表刊物:《防护工程》2019年第4期
论文发表时间:2019/5/29
标签：空间规划论文; 空间论文; 体系论文; 制度论文; 国土论文; 功能论文; 生态论文; 《防护工程》2019年第4期论文;