税收信息化：目标定位与原则导向，本文主要内容关键词为：导向论文,税收论文,原则论文,目标论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、引言
随着科学技术的日新月异，信息技术在各行各业中的应用日益广泛，税务部门亦不例外。我国的税收信息化建设与其他国家相比，虽然起步较晚，但发展迅速，经历了从无到有、从简单应用到复杂应用、从单机应用到网络化与系统化的渐进发展历程。鉴于税收信息化在税务管理活动中的基础位阶，我国已经开启了以增值税专用发票专项管理、“金税工程”与综合征管软件的研发应用为向标的税收征管信息化变革。此起始于20世纪90年代初的税收征管信息化改革提高了我国税收征管的效率，助推了税收收入的高速增长，但在征管实践中，我国的税收信息化建设仍然暴露出诸多问题与不足，如何进一步推进与完善现行的税收征管信息化模式依然是当前理论研究的热点。
二、文献综述
多年来，国内外学者围绕税收征管信息化专题展开了广泛的研究，取得了较为丰硕的研究成果。
第一，税收征管信息化建设的理论体系。此类研究大多从廓清税收信息化的基础理论入手，结合税收征管的实际状况，窥测税收征管信息化的发展趋势。乔治·阿克尔洛夫(George Akerlof，1970）等认为，信息不对称是税收信息化建设的逻辑源起，并指出，信息不对称引致的逆向选择与向下竞争是税收管理信息化建设须直面的基本难题。J.Mirrlees（1971）对最优非线性所得税作出理论上的首创性贡献，并表明最优税问题的实质是税务机关是否有能力充分掌控纳税人的涉税信息。继而，1980年代显张的新公共管理理论，使得如何有效提升纳税服务质量成为税收征管信息化建设的新趋向。Danziger和Kraemer（1993）认为，涉税问题的难度和信息服务提供者的态度是影响政府信息化服务质量的重要因子。在我国，税收征管信息化理论研究起步较晚，卢子清（2004）指出，税收成本是提升税收信息化水平的基本约束，否则将不能实现信息化所内含的管理效率，导致征管流程仅仅沦为一种机械化的“开票”和“验票”过程。庞凤喜（2009，2010）强调，税收征管构成税制结构优化的实践基石，当前应以涉税信息的充分掌控为突破口，实现涉税信息的对称平衡。
第二，税收征管信息化的实践应用。此类研究以技术取向的治理模式为主，探讨特定技术在国内外税收征管实践中的信息化应用。自上世纪60年代起，美国联邦税务局就已建成全国性的税务征管计算机处理系统。该系统以总局为数据处理中心，分地区设九个子处理中心，组建了一个体系化的星形网络。这种扁平的网络结构能够满足纳税申报，稽查等多项工作的需要，而且效率高、成本低、信息安全可靠，是未来税收征管信息化应用的发展趋势。Kazama和Norio（1996）对日本的研究表明，技术因素对税收信息化管理的绩效至关重要，Landsbergen和Wolken（2001）进一步剖析了技术因素将影响税务管理的信息协作过程。在我国，税收征管信息化的应用成果也较为丰富，如“金税工程”的建设实施，但更多体现为对税收信息技术的单向推崇，而忽视对涉税信息掌控难题的实质性破解。庞凤喜（2003）认为，我国税制实践中普遍存在着“重通信、计算机和应用软件而轻信息管理”的误区，导致财政、税务、金融、工商、海关、技术监督等相关部门之间缺乏必要的信息沟通，无法实现信息共享。
第三，有效信息化税收征管的内在形成机理。Tanzi (1987)、Stiglitz (2000)认为，一国的税制结构设计应与其对涉税信息的掌控度相耦合。Phillips（2010）认为，在要素国际流通的背景下，国家间的涉税信息共享是影响一国税务管理有效性的主要因素。Landsbergen和Wolken（2001）表明，政治、组织、经济和技术因素都会深刻影响税务管理的信息协作。Cheong (1999)认为，跨国公司对各国公司所得税的优化决策增大了涉税信息管理的难度。Mikesell(2007)、Joshi和Ayee(2009)、Haldenwang（2010）分别对税收分权制下的税收信息化管理问题进行了研究。汤农和张霏佳（2010）指出，我国税收征管信息化的“瓶颈”在于信息不对称、信息割据与法权缺失，并针对性地提出解决方案。
综上，本文认为，税收征管信息化是指，以提高税收征管效率为目标，以现代信息技术为依托，通过广域整合、深度开发涉税信息资源，优化税务管理业务流程，破除时间与空间对税源信息掌控的基本约束，从而夯实税制结构优化征管基础的技术变革、机制疏通与制度改良。其核心在于，形塑有效开掘涉税信息资源的技术网络、组织机制与联动系统，即通过广泛采集与积累信息，迅速加工与联通信息，深度开发和繁衍信息，提升涉税信息资源的管理能力、监控质效与服务效能。从表征而言，计算机设备的更新、多功能应用软件的应用与信息网络的铺开大大提高了税收征管的质量和效率，是税收征管信息化进程的重要标尺。实质观之，税收征管信息化建设虽然很大程度上简化了纳税人的办税程序，提升了税收征管实效，但也增加了税收管理的难度，尤其在当前国内外经济高度开放的条件下，变动不居的经济流量所产生的天量税源，造成涉税信息供求的巨大“缺口”，破解涉税信息在纳税人与征税人间的失衡格局是税收征管信息化建设的永恒课题。因此，秉承我国税收征管法公平与效率相统一的原则，进一步探究税收征管信息化的理论内涵与实践进程仍然具有重要的可欲价值。
三、税收信息化的理论脉络
从理论渊源上讲，税收征管信息化分别因循委托代理理论、信息不对称理论与税收遵从理论的思想脉络而逐渐发展起来。
（一）委托代理理论
委托代理理论属于制度经济学中的契约理论范畴，研究对象是经济契约关系中的非对称交易或行为。现代法治之下，征税者与纳税人之间存在基本的经济契约关系，纳税人为获取合意的公共品而同意由统一的征税者依法向自己征税，这种委托代理关系可延伸至税收征管领域，派生出多重委托代理链条。一方面，在各级税务机关之间，由于基层税务机关掌握的基础涉税信息远远高于上级税务机关，为追寻自身效用最大化，作为代理人的基层税务机关可能会提供不完全信息，甚至虚假信息，误导上级税务机关的决策；另一方面，在纳税人与税务机关之间，作为信息源的纳税人是代理人，充分掌握申报表、财务报表、资产负债表等涉税信息，基于代理人理性，在税收契约的零和博弈格局下，也会引发道德风险，减少税款的缴纳，出现偷逃税现象。因此，如何有效实现政府监督税务机关组织税收收入的责任，并保证纳税人真实、公允的履行纳税义务是信息化税收征管的终端目标所在。通过信息化控管，对税收征管流程进行全面、综合、客观、科学的监督与引导，可降低税收代理人的道德风险，确保税收征管的确当有效。
（二）信息不对称理论
税收征管中委托代理风险的实质是涉税信息的不对称难题。在交易双方的委托代理关系确立后，在激励不相容条件下，代理人可能利用相对的信息优势来谋求自身效用最大化，从而造成委托人损失，这种信息优势便是信息不对称问题存在的根源。从税收征管角度讲，存在三种类型的信息不对称。一是税务机关内部之间、税务机关与相关部门之间的信息割据所催生的信息不对称。比如国地税部门之间，基层税务机关与上级税务机关之间，税务部门与工商、海关、法院、银行、质检等部门之间，由于信息共享机制的不完善，使得各地区税务机关的征税能力差异巨大，更甚者，由于“信息孤岛”现象严重，可能造成信息优势者的设租行为出现；二是纳税人和税务机关的信息不对称。现代法治之下，奉行服务型政府与私域自治，国家一般不干预私人经济活动。纳税人是市场经济主体，经济交易的自治性与私密性使得纳税人是经济涉税信息的真正践行者与了解者，处于绝对优势的信息源地位，如果缺乏纳税人涉税信息控管的钩稽机制与涵摄系统，涉税信息的流动性将使税务机关处于严重不利地位。三是国际涉税信息联动机制缺失产生的信息不对称。现代开放经济条件下，各生产要素具有充分的流动性，往往纳税人的负税能力越强，其靠税基流动来避税的能力越强，如跨国公司与高端收入者往往是钻税制“漏洞”的大户。如果缺失国家间的税收信息情报交换机制，那么税收征纳间的信息不对称将延伸至国际视域。
因此，从技术、机制与制度的三维层面构建高效的税收征管信息化体系，积极推动税收征管的信息化建设，奠定有效税收征管的信息决策基础，是破解横亘于征纳双方的信息不对称约束，实现涉税信息的对称平衡，创新我国税收征管长效机制的必由之路。
（三）税收遵从理论
在揭示税收征管的信息不对称本质的基础上，税收理论将税收征管中的成本问题融入其中，使税收征管理论向纵深拓展。该理论肇端于美国，主要包括税收遵从度与遵从成本的研究。
纳税遵从是指纳税人按照税收法律法规的要求，使自身行为遵照并符合税收政策意图和税收立法精神，并准确计算应纳税额，按期足额缴税的行为。它包括三个基本要求：一是及时申报；二是准确申报；三是按时缴款。与之相对的是税收不遵从，即不依法纳税的行为，包括纳税人故意还是非故意的不申报、不及时申报、不如实申报等行为。税收遵从度的高低取决于纳税人所面对的遵从义务与其违法收益之间的理性权衡，如果合法遵从的收益大于偷逃税的收益，纳税人会选择履行纳税义务，反之而反之。另一方面，遵从成本也是影响纳税人是否选择履行纳税义务的重要考量因素，如果税法奉行成本过高，则税收征管会产生较多的超额负担，从而打压纳税人正向遵从税法的积极性。
其实，税收遵从理论的背后仍然暗含着涉税信息不对称的隐忧。如果税务机关通过高效辐射的涉税信息资源管理系统，将纳税人的收入、财产、消费、行为等所有经济信息一览无余的呈现于税收征管信息平台之上，纳税人选择税收不遵从，最终仍脱逃不掉“税网”的覆盖，从而迫使其选择依法履行纳税义务。如果涉税信息掌控系统缺失，税源信息共享通道阻滞，纳税人信息优势凸显，信息不对称现象严重，则会为大范围的税收不遵从开辟制度操作空间，引致纳税人逆向选择。因此，根据纳税遵从理论，税务机关应强化信息化征管的机制体制建设，铺设坚实的信息化征管平台，对流动税源形成全面有效的监控，从而加大纳税不遵从行为的违法成本风险，导向纳税人的正向纳税遵从。
四、我国税收信息化建设的现状与问题
1994年分税制改革后，以“金税工程”的实施为契机，我国开启了税收控管的信息化时代，税务部门特别是国税系统的信息化建设取得了一系列可喜成就，并在相当程度上缓解了我国税务机关与纳税人之间的信息严重不对称难题，有效提升了税务管理的质效。但深度观察，我国的税收信息化建设仍存有如下不足：
第一，在理念层面，对税收信息化建设的基础战略定位认知不足。
当前，我国对税收征管信息化建设的战略地位仍处于认知片面的境界，即使在税务机关内部，也存在两种错误的观念。一是“信息技术无用论”，认为信息技术仅仅是在手工操作的基础上增加了计算机存储程序，反而降低了征管效率，使税收征管流程更为烦琐，从而提高了征管成本。受这种片面夸大税收信息化附随成本的消极思想影响，广大税务干部，尤其是基层税务人员对信息技术的应用产生了不信任、甚至抵制的情绪，对税收信息化建设的推进造成严重负面影响，给税收管理的现代化带来更大的难度。二是“信息技术万能论”，即对税收征管的信息化建设期望过高，以至于在征管过程中片面强调计算机及网络的技术性使用，而淡化对纳税人真实涉税信息的切实控管，背离了信息化建设的初衷。如仅仅重视相应设备的更新换代，忽视了税收管理的机制体制创新，从而形成了高新技术“嫁接”低效的税收管理体制的“两张皮”现象，即一方面是信息化税收征管现代技术的广泛采用，另一方面，仍然是涉税信息的严重不对称。在深层理念上，并未切实认识到税收的信息化控管对税制结构优化的实践基础定位，也未意识到税收信息化不仅是技术改观，更是组织机制协调与基本制度创新。
第二，在技术层面，重视硬件设备投入的“显”效应，忽视综合管理软件研发应用的“软”能力建设。
综合运用现代信息技术从而提高税收征管水平是税收征管信息化建设的基本目标所在，而税收信息化建设的技术层并不意味着形式上配备一些硬件设施，而更需要综合软件的深度开发与利用。实践中，一些税务机关由于欠缺税收信息化建设的相关知识，认为只要配备先进的网络和计算机设施就可以轻松实现税收征管的信息化建设。受这种重硬轻软论的思想影响，税务机关尤其是基层的税务机关，宁可花费几十万、上百万买一堆先进的网络和计算机，而不愿意在软件研发上多投入一点，导致计算机的主要任务仅是存储纳税人的基本情况，网络也只是用于发票开具的初级阶段，忽视了信息技术能够深度挖掘相关涉税信息，从而全面监督纳税人的实质性整体功能。
以“金税工程”和综合征管软件CTAIS的应用为例，前者在三期建设过程中已经初步实现对征收管理影响最大的决策支持和外部信息交换功能，但决策支持系统的数据来源单一，仅仅包括企业涉税信息中的财务报表数据、利润表数据和资产负债表数据，而且还分散于税收征管系统中的增值税管理系统、出口退税审核系统及财务管理系统中。原始数据的分散给信息的操作整合带来了巨大的难度，也使得决策支持系统并不能够完成对相关信息的数据挖掘，丧失了决策系统智能化应用的原初功能。而外部信息交换系统则仅仅实现了省级以下的数据汇聚工作，即便在税务系统内部，仍然处于国、地税信息互不共享的阶段，所谓的外部信息交换远未实现部门间的数据共享与信息联通。至于现行的综合征管软件CTAIS，其功能复杂、运转维护成本高昂，仅业务变动引起的定期更新维护的时间成本就占总运行成本的八成以上，不仅会降低征管工作的效率，还会引起税务人员的抵制情绪，暗淡了综合管理软件开发应用的前景。
第三，缺乏统一的信息系统筹划与组织协调机制，税收信息化建设盲目投入，条块分割，各自为政。
涉税信息的沟通与协调涉及纳税人、税务机关与其他相关部门之间的信息筹划与组织。首先是纳税人与税务机关之间的信息采集机制，由于现在实行的是纳税人主动申报的机制，基于代理人理性，在利益的驱动下，纳税人的真实涉税信息不可能完全告知税务机关；客观上，税法条文的繁琐加上涉税程序的复杂也限制了纳税人主动申报的可能性，这加大了纳税人与税务机关之间的信息不共享程度。其次，在税务机关内部，由于统一的信息交换平台的欠缺，“征、管、查”三分离的征管模式，使得税务机关内部仅了解其所管辖的纳税人信息，而不能实现跨区域的信息共享，即使在同一地区，国、地税机关也缺少有效的信息协调、沟通机制。第三，在税务机关与其他部门，如工商、银行、海关之间，尚未存在有效的沟通渠道，各部门各自为政，使用自己开发的信息系统，增加了税务机关甄别纳税人涉税信息的难度，形成了信息割据格局，使得行业之间的信息互不融通，造成了信息资源的巨大浪费。
第四，税务人员素质参差不齐，专业知识欠缺。
税收征管信息化建设是在科技进步的基础上发展起来的，不可避免的要求税务人员的专业素质要与其相匹配。据有关部门测算，专业计算机人员应占税务干部总数的10%以上，才能满足税收信息化建设的需要。然而，我国税务人员，尤其是基层税务工作人员老龄化现象严重，不仅计算机专业人员欠缺，税收专业人才亦相对缺乏。专业素质的欠缺，致使业务操作流程脱离已初步确立的涉税信息系统，在一些部门中，税务工作者仍存在使用“一指禅”进行业务操作的情况。虽然目前税务机关陆续引进了一批计算机专用人才，但相对比例还是很少，至于掌握会计、管理、法律知识，熟悉税收征管流程的复合型计算机专业人才更是凤毛麟角。这种状况的存在将给税收征管信息化建设的推进带来更多弊端。
第五，税收信息化建设的法律依据不足。
当前，我国仍处于向完善市场经济体制转轨的过程中，现行法律体系依然不健全，尤其在税收信息化建设方面，法律制度供给明显不足。比如，在税收征管信息化建设中，对于涉税信息的采集、处理、开发、利用与共享就尚未有明确的法律引导与限制，致使基层税务机关在信息采集与处理的过程中亦总是遮遮掩掩，缺乏统一规范的操作程式与信息处理流程，各部门间的信息共享也出现“纵强横弱”、壁垒林立的基本格局，所采集的信息缺乏准确性、真实性、一致性与全面性。其次，由于现行法律没有赋予税务机关打击税务违法犯罪行为的专项司法职权，使得税务人员在税务稽查过程中政策的执行力度有限，不能有效的打击、限制纳税人的税收脱法行为，税法执行的有效性不足。
五、强化我国税收信息化建设的基本思路
税收征管信息化建设是强化税收征管、保障税收增长的基础性因素，是实现有税尽收、无税禁收的机制性保障。根据上述分析，虽然我国的信息化税收控管水平实现了跨越式的提升，但总体而言，我国的税收信息化建设并未突破当前涉税信息严重不对称的关键“瓶颈”，实践中的税收实际征收率仍然偏低。因此，根据我国国情，应从以下方面全面系统地切实推进我国的税收征管信息化建设。
第一，在理念层面，明确税收信息化在税制实践中的基础战略定位。
税收征管信息化建设是提高税收征管效率的必然途径，是推进税制结构优化的实践基石。从制度经济学视角，制度由非正式约束、正式约束与实施机制构成，其中，非正式约束是由文化传统、意识形态、习俗与观念等构成，对制度运行的有效性具有内在约束力。进一步推进税收信息化建设，首要需要形塑对税收信息化建设的深层理念，明确税收信息化对整体税收管理体制，以及税制结构优化具有基础性的战略意义，明晰税收信息化建设的本质是通过技术革新、组织协调与制度创新而破解涉税信息不对称的税制“瓶颈”，最终实现涉税信息的对称平衡。具体来讲，广大税务工作者，尤其是基层税务人员需要转变观念，从增加信息教育、培育信息观念入手，学习并谙熟税收信息化的知识体系与运行环境，从而在非正式约束层面减少对税收信息化的距离感、恐惧感与陌生感；其次，还应该明确，税收信息化不仅是技术层面的硬件投入与软件开发，更是深层次的组织管理机制协调与基本法律制度创新，走出信息技术“无用论”与“万能论”的两端误区。
第二，在技术层面，统一规划、科学开发税收综合管理软件，走出税收信息化建设盲目投入与“信息孤岛“的失衡格局。
税收征管软件的统一规划与开发是税收信息化建设向纵深推进的关键支点，这包括两个方面的含义，一是在统筹规划之下，打造全国统一的税收信息软件交互平台。由国家税务总局牵头，各级税务机关建言献策，在经过充分讨论形成方案后，再委托第三方统一开发应用，鉴于相关前期投入发挥效用的滞后性，系统的规划需要具有长远眼光，避免增加后期应用所消耗的运行、管理、升级成本，减少重复投资带来的资源浪费；其次，信息资源的有效利用与共享是技术平台建设的目的，涉税信息的准确采集是信息资源有效利用的前提，数据挖掘技术、数据仓库技术和专家系统的建立则是信息资源有效利用的保证，因此各级税务机关，尤其是基层税务机关应该加大信息审核的力度，整合信息采集的内容，尽可能地在源头上保证信息采集质量，定期对存储信息进行相关的清理与深度开发，从而确保历史涉税数据、各类财务信息、申报信息及其他管理性信息的客观性与真实性，实现信息化税收的控管绩效。
第三，在组织机制层面，建立有效的信息共享平台，实现纳税人、税务机关与其他部门之间的信息融通与共享。
涉税信息共享平台的搭设诉求税务机关内部之间，以及与其他部门之间的深度合作，税务机关的涉税信息控管需要工商、海关、银行、财政、统计等部门的基础信息支持，建立共享的第三方数据库，从而实现信息的融通交流机制，及时掌握涉税信息的变动情况。在税务机关内部，应该建立全国统一的纳税人税务号码与电子信息档案，整合异源、异构的纳税信息资源，建立省级以上的数据处理中心，国地税共享纳税人的相关报表信息和征管质量信息，真正走向税收的信息化控管之旅。
第四，强化税收信息化专业人才体系建设，提升税务人员适应税源专业化与综合化管理的业务能力
推进税收信息化建设，须用税收与信息网络专业知识充实广大税务干部，尤其是基层税务人员的知识体系，提高税收专业技术人员的福利待遇，改善专业技术人员的工作环境，建立激励相容机制稳定税收专业技术人员队伍；综合利用专题讲座、研讨、量化考核等多种形式对在岗税务干部进行有针对性的技术培训，从而提高整体队伍的信息化素质；引入市场竞争机制，对定期考核达不到专业水准的税务人员进行相应的处罚，要求取得相应的涉税信息专业资质尚能竞争上岗，提升税务人员的信息化能力，保障税务人员的征管实效。
第五，完善税收信息化建设的相关法律法规
税收征管法律不完善，是我国税收信息化建设所面临的正式制度约束，考虑到税收征管在税制结构优化与经济结构调整中的基础定位，我国应进一步健全与完善税收征管法律法规体系，确立第三方信息报告制度，并明确各方的权与责。具体而言，首先，建立全国唯一的纳税人识别号制度，建立健全以“一户式”管理为核心的税源监控制度，即在立法上，明确以全国统一编码的法人组织代码与个人身份证号码，作为纳税人唯一代码进行工商税务登记，形成以统一税号为基点的涉税信息钩稽体系。其次，为相关涉税信息的监控提供法律保障，即确立纳税人向税务机关定期报告包括银行、证券、国地税、工商、海关、财政等第三方信息的义务，制订相关激励与处罚细则，同时明确税务机关及相关部门对纳税人信息的保密义务，以及违反义务的法律责任，实现征税权与纳税者权的合理平衡。再次，鉴于我国对逃税的处罚力度过轻，因此要在立法上作出更为重度的强制性规定，并在稽查深度上，充分进行信息集中后的信息资源挖掘，探索行之有效的税务稽查选案制度，适时考虑赋予税务部门专项的税务司法权，提高税务稽查质效，提升税收遵从度。
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